網(wǎng)絡(luò)化治理視域下學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新研究

尚偉偉

(華東師范大學(xué)　教育學(xué)部，上海　200062)

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網(wǎng)絡(luò)化治理視域下學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新研究

尚偉偉

(華東師范大學(xué)教育學(xué)部，上海200062)

摘要：基于對(duì)當(dāng)前供需矛盾的清醒認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，借鑒網(wǎng)絡(luò)化治理理論，積極尋找我國學(xué)前教育公共服務(wù)供給集體分擔(dān)模式創(chuàng)新的有效路徑。針對(duì)我國學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式中存在的供給主體單一、主體間溝通行為缺乏和責(zé)任分工碎片化等具體問題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并基于網(wǎng)絡(luò)化治理的思路，從網(wǎng)絡(luò)供給主體“一主多元”、伙伴關(guān)系信任合作、治理責(zé)任明確分工等方面入手，探索學(xué)前教育公共服務(wù)供給的治理路徑。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育公共服務(wù)；供給模式；網(wǎng)絡(luò)化治理

2010年11月，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的基本意見》明確提出“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源，提供廣覆蓋、保基本的學(xué)前教育公共服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”。目前，我國學(xué)前教育事業(yè)呈現(xiàn)出以公辦幼兒園為主導(dǎo)，民辦幼兒園為主體的發(fā)展格局。至2013年，全國共有幼兒園19.86萬所，在園幼兒(包括附設(shè)班)3894.69萬人，毛入學(xué)率達(dá)到67.5%，[1]2014年11月，教育部、國家發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》,指出“到2016年，初步建成以公辦園和普惠性民辦園為主體的學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。如何創(chuàng)新學(xué)前教育治理模式，重構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建高效、公正和權(quán)責(zé)一致的學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為全社會(huì)的一項(xiàng)重要工作。

一、學(xué)前教育公共服務(wù)供給責(zé)任分擔(dān)的必要性

(一)作為公共物品的學(xué)前教育

在傳統(tǒng)社會(huì)中，兒童是私人物品，兒童的排他性和競(jìng)爭性都很明顯，被經(jīng)濟(jì)學(xué)家描述為具有使用價(jià)值的耐用消費(fèi)品。[3]在現(xiàn)代社會(huì)中，“非排他性”和“非競(jìng)爭性”是兒童的顯著特征。雖然生兒育女在某種程度上是家庭和個(gè)人自由選擇的結(jié)果，但是并不能抹殺兒童是公共物品的特征。[4]因此，作為公共事業(yè)，對(duì)于兒童的教育具有公共性和公益性的顯著特點(diǎn)。世界大多數(shù)國家，如像美國這樣教育市場(chǎng)化程度極高的國家也把教育看作是公益性事業(yè)。[5]基礎(chǔ)教育特別是學(xué)前教育在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平高的國家都屬于社會(huì)福利事業(yè)，是公益性質(zhì)的。因此，學(xué)前教育隸屬于公共物品，其供給責(zé)任應(yīng)該由全社會(huì)集體分擔(dān)。

(二)作為社會(huì)投資的學(xué)前教育

長期以來，養(yǎng)育兒童被看作父母年老時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)安全保障的重要來源，被經(jīng)濟(jì)學(xué)家描述為給父母在未來帶來回報(bào)的私人投資品。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，兒童不再是父母的私人投資品，他代表著未來的人力資本，演變成了一種社會(huì)投資品。兒童的品質(zhì)決定著國家未來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，決定著國家未來在全球的競(jìng)爭力，對(duì)幼兒的投資等同于對(duì)國家未來的投資。社會(huì)投資(social investment)理念的核心是對(duì)人力資本的投資，這包括對(duì)學(xué)齡前幼兒的養(yǎng)育和照顧的投入。兒童人力資本的投入和積累是Esping-Anderson的以兒童為中心的社會(huì)投資策略，不僅是個(gè)人和家庭的責(zé)任，而且是福利國家的責(zé)任。[6]Lister認(rèn)為國家有責(zé)任確保兒童獲得機(jī)會(huì)平等和生活機(jī)會(huì)的均等，減少家庭背景對(duì)于幼兒人力資本提升的影響，打破貧困和社會(huì)不平等的代繼循環(huán)。[7]高品質(zhì)普惠性的學(xué)前教育公共服務(wù)可以促進(jìn)教育公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，減少家庭文化資本對(duì)幼兒發(fā)展的影響。

