楊文韜，高恒天

中國古代“民律官”的三種模式及其借鑒意義

楊文韜，高恒天

道德的運行存在著自律與他律兩種機制。就中國古代官員的道德他律而言，除了存在著官方系統(tǒng)內在的自上而下的監(jiān)察模式外，還存在著來自民間的他律模式——“民律官”?！懊衤晒佟蹦Ｊ娇墒关澒傥劾羰艿街撇?，清官循吏得到褒獎。中國封建社會官員道德的“民律官”模式，不僅是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，而且對于當今中國公務員的思想道德建設具有重要的借鑒意義。

中國古代；“民律官”模式；借鑒

我國歷代王朝為了防止官吏濫用權力，產(chǎn)生貪腐，于是設置了各種權力監(jiān)督制度和機構，以此來整飭吏治、以鞏固其統(tǒng)治地位。他們在注重自上而下的監(jiān)督和官員之間的監(jiān)督之外，還對“民律官”制度高度重視。就兩者的關系而言，封建皇權對文武官員的監(jiān)察以自上而下的監(jiān)督和官員之間的監(jiān)督為主，以“民律官”制度為補充。

一、中國古代“民律官”的三種模式

中國古代“民律官”模式的產(chǎn)生，是中國封建統(tǒng)治階級鞏固自身統(tǒng)治地位的需要。盡管我國封建監(jiān)察制度設計得十分精細嚴密，但其約束的作用畢竟有限。因為在古代，中國地廣人稀，皇帝及其皇權機構不可能有那么多的時間和精力去考察民情、傾聽民意。官員之間往往因為種種利益糾葛而無法做到公平公正地監(jiān)察自己的同僚或下屬。因此，一種新型的官員約束機制就應運而生，即民眾自下而上對官員行為所進行的監(jiān)督和約束——“民律官”形式。這種形式，從堯、舜時期開始，歷經(jīng)數(shù)千年，其形式多種多樣，它不僅包括民眾對官員不法行為的批評、檢舉和告發(fā)，而且還包含了民眾對官員在地方上施德政后的種種褒獎。這是因為，有頭腦、有悟性的社會底層民眾對地方官員的所作所為了解甚多，對官德和官風感受頗深，所以，這種來自民間“接地氣”的監(jiān)督對整飭吏治發(fā)揮了重要作用，成為皇帝監(jiān)察制度的重要補充，被歷代帝王所重視。

我國古代常見的“民律官”主要有以下三種模式：

一是輿論監(jiān)督。盡管受時空條件限制，古代輿論監(jiān)督模式雖不能充分展開，但其有效功能卻不容抹殺。在那個科技不發(fā)達的年代，既沒有廣播、電視、報刊、雜志等新聞媒體，更沒有互聯(lián)網(wǎng)，人們日常交流及民意訴求常常是通過民謠、詩詞、歌賦、戲文、碑文等形式進行傳遞，通過口說筆寫對皇帝的施政、執(zhí)法加以評價，對官員的任免、升遷產(chǎn)生影響。例如，在我國春秋戰(zhàn)國時期，周朝和各諸侯國都設有“采詩官”制度，這類官員，在民間采集歌謠，以匡正時弊、求諫納諫。又如，隋代杞州刺史和干子，年老昏聵，以前做趙州刺史時就“暗于職務，政由群小，賄賂公行”，民眾深為不滿，于是，做歌斥之曰：“老禾不早殺，余種穢良田。”［1］（P10）有大臣把這個情況匯報給隋文帝，于是將他就地免職。類似這樣的事例，史書上記載的頗多。對文武官員的監(jiān)督，除上述負面的抨擊、評價之外，也不乏正面的褒揚。正面褒揚是中國古代“民律官”的特殊形式。這是因為，按照辯證唯物主義的觀點，對甲的肯定就是對乙的否定。其具體形式有以下四種：一，為官員編頌歌。如東晉時，擔任吳郡太守的鄧攸，為政清廉，深受民眾愛戴。后稱疾去職，欲趁夜離去。民眾作歌挽留他：“紞如打五鼓，雞鳴天欲曙。鄧侯挽不留，謝令推不去?！保?］（2340）朝廷從歌謠中體察民意，將其留任，委為侍中，次年又升為吏部尚書。其二，向中央政府上書祈求留任官員。隋朝的于璽在擔任邵州刺史時，“在州數(shù)年，甚有恩惠。后檢校江陵總管，州人張愿等數(shù)十人，詣闕上表，請留璽。上嘉嘆良久，令還邵州，父老相賀”［3］（1457）。其三，為官員立碑頌其功德。隋朝的令狐熙在擔任滄州刺史時“在職數(shù)年，風教大洽，稱為良兩千石……徙為河北道行臺度支尚書，吏民追思，相輿立碑頌德”［3］（1386）。其四，為清正廉明官員求情鳴冤。東晉孝武帝時，王蘊補吳興太守，“屬郡荒人饑”，先開倉賑恤，然后才列表上奏，“朝廷以違科免蘊官，士庶詣闕訟之，詔特左降晉陵太守”［2］（2420）。

