鄧軍

（荊州市財(cái)政局 湖北 荊州）

存量大 管理散 績效低
——政府資產(chǎn)管理亟待加強(qiáng)

鄧軍

（荊州市財(cái)政局 湖北 荊州）

2016年，財(cái)政部啟動(dòng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查和政府資產(chǎn)報(bào)告試點(diǎn)工作，湖北省被財(cái)政部選取為全國八個(gè)試點(diǎn)省市之一，荊州市已按照省政府統(tǒng)一部署，完成政府資產(chǎn)報(bào)告試編和行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作。通過試編政府資產(chǎn)報(bào)告、行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查、國有資本經(jīng)營預(yù)算審計(jì)等工作，發(fā)現(xiàn)了政府資產(chǎn)管理中存在的突出問題，并提出了針對性的改進(jìn)措施。

政府資產(chǎn)報(bào)告；國有資產(chǎn)清查；荊州市

一、政府資產(chǎn)管理存在的問題

1.政府資產(chǎn)管理未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

目前除行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋外，政府經(jīng)管資產(chǎn)、企業(yè)國有權(quán)益管理方面還有很多資產(chǎn)或單位未納入監(jiān)管范疇。如城投公司受市政府委托投資修建的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施，因政府未能及時(shí)回購而長期擺在在建工程中，如道路、學(xué)校、體育場館等大型資產(chǎn)早已投入使用多年，但一直未移交到相關(guān)資產(chǎn)使用管理部門，導(dǎo)致這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)城投不愿管、使用單位不好管、財(cái)政和國資委管不了的尷尬局面，游離于政府資產(chǎn)監(jiān)管體系之外。時(shí)間一長，這些資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、安全完整、維護(hù)保養(yǎng)職責(zé)就會(huì)混淆不清。又如政府授權(quán)國資委履行出資人職責(zé)的市直企業(yè)有42家，但目前國資委實(shí)際進(jìn)行資產(chǎn)登記監(jiān)管的企業(yè)只有12家，大量的國有企業(yè)和國有股權(quán)沒有納入國資委資產(chǎn)登記監(jiān)管范疇，其國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模和國有資產(chǎn)總量規(guī)模極不般配，充分說明市直國有企業(yè)全覆蓋管理還較為欠缺。

2.政府資產(chǎn)管理體系及規(guī)章制度建設(shè)滯后

隨著財(cái)稅體制改革的不斷深入，新《預(yù)算法》的實(shí)施和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作的強(qiáng)力推進(jìn)，現(xiàn)行政府資產(chǎn)管理制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，綜合管理體系缺失。如行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理從中央到地方、從 入口 到 出口 的管理架構(gòu)雖已搭建，但 最后一公里 的具體操作實(shí)施辦法還不健全，很多制度亟待修訂更新；政府經(jīng)管資產(chǎn)管理剛剛起步，管理模式還在探索之中，目前還缺乏解決各自為政的管理 碎片化 狀況的明確思路，還沒有成熟的政府經(jīng)管資產(chǎn)統(tǒng)一登記管理制度、協(xié)調(diào)監(jiān)管方式和信息共享機(jī)制；企業(yè)國有資產(chǎn)管理關(guān)系模糊，管理對象、范圍、職責(zé)不清，缺乏編制全口徑國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)制度。

3.政府經(jīng)管資產(chǎn)家底不清，管理 碎片化

政府經(jīng)管資產(chǎn)中占最大份額的公共基礎(chǔ)設(shè)施大都由政府投資形成，分布在各個(gè)部門，由各部門進(jìn)行維護(hù)管理。因而一直以來沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門建立政府資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和完整的政府資產(chǎn)臺賬，更沒有統(tǒng)一的管理辦法，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源有的只反映價(jià)值量，有的只反映實(shí)物量，有的價(jià)值量和實(shí)物量均無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，同時(shí)由于政府投資資金來源多元化，往往涉及多個(gè)部門和行政區(qū)劃，導(dǎo)致很多政府資產(chǎn)權(quán)屬市、區(qū)、縣重復(fù)交叉，或統(tǒng)計(jì)口徑不全面、不完整，有的甚至出入很大，以至于政府經(jīng)管資產(chǎn)究竟有多少，仍然是一本糊涂賬，家底 遠(yuǎn)未摸清，呈 碎片化 管理狀態(tài)。

4.資產(chǎn)管理主體責(zé)任不明，財(cái)政、國資部門缺乏溝通協(xié)調(diào)