綜上所述，無論學(xué)前教育作為公共物品抑或社會(huì)投資產(chǎn)品，都看到了兒童教育對(duì)未來社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，因此，學(xué)前教育公共服務(wù)供給的成本分擔(dān)責(zé)任應(yīng)該是全社會(huì)的責(zé)任，通過集體分擔(dān)學(xué)前教育公共服務(wù)的責(zé)任，鼓勵(lì)女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，可以通過母親就業(yè)給幼兒人力資本積累提供更多的資源。

二、我國學(xué)前教育公共服務(wù)供給存在的問題

(一)學(xué)前教育公共服務(wù)供給主體單一

自新中國成立以來，我國學(xué)前教育公共服務(wù)供給歷程大致分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期(1949～1978年)、恢復(fù)過渡時(shí)期(1978～1992年)、分稅制與國企改革時(shí)期(1992～2010年)以及公共服務(wù)體系時(shí)期(2010年至今)四個(gè)階段，主要經(jīng)歷了由政府和企事業(yè)單位為供給主體到市場(chǎng)為供給主體再到政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民多方參與的供給之路的發(fā)展趨勢(shì)。[8](P1)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，學(xué)前教育服務(wù)供給主要是由政府和企事業(yè)單位主辦的公辦幼兒園為主。1978年十一屆三中全會(huì)召開以后，幼教事業(yè)開始進(jìn)入恢復(fù)時(shí)期，國家設(shè)立了幼教部，制定了相關(guān)法律法規(guī)，使得幼教走向規(guī)范化道路，同時(shí)在1983年的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》中提出幼兒教育公辦民辦兩條腿走路的方針，但是由于民營經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，民辦學(xué)前教育發(fā)展不理想。十四大召開以后，我國各項(xiàng)事業(yè)向市場(chǎng)化推進(jìn)，政府部門和企事業(yè)單位的改制把幼兒園改制推向市場(chǎng)，民辦園的數(shù)量呈現(xiàn)爆炸式的增長，而公辦園的數(shù)量逐漸減少。市場(chǎng)化改制的推進(jìn)減少了政府對(duì)學(xué)前教育服務(wù)的供給，學(xué)前教育的供給開始更多依賴市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人承擔(dān)，學(xué)前教育的公益性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，“入園難”“入園貴”等問題逐漸演變成了日益突出、急需解決的社會(huì)問題。

歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭和公民社會(huì)參與，單純依靠政府提供學(xué)前教育公共服務(wù)會(huì)造成政府負(fù)擔(dān)過重、效率低下，同樣地，完全市場(chǎng)化、社會(huì)化的供給模式也會(huì)造成學(xué)前教育資源分配不均和教育不公的社會(huì)問題，嚴(yán)重阻礙我國公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前我國公辦幼兒園數(shù)量明顯少于民辦幼兒園數(shù)量，這意味著政府把基礎(chǔ)教育的一部分工作轉(zhuǎn)給了私人部門，但對(duì)其管理的相關(guān)規(guī)定與實(shí)際管理還存在很大漏洞。為了避免“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”問題的出現(xiàn)，我們急需對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式進(jìn)行創(chuàng)新。網(wǎng)絡(luò)化治理理論作為當(dāng)前新公共管理前沿理論之一，可以為學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新提供一個(gè)新的視角。

(二)主體間溝通行為缺乏

改革開放以前，學(xué)前教育公共服務(wù)供給效果不佳?？茖又频恼芾眢w制使得政府與其他參與主體的溝通交流方式變?yōu)閱蜗蚴降?，政府無法有效地獲取公民個(gè)人的服務(wù)需求，無法實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)、社會(huì)和公民等學(xué)前教育公共服務(wù)提供主體的數(shù)據(jù)、政策和警報(bào)信息的分享。政府憑借層級(jí)構(gòu)架和法規(guī)程序逐漸實(shí)現(xiàn)壟斷供給公共服務(wù)的形象。在這種封閉系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的科層制供給模式下，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，效率下降，公民個(gè)人的利益表達(dá)無法實(shí)現(xiàn)，造成政府與公眾之間的溝通行為出現(xiàn)問題，信任關(guān)系緊張。改革開放以后，政府開始轉(zhuǎn)變學(xué)前教育供給模式及管理方式，進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變革，學(xué)前教育事業(yè)開始投向市場(chǎng)。隨著市場(chǎng)化步伐的加快，民辦幼兒園的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公辦幼兒園的數(shù)量，出現(xiàn)了嚴(yán)重的過度市場(chǎng)化現(xiàn)象。作為營利組織的民辦幼兒園與政府提供公共服務(wù)的公辦幼兒園辦學(xué)目標(biāo)存在明顯不一致現(xiàn)象，并且彼此之間缺乏有效的溝通，出現(xiàn)嚴(yán)重的信息和知識(shí)共享障礙。政府官員們認(rèn)為如果離開他們的幫助，民辦幼兒園無法得到有效的運(yùn)行。然而，民辦幼兒園在市場(chǎng)營利過程中以結(jié)果為導(dǎo)向，關(guān)心服務(wù)對(duì)象，效率比較高，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)和智慧，但非營利部門往往出現(xiàn)效率低下的情況，又無法獲得經(jīng)驗(yàn)的分享。另外，作為營利性質(zhì)的幼兒園為了獲得更大的市場(chǎng)營利，節(jié)省辦園經(jīng)費(fèi)，造成了學(xué)前教育質(zhì)量低下狀況，如劣質(zhì)的玩教具、具有安全隱患的校車等，而政府對(duì)這類幼兒園又缺乏必要的管理與溝通。這就造成當(dāng)前公民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的需求矛盾突出，學(xué)前教育質(zhì)量參差不齊和區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重不均衡。同時(shí)，政府、幼兒園與公民等治理主體之間的溝通不利也造成了一系列的教育及管理問題，如信息傳遞不及時(shí)、信息失真等。

(三)責(zé)任分工碎片化

目前，我國學(xué)前教育公共服務(wù)涉及各個(gè)利益群體，群體之間的目標(biāo)不一致，造成行動(dòng)和成果的差異。各個(gè)利益主體的責(zé)任分工成碎片化狀態(tài)，成為管理所面臨的艱巨的挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在政府責(zé)任落實(shí)不到位、各責(zé)任主體邊界模糊不清、財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任配置不當(dāng)?shù)葐栴}。[9](P97～98)有的地方政府認(rèn)為，采取以市場(chǎng)為導(dǎo)向的供給模式，就不再需要政府的管理和引導(dǎo)，以此轉(zhuǎn)嫁應(yīng)負(fù)的責(zé)任，尤其體現(xiàn)在財(cái)政投入的減少，甚至賣政府公辦幼兒園給私人生財(cái)減負(fù)。[10](P2)2008年中央教科所的一項(xiàng)調(diào)查顯示：縣鎮(zhèn)政府、社會(huì)力量辦學(xué)部門、們正和工商部門、企事業(yè)單位和部隊(duì)等幼兒園辦園主體和負(fù)責(zé)幼兒園審批注冊(cè)的相關(guān)部門管理者有90%對(duì)學(xué)校教育公益性責(zé)任認(rèn)識(shí)模糊，[11](P4)這在很大程度上造成了政府學(xué)前教育公共服務(wù)提供上的缺位、錯(cuò)位等問題的出現(xiàn)。事實(shí)上，政府在未來幾年還會(huì)比今天更加依賴外部伙伴，主要有兩個(gè)重要的原因：第一，嬰兒潮的出現(xiàn)，使得學(xué)前教育的民眾需求迅速上升；第二，政府的財(cái)政壓力及管理存在的漏洞，急需尋找合作伙伴?！度晷袆?dòng)計(jì)劃》的出臺(tái)可以讓政府工作變得更加靈活，也能夠定制一些服務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)，更好地滿足具有選擇性傾向的公民的需求，但是事實(shí)他們?cè)谶@方面的努力還仍需加強(qiáng)。事實(shí)告訴我們，學(xué)前教育公共服務(wù)的供給問題關(guān)鍵在于合理的責(zé)任分工。如果不能吸取現(xiàn)存的教訓(xùn)，提高教育部門的管理能力，更有效地管理各個(gè)參與主體，就很可能會(huì)重復(fù)無效治理而產(chǎn)生的悲劇。