很多單位認(rèn)為政府資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬國有，管理職責(zé)是政府，是財(cái)政部門、國資委、主管部門的事，單位只負(fù)責(zé)使用，加之 重錢輕物 觀念根深蒂固，錯(cuò)誤的觀念導(dǎo)致工作上的輕視，部分單位領(lǐng)導(dǎo)對占有、使用的資產(chǎn)以及政府委托經(jīng)手管理的資產(chǎn)根本不重視，導(dǎo)致資產(chǎn)管理分級責(zé)任制缺失，管理機(jī)構(gòu)不到位，管理人員處于應(yīng)付狀態(tài)，導(dǎo)致頂風(fēng)違反國有資產(chǎn)購置、使用、處置管理的行為時(shí)有發(fā)生。另外，由于財(cái)政、國資部門在政府資產(chǎn)管理方面缺乏溝通，管理邊界不清，導(dǎo)致要么該管的都沒有管，要么重復(fù)交叉管。如2015年底市直行政事業(yè)單位所辦企業(yè)有56家，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位有10多家，其單體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模雖然不大，但資產(chǎn)總量不容小覷，這部分資產(chǎn)目前仍處于管理空白地帶。又如像城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、水產(chǎn)管理、事業(yè)單位投資興辦的賓館、酒店等單位，財(cái)政、國資委均將其納入資產(chǎn)登記管理范疇，導(dǎo)致管理交叉，資產(chǎn)重復(fù)登記。

5.資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理嚴(yán)重脫節(jié)

很多單位財(cái)務(wù)賬與資產(chǎn)賬 兩張皮 現(xiàn)象在這次資產(chǎn)清查和政府資產(chǎn)報(bào)告編制中暴露無遺，顯示出資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理嚴(yán)重脫節(jié)的狀況。如有的單位 20世紀(jì)九十年代初購置的電腦在資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中仍然存在。很多單位資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)分設(shè)，各自為戰(zhàn)，長期互不核對，資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中的資產(chǎn)卡片信息多年以 不變應(yīng)萬變 ，并沒有運(yùn)用到資產(chǎn)管理的日常工作和各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門，對資產(chǎn)新增、處置沒有及時(shí)登記、核銷。資產(chǎn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)基本淪為擺設(shè)，喪失了作為單位進(jìn)行資產(chǎn)及財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)管理的工具作用。大多數(shù)政府經(jīng)管資產(chǎn)均沒有建立單獨(dú)的財(cái)務(wù)資產(chǎn)賬，只是由各個(gè)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門進(jìn)行粗略統(tǒng)計(jì)。

6.對違反資產(chǎn)管理規(guī)定的單位處罰力度不夠

近幾年來，隨著國有資產(chǎn)管理的不斷深入，大部分單位都能自覺遵守國有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，但仍有少數(shù)單位往往采取先斬后奏或陽奉陰違的方式，未經(jīng)批準(zhǔn)隨意處置車輛、擅自出租出借，違規(guī)簽訂租賃合同、不按配置預(yù)算新購資產(chǎn)，極力逃避或規(guī)避財(cái)政部門的監(jiān)管。對發(fā)現(xiàn)的問題，我們一般要求單位進(jìn)行整改，也沒有采取實(shí)質(zhì)性的處罰措施。

7.資產(chǎn)清查工作未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化

按照財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)制度規(guī)定，年度終了各單位必須及時(shí)進(jìn)行財(cái)產(chǎn) 盤存 ，也就是對單位占有、使用的所有資產(chǎn)和政府經(jīng)管資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清查，做到財(cái)務(wù)賬、資產(chǎn)賬、實(shí)物 三相符 ，這應(yīng)該是各單位必須定期做的常態(tài)化 規(guī)定動(dòng)作 。但目前的狀況是大多數(shù)單位都未完成 規(guī)定動(dòng)作 ，導(dǎo)致本次資產(chǎn)清查出現(xiàn)巨量的盤盈、盤虧資產(chǎn)，這與資產(chǎn)管理實(shí)時(shí)監(jiān)控的要求相去甚遠(yuǎn)。

二、提升政府資產(chǎn)管理的針對性措施

針對上述存在問題，筆者建議從以下八個(gè)方面采取措施：

1.建立統(tǒng)領(lǐng)全局的政府資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

建議通過頂層設(shè)計(jì)，打破條塊分割、各自為政的局面，逐步建立跨部門、跨區(qū)域的政府資產(chǎn)監(jiān)管分工合作協(xié)調(diào)機(jī)制，承擔(dān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)、企業(yè)國有權(quán)益、政府經(jīng)管資產(chǎn)等類別的綜合管理和聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，確保各類資產(chǎn)管理無縫對接，構(gòu)筑從 入口 到 出口 全生命周期的政府資產(chǎn)監(jiān)管體系，從而做實(shí)政府資產(chǎn)負(fù)債率的分母，為真實(shí)、準(zhǔn)確地編制權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告奠定基礎(chǔ)。