三、 網(wǎng)絡(luò)化治理的理論內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)化治理理論是21世紀(jì)新公共管理理論發(fā)展中出現(xiàn)的最為前沿的理論之一。美國學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯對(duì)該理論進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，指出網(wǎng)絡(luò)化治理模式深深依賴伙伴關(guān)系，能夠平衡各種非政府組織的關(guān)系，提高公共價(jià)值。[12](P6)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的主要價(jià)值是必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，還要根據(jù)各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動(dòng)線。[12](P6)網(wǎng)絡(luò)化治理模式更加扁平化，可以克服政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的“碎片化”和社會(huì)參與的不足等問題，更有利于通過多元化的合作提供滿足人們需求的公共服務(wù)。在網(wǎng)絡(luò)化治理過程中，政府部門的治理逐漸從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向掌舵，非政府部門的治理逐漸從被動(dòng)排斥轉(zhuǎn)向主動(dòng)參與。[13](P82)

(一)多元化的網(wǎng)絡(luò)治理主體

隨著時(shí)代的變遷和人們需求的多樣化，政府已經(jīng)不能僅僅利用自身掌握的資源或權(quán)威來解決復(fù)雜多變的各種社會(huì)問題，而是需要與政府以外的其他相關(guān)部門、社區(qū)或公民個(gè)人共同來解決問題。網(wǎng)絡(luò)化治理的核心理念是各個(gè)多元參與主體建立一種平等互惠的伙伴關(guān)系，在合作中各負(fù)其責(zé)、各司其能，達(dá)到合作共治。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，政府的職能發(fā)生很大變化，主要發(fā)揮“元治理”的作用，從傳統(tǒng)的科層化、權(quán)威化的管理控制社會(huì)向溝通協(xié)調(diào)資源的方向轉(zhuǎn)變，管理方式更為扁平化，參與成員更加多元化。政府的職能是提供公共價(jià)值，在多元組織、多級(jí)政府和多種部門組成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用，[12](P7)主要承擔(dān)公共服務(wù)供給的規(guī)劃者、生產(chǎn)者及培訓(xùn)者等多重角色。公共服務(wù)供給規(guī)劃者的主要職責(zé)是建構(gòu)多元主體共治的合作模式，整合各方資源并達(dá)成共識(shí)，確定公共服務(wù)的法定責(zé)任與義務(wù)，促進(jìn)各個(gè)網(wǎng)絡(luò)成員進(jìn)行有效的協(xié)商溝通和信息分享，具體包括政策法規(guī)的制定、財(cái)政預(yù)算、服務(wù)范圍的劃定以及監(jiān)督等；生產(chǎn)者角色的主要職責(zé)是引進(jìn)整合各種供給力量和資源來生產(chǎn)，產(chǎn)出公共服務(wù)提供的組織或機(jī)構(gòu)，從而滿足公共服務(wù)的需求；作為公共服務(wù)的培育者，是指在市場(chǎng)、第三部門和公民都不夠成熟的前提下，政府需要大力培育市場(chǎng)和第三部門，努力提高公民的自身素質(zhì)。[14](P86)網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)一種多中心網(wǎng)絡(luò)的治理結(jié)構(gòu)，多元網(wǎng)絡(luò)主體參與社會(huì)事務(wù)，走出傳統(tǒng)“政府主導(dǎo)”“市場(chǎng)主導(dǎo)”供給模式的依賴，形成一種政府、市場(chǎng)、社會(huì)部門及公民個(gè)人廣泛參與的、多種方式并存的治理主體，構(gòu)建一種全新的資源整合的治理路徑。

(二)信任分享的網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系

網(wǎng)絡(luò)化治理的重要內(nèi)容之一就是建立信任分享的網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系，培養(yǎng)各種深度的紐帶關(guān)系，更加關(guān)注人力和建立信任，通過信任反過來加強(qiáng)并鞏固各個(gè)參與方的伙伴關(guān)系。這種網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系的建立首先需要一個(gè)有效的治理結(jié)構(gòu)，致力于發(fā)布戰(zhàn)略、管理和組織各項(xiàng)活動(dòng)，提前適應(yīng)不斷訂立的績效標(biāo)準(zhǔn)，并共同獲取創(chuàng)新與管理變革的各種程序。政府可以從各個(gè)參與主體那里獲取各種創(chuàng)新的思想和建議。網(wǎng)絡(luò)不僅可以及時(shí)接觸到比單一組織所能提供的更為廣泛的知識(shí)，還能有助于促進(jìn)成功實(shí)踐的推廣傳播。[15]知識(shí)共享的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系有利于政府建立與市場(chǎng)、社會(huì)組織或公民個(gè)人等參與主體相一致的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)，既可以相互分享包括各種事實(shí)、符號(hào)，以及手冊(cè)、網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫和年度報(bào)告等以信息為導(dǎo)向的客觀信息，還可以分享通過實(shí)踐獲得的經(jīng)驗(yàn)性的智慧和判斷，促進(jìn)政府與其合作伙伴進(jìn)行有效的溝通和合作。當(dāng)然，信任是合作的前提，各個(gè)參與主體信任關(guān)系的建立是很困難的，尤其是在互為競(jìng)爭的組織之間。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理模式需要建立一個(gè)相互信任、共同分擔(dān)責(zé)任、聯(lián)合更多伙伴的系統(tǒng)團(tuán)隊(duì)。這個(gè)團(tuán)隊(duì)還需要克服因非營利組織和營利組織之間的不同文化和價(jià)值觀念而產(chǎn)生的不信任感，以及目標(biāo)不一致和共享知識(shí)障礙。共享式的網(wǎng)絡(luò)治理通過決策制定過程在組織的差異之間搭建橋梁，使得非營利組織可以在不弱化營利組織強(qiáng)調(diào)結(jié)果的情況下增加價(jià)值。

(三)合作分擔(dān)的網(wǎng)絡(luò)責(zé)任機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)化治理在處理各種責(zé)任性問題時(shí)不同于傳統(tǒng)的權(quán)威型控制處理機(jī)制，它是對(duì)任何一個(gè)公共問題提供靈活的、個(gè)性化的、分權(quán)化的回應(yīng)。盡管傳統(tǒng)的科層體制有一定的幫助，但是它不應(yīng)該在責(zé)任性政權(quán)體制中占據(jù)更多的部分，因?yàn)檎暮贤芾韱T重在查找錯(cuò)誤而不是經(jīng)營伙伴關(guān)系，這就會(huì)降低合作伙伴分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任程度。網(wǎng)絡(luò)化治理理論提出了一個(gè)綜合性框架分析責(zé)任模式，主要包含針對(duì)以下七個(gè)責(zé)任性關(guān)鍵領(lǐng)域而制定的一系列戰(zhàn)略：設(shè)定目標(biāo)、調(diào)整價(jià)值觀、建立信任、構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制、測(cè)評(píng)績效、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、管理文化。[12](P107)在治理網(wǎng)絡(luò)中，關(guān)鍵是使各個(gè)治理主體達(dá)成彼此間的目標(biāo)一致。這個(gè)目標(biāo)會(huì)取代來自不同背景的參與各方的競(jìng)爭利益和優(yōu)勢(shì)，使各個(gè)參與方明確自己必須要完成的任務(wù)。由于網(wǎng)絡(luò)治理的成功依賴于各個(gè)參與主體彼此的信任關(guān)系，因此網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的責(zé)任性不能完全由一系列合同條款組成，而應(yīng)在各個(gè)參與方關(guān)系建立之初就必須明確溝通網(wǎng)絡(luò)的各種價(jià)值觀念和目標(biāo)，建立適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)以處理各種風(fēng)險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)、利益和機(jī)遇問題。激勵(lì)機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)治理中的，否則會(huì)造成失敗網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，這種激勵(lì)機(jī)制必須遵守以下四個(gè)原則：第一，應(yīng)該與結(jié)果而不是與活動(dòng)掛鉤；第二，當(dāng)心扒皮現(xiàn)象*扒皮現(xiàn)象是指快速抽取最容易辦理的案件，而將難度大的案件留給其他伙伴去處理。；第三，與他人共享更有效經(jīng)營所賺取的收益；第四，尋找理性的績效監(jiān)督人，以確保合作伙伴對(duì)他們的行動(dòng)負(fù)責(zé)任。[12](P114)按照這種激勵(lì)機(jī)制的原則建立起來的治理模式不僅節(jié)省經(jīng)費(fèi)，提高質(zhì)量。合作伙伴可以因?yàn)橥瓿赡繕?biāo)受到獎(jiǎng)勵(lì)，也可以因?yàn)闆]有完成目標(biāo)而受到處罰或支付一定的賠償。網(wǎng)絡(luò)化治理模式強(qiáng)調(diào)各個(gè)參與主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任，并測(cè)量與監(jiān)控績效，以便提高各個(gè)參與方的責(zé)任性水平。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)化治理的極端復(fù)雜性可以保證網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)參與方在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系成熟的時(shí)候了解到更好的方法和額外的事實(shí)，通過不斷評(píng)估戰(zhàn)略目標(biāo)將未來的服務(wù)與不斷變化的環(huán)境協(xié)調(diào)一致。網(wǎng)絡(luò)化治理模式還需要進(jìn)行一定的管理變革，主要包括適應(yīng)性管理、關(guān)系管理的組合方案、將依賴風(fēng)險(xiǎn)降至最低、合理化組合四個(gè)策略。在每個(gè)網(wǎng)絡(luò)參與方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的背景下，各種復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)就會(huì)得到有效的解決。