2.明確資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化主體責(zé)任

建議政府進(jìn)一步統(tǒng)籌確定財(cái)政、國資及相關(guān)部門單位在政府資產(chǎn)監(jiān)管工作中的各自職能邊界，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)監(jiān)管全覆蓋，填補(bǔ)管理空白，消除重復(fù)交叉，減少互相推諉，構(gòu)建 政府 部門 單位 三位一體的管理體制，財(cái)政、國資部門代表政府負(fù)責(zé)政府資產(chǎn)的綜合管理；主管部門負(fù)責(zé)所屬單位政府資產(chǎn)的監(jiān)督管理；行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)占有、使用資產(chǎn)和受托經(jīng)管資產(chǎn)的日常管理。將所有國有企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)，包括行政事業(yè)單位所辦企業(yè)、行政事業(yè)單位相對獨(dú)立的經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一劃歸國資委進(jìn)行登記管理。在確定職能的同時(shí)，還必須強(qiáng)化各自的管理主體責(zé)任。凡政府資產(chǎn)管理出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)行為，部門單位都必須承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任，相關(guān)人員必須也應(yīng)追究相應(yīng)責(zé)任。

3.完善監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)流程再造

根據(jù)不同類別政府資產(chǎn)的性質(zhì)和特點(diǎn)差別，分類制定和完善各類資產(chǎn)管理的制度體系和內(nèi)控機(jī)制，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、實(shí)物管理相結(jié)合。根據(jù)政府資產(chǎn)保機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、保公共服務(wù)、保資本營運(yùn)的特點(diǎn)，建立既相互銜接又有效制衡的工作機(jī)制和業(yè)務(wù)流程。

4.建立政府資產(chǎn)管理信息平臺，實(shí)現(xiàn)資源共享

以目前財(cái)政部門的行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、國資部門的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記臺賬系統(tǒng)以及政府經(jīng)管資產(chǎn)涉及部門建立的各種資產(chǎn)管理信息平臺為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)整合利用，互聯(lián)互通，信息共享，實(shí)時(shí)監(jiān)控。

5.以政府購買服務(wù)方式破解政府資產(chǎn)回購難題

目前在已公布的政府購買服務(wù)目錄中，已列入基本公共服務(wù) 城市維護(hù) 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類別，這就為政府相關(guān)部門及時(shí)從政府投融資平臺公司手中回購早已完工投入使用的大型資產(chǎn)鋪平了道路，通過規(guī)范的政府購買服務(wù)方式，解決政府資產(chǎn)回購不及時(shí)、資產(chǎn)登記管理缺失的老大難問題。對由政府投資的公共基礎(chǔ)設(shè)施，采取 建管分離 方式無縫對接。項(xiàng)目完工后，承建方要及時(shí)辦理竣工決算，與購買方辦好資產(chǎn)移交手續(xù)，將新增資產(chǎn)資料及數(shù)據(jù)盡快移交給資產(chǎn)使用維護(hù)管理單位，資產(chǎn)接收單位對經(jīng)管資產(chǎn)管理負(fù)主體責(zé)任。

6.加強(qiáng)政府經(jīng)管資產(chǎn)監(jiān)管，探索管理新方式

將各級主管部門和行政事業(yè)單位代表政府管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等經(jīng)管資產(chǎn)納入政府資產(chǎn)管理范疇。進(jìn)一步明確經(jīng)管資產(chǎn)的范圍，摸清底數(shù)，界定管理權(quán)責(zé)，逐步建立經(jīng)管資產(chǎn)的登記、核算、統(tǒng)計(jì)、評估、考核等管理制度體系。探索建立經(jīng)管資產(chǎn)存量、增量與政府債務(wù)管理相結(jié)合機(jī)制，逐步建立涵蓋各類國有資產(chǎn)的政府資產(chǎn)報(bào)告制度。

7.以管資本為主，加強(qiáng)企業(yè)國有權(quán)益管理

按照深化國有企業(yè)改革的總體部署，以管資本為主，建議將行政事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。具備條件的進(jìn)入國有資本投資、運(yùn)營公司，暫時(shí)不具備條件的，要按照 政企分開、事企分開 的原則，建立以資本為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。

8.建立全口徑、全覆蓋的國有資本經(jīng)營預(yù)算編制辦法

修訂完善覆蓋全部國有企業(yè)的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度和相關(guān)規(guī)定，將政府授權(quán)國資委行使出資人職責(zé)的所有國有企業(yè)，行政事業(yè)單位所辦企業(yè)和相對獨(dú)立的經(jīng)營性資產(chǎn)全部納入國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范疇，擴(kuò)大經(jīng)營預(yù)算規(guī)模，解決企業(yè)國有資產(chǎn)總量與國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模不匹配的問題，消除管理真空，防止資產(chǎn)流失，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效益。

（責(zé)任編輯：蘭卡）