四、學(xué)前教育公共服務(wù)供給集體分擔(dān)模式的創(chuàng)新路徑

(一)網(wǎng)絡(luò)供給主體“一主多元”

學(xué)前教育公共服務(wù)的供給僅僅依靠政府、市場(chǎng)或社會(huì)都難以滿足公眾對(duì)高質(zhì)量和多樣化服務(wù)的需求，只有多方參與才能有效地提供公共服務(wù)水平。然而，多元的網(wǎng)絡(luò)參與主體的利益方向在原初狀態(tài)下是不一致的，要想處理好各個(gè)網(wǎng)絡(luò)參與主體的利益關(guān)系，就必須相互協(xié)商、溝通，重新定位各自的網(wǎng)絡(luò)角色，達(dá)成目標(biāo)一致的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。近30年來，在西方國家，公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出從強(qiáng)調(diào)“新管理主義”向注重“公民價(jià)值”和“政府作用”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。[16](P152～156)網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)政府在學(xué)前教育公共服務(wù)中的治理能力，要求政府制定正確的戰(zhàn)略方案，確定公共服務(wù)的公共價(jià)值，關(guān)注核心任務(wù)，然后去尋找正確的合作伙伴。它既不是私有化的一個(gè)借口，也不像私有化那么簡單，它要求有不同的人和組織來共同供高質(zhì)量的公共服務(wù)。[12](P55)在網(wǎng)絡(luò)治理中的責(zé)任主要是提供財(cái)政支持、選擇正確的合作伙伴、提供信息技術(shù)支持以及構(gòu)建有效的監(jiān)督管理機(jī)制，不再是直接服務(wù)的提供者，而是促進(jìn)公共價(jià)值的達(dá)成。當(dāng)前，依據(jù)文化的兼容性、優(yōu)秀的經(jīng)營能力及合法性存在等因素，學(xué)前教育公共服務(wù)的供給主體可以分為以下幾類：第一，政府部門供給，是指包括中央行政機(jī)構(gòu)和省、縣、鄉(xiāng)等地方行政機(jī)構(gòu)的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)前教育公共服務(wù)供給中的各個(gè)環(huán)節(jié)，具體包括領(lǐng)導(dǎo)決策、統(tǒng)籌規(guī)劃、財(cái)政投入、引導(dǎo)激勵(lì)、立法規(guī)制、評(píng)價(jià)監(jiān)管、問責(zé)體制等，[8](P5)保障學(xué)前教育公共服務(wù)的公平性、公共性和公益性。第二，營利性組織供給，是指根據(jù)市場(chǎng)的自由交換原則，由以營利為目標(biāo)的組織來供給學(xué)前教育公共服務(wù)的方法和途徑，[17](P23)公民可以通過等價(jià)交換滿足多樣化的服務(wù)需求，主要包括公民個(gè)人、家庭和私人所擁有的營利組織。第三，非營利組織供給，也稱為社會(huì)組織，[18](P66)是指不以營利為目的，具有公益性質(zhì)的舉辦學(xué)前教育事業(yè)活動(dòng)，提供學(xué)前教育公共服務(wù)。這三種供給主體合作共存、互為補(bǔ)充，形成多元化的學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式，提供有效的多樣化的教育服務(wù)，以滿足當(dāng)下公民的不同需求。同時(shí)，這種多元化的網(wǎng)絡(luò)供給主體需要明確政府的主導(dǎo)責(zé)任，提升政府治理能力，堅(jiān)持政府投入為主，引導(dǎo)其他組織積極參與，最大化地促進(jìn)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(二)網(wǎng)絡(luò)伙伴信任合作

德國著名社會(huì)學(xué)家格奧爾格·席美爾認(rèn)為“離開了人們之間的一般性信任，社會(huì)自身將變成一盤散沙，因此幾乎很少有什么關(guān)系能夠建立在對(duì)他人確切的認(rèn)知之上。如果信任不能像理性證據(jù)或個(gè)人經(jīng)驗(yàn)?zāi)菢訌?qiáng)或者更強(qiáng)，那么很少有什么關(guān)系能夠持續(xù)下來”。[19](P21)網(wǎng)絡(luò)化治理中的各個(gè)參與主體彼此之間的合作建立在平等尊重的基礎(chǔ)上，參與主體之間彼此擁有充分的信任，達(dá)成目標(biāo)一致，共享外在知識(shí)和戰(zhàn)術(shù)知識(shí)，突破各種信息壁壘，建立各個(gè)參與主體之間的依賴性、公正性和良好愿景，從而進(jìn)行有效的合作。多元化的學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式的構(gòu)建下，政府、營利組織和非營利組織在提供服務(wù)的過程中需要建立一種信任共享的合作伙伴關(guān)系，才能通力合作實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，不僅各個(gè)參與主體獲得各自所需的利益，還能增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。政府、營利組織與非營利組織服務(wù)提供中的信任包含以下幾個(gè)方面：首先，營利組織和非營利組織要相信政府治理過程中設(shè)定的各種政策法律法規(guī)和制度可以充分維護(hù)各自的利益；其次，政府、營利組織和非營利組織要充分相信彼此是為了實(shí)現(xiàn)公共利益和共同的治理目標(biāo)而不僅僅是謀取私利；再次，各個(gè)服務(wù)供給主體要相信彼此擁有足夠的解決問題的能力以確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；最后，政府、營利組織和非營利組織要相信對(duì)方能夠?qū)ψ约旱男袨樨?fù)責(zé)且承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)或后果。為了增強(qiáng)彼此之間的信任，政府需要提供信息交流平臺(tái)，可以充分自由地表達(dá)各個(gè)參與主體的利益需求，并通過協(xié)商達(dá)成一致，促成學(xué)前教育公共服務(wù)一體化網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。在參與主體彼此信任的基礎(chǔ)上，政府、營利組織和非營利組織共同努力對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育公共服務(wù)供給不足問題尋求全方面的解決方案，彼此聯(lián)合，并肩作戰(zhàn)，共享數(shù)據(jù)信息以及智慧經(jīng)驗(yàn)，就會(huì)促進(jìn)當(dāng)前矛盾的解決。對(duì)于能夠履行彼此信任目標(biāo)的參與主體創(chuàng)建真正的伙伴關(guān)系，對(duì)于不能保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的參與主體應(yīng)撤銷其服務(wù)資格，如一些不合格的民辦幼兒園。

(三)治理責(zé)任明確分工

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)化治理理論提出的綜合性框架，關(guān)于責(zé)任性關(guān)鍵領(lǐng)域而制定的一系列戰(zhàn)略主要包括以下7個(gè)方面：一是設(shè)定目標(biāo)。政府要明確學(xué)前教育公共服務(wù)的性質(zhì)、分類、范圍和需求強(qiáng)度，設(shè)立參與主體共同完成的一致的、明確的、有抱負(fù)的、以成果為本的績效目標(biāo)來支持服務(wù)提供的全面戰(zhàn)略。同時(shí)，政府需要將各項(xiàng)目標(biāo)分享給每一個(gè)參與主體，明確各個(gè)參與主體的績效目標(biāo)和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。在當(dāng)前學(xué)校教育公共服務(wù)供給過程中，各參與主體要明確自身的責(zé)任，尤其是政府。政府要轉(zhuǎn)變職能，既要掌舵又要?jiǎng)潣?，加大?cái)政投入，明確學(xué)前教育公共服務(wù)的公益性價(jià)值，促進(jìn)學(xué)前教育公共服務(wù)均衡化發(fā)展。二是建立結(jié)構(gòu)完善的激勵(lì)機(jī)制。這個(gè)激勵(lì)機(jī)制的建立應(yīng)該與結(jié)果掛鉤、與他人共享收益以及尋求績效擔(dān)保。例如，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制需要按照鼓勵(lì)質(zhì)量、成本節(jié)約、創(chuàng)造性、創(chuàng)新性和持續(xù)改進(jìn)的原則來構(gòu)建。各個(gè)服務(wù)提供主體可以因?yàn)橥瓿赡繕?biāo)而受到獎(jiǎng)勵(lì)，也可以因?yàn)闆]有完成沒目標(biāo)而受到處罰，甚至要在出現(xiàn)問題時(shí)支付一定的賠償。對(duì)提供高質(zhì)量教育的優(yōu)質(zhì)幼兒園給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于那些辦園條件差，存在諸多安全隱患的幼兒園給予一定懲罰、賠償，甚至撤銷營業(yè)執(zhí)照。三是共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前有些地方政府錯(cuò)誤地想盡其所能轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，且往往將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給非營利組織或私人部門，這樣就造成了政府的責(zé)任缺位。從當(dāng)下的學(xué)前教育公共服務(wù)供給現(xiàn)狀來看，社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的多元需求與政府公共服務(wù)能力不足之間還存在著尖銳的矛盾，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同所有制園所之間在公共服務(wù)上“碎片化”現(xiàn)象明顯。[20](P28)政府應(yīng)該明確自身的責(zé)任而不是最大化地轉(zhuǎn)移責(zé)任，同時(shí)，私人部門和非營利組織也要學(xué)會(huì)更好地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。四是測(cè)量與監(jiān)控績效。政府可以利用技術(shù)的先進(jìn)性改善數(shù)據(jù)的收集和分析工作，也可以通過第三方部門建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，用于監(jiān)測(cè)學(xué)前教育公共服務(wù)提供主體的質(zhì)量和履行程度。通過分布式信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字記錄保持技術(shù)等先進(jìn)的技術(shù)，可以大大改變從浩如煙海的書面文件中搜尋服務(wù)提供組織的績效表現(xiàn)。另外，政府還可以通過公民對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)提供主體的公民滿意度等級(jí)來監(jiān)控績效目標(biāo)和責(zé)任完成質(zhì)量，避免學(xué)前教育服務(wù)提供過程中出現(xiàn)欺騙行為，保證提供高質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)。

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〔責(zé)任編輯：李官〕

Research on the Innovative Mode of Public Service Supply of Pre-school Education under the Horizon of Network Governance

SHANG Wei-wei

(Faculty of Education, East China Normal University, Shanghai， 200062, China)

Abstract:Based on clear understanding of the current conflict between supply and demand in public service of preschool education as well as the theory of network governance, this paper explores the effective way to innovate the public service supply collective sharing mode of preschool education in our country. To start with, it makes a systematic analysis of the existing problems like single supply subject, lack of communication between the subjects and fragmentation of the division of responsibility. Then, drawing on the theory of network governance, we propose the following countermeasures: diversification in network supply subject with a leading one, partnership trust and cooperation, and definite division of governance responsibility.

Key words:public service of preschool education; supply mode; network governance

中圖分類號(hào):G526

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1006-723X(2016)02-0121-06

作者簡介:尚偉偉(1987-)，女，河南許昌人，華東師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，主要從事基礎(chǔ)教育管理、教師管理研究。