二是檢舉告發(fā)。民告官，在古代叫“上控”，這是民眾檢舉告發(fā)各級官吏對皇帝不忠、濫用職權、欺壓百姓等不法行為的一種舉措。它始見于秦國商鞅實行的告奸政策，此后的歷代史書都有所記載。如《周書·寇俊傳》中就寫道：“永安初，華州民史底與司徒楊椿訟田?！闭f的是北魏孝莊帝永安初年，華州地區(qū)有個叫史底的農民，因為自己的田地被高官楊椿所奪，就和他打起了爭奪田地的官司。在宋代，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，民眾的訴訟活動越來越普遍化，繼而產(chǎn)生民間訟學。當民眾與官員之間的矛盾越來越激化后，民訴官的現(xiàn)象也就越來越多了［4］。從西晉開始，中國建立了直訴制度。而從北宋末年徽宗開始，又首開越訴制度。這兩種制度都是非常訴訟的形式，允許民眾不按正常的行政訴訟程序和管轄界限，到京師向中央司法機關申訴冤情，舉告不法官吏。一般都是古代百姓沉冤難申時才采取的非常手段。當案情重大沉冤難以申訴者，甚至可以不經(jīng)過審判機關，攔車馬駕直接向皇帝告御狀。這些制度的建立，為民眾廣開了申訴之門，增強了民眾監(jiān)督官員的作用。

三是暴力抗爭。這是民眾對官員的監(jiān)督中最為慘烈也是最為極端的一種方式。綜觀中國的歷史，每到一個王朝的中后期，賦稅徭役的增加總是超過了農民的承受能力。如秦末，“男子力耕不足糧饟，女子紡績不足衣服，竭天下之資財以奉其政，猶未足以澹其欲也”［5］（1126）。西漢中后期，當時的政局是“百姓貧，盜賊多，吏不良，風俗薄……制度泰奢，刑罰泰深，賦斂泰重……”［5］（3081），“民有七亡而無一得，欲望國安，誠難；民有七死而無一生，欲望刑措，誠難”［5］（3088）。凡此種種，不勝枚舉。于是便出現(xiàn)了“官逼民反，民不得不反”的局面。

二、中國古代“民律官”三種模式的價值與局限

中國古代“民律官”模式雖說是個難以真正奏效的外在監(jiān)督機制，但它的歷史價值卻不容抹殺。按照一分為二的觀點，這一模式既有對官員有效制約的一面，又有監(jiān)督失效的一面。制約有效，是指在“民律官”三種形式的強力作用下，官吏們被迫從大局出發(fā)，迫不得已按律辦事。也有的在高壓態(tài)勢下，良心發(fā)現(xiàn)，在表面上維持著社會的公平正義。監(jiān)督失效，則源于封建社會官官相護，包庇徇私。從深層次講，監(jiān)督失效的根本原因，是封建剝削制度不可能允許“民律官”的真正實現(xiàn)。

古代輿論監(jiān)督形式的價值與局限。首先，看其價值。在我國從先秦到清代的歷史發(fā)展長河中，以言諫制度和為數(shù)不多的新聞輿論監(jiān)督形式，其歷史價值不可低估。從其內容上看，它不僅在歷史上對歷代官員發(fā)揮了監(jiān)督制約作用，而且這些形式對當今黨政官員仍具有強大的輿論約束作用。俗話說，人言可畏。實踐證明，輿論是對人性惡施以監(jiān)督的最好形式。從其表現(xiàn)形式上看，它有文化傳承作用。輿論監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式，如歌謠、打油詩、歇后語、碑文、祭文著書立說或直接諫言等，均是中國民眾對歷代官員實施監(jiān)督、評價的具體形式。在當今社會主義的法制社會里，這些“民律官”的形式依然可延續(xù)使用。當然，它不能脫離法治的軌道。其次，看其局限。中國古代民眾表達意愿的話語形式空間相對狹窄，內容單一，且呈現(xiàn)出分散、滯后、無序、脆弱等特征。這源于古代先民的唯心史觀，即往往將進諫局限于對皇帝盡忠的倫理綱常，將目標和理想寄托于圣君的橫空出世，而看不到人民群眾創(chuàng)造歷史的作用，想不到、也從未想到和追求過人民群眾在國家中的主體地位。

檢舉告發(fā)形式的價值與局限。首先，看其價值，客觀地講，古代的檢舉告發(fā)行為利國利君。商鞅曾提到：“故至治，夫妻、交友不能相為棄惡蓋非，而不害于親，民人不能相為隱?！保?］（P192）意思是說，好的政治，夫妻、朋友都不能互相包庇掩蓋罪行，但并不妨礙彼此的親情，因為周圍的民眾環(huán)境容不得他們隱瞞。并認為，只有這樣，才能實現(xiàn)“群臣不敢為奸，百姓不敢為非”［6］（P156）“民以殷盛，國以富強”［7］（P22）的目標。在當今中國，檢舉告發(fā)同樣有積極意義，尤其是它有助于消除社會弊端，維護社會穩(wěn)定，使老百姓順心順氣。這是因為，貪腐官員是經(jīng)濟上的蛀蟲，政治上的叛徒，道德上的人渣，民眾對其恨之入骨。能將他們成功揪出，此乃國之大幸，民之大幸。其次，看其局限，檢舉告發(fā)的行為易傷人傷情。古人認為，告發(fā)“無恩于百姓，無信于諸候。人與之為怨，家與之為愁”［8］（P68）。并認為告發(fā)是“出賣、背叛、棄義”的同義詞，不免有些不仗義。而對于今人來說，檢舉告發(fā)行為往往難以被世人所理解和接受，尤其會遭到被告發(fā)者的仇視和報復。所以，中國公民對不法公職人員的告發(fā)，大多以匿名的形式存在。

暴力抗爭形式的價值與局限。首先，看其價值。在我國近代史上，農民起義、農民戰(zhàn)爭頻發(fā)。農民暴力抗爭的最大價值就在于能給統(tǒng)治階級敲響警鐘、提個醒。就拿太平天國農民運動來說，盡管許多學者對其運動持否定態(tài)度，但有一點毋庸質疑：太平天國運動發(fā)生的最主要原因是封建主義與人民大眾矛盾的激化。而外國資本主義的侵略，只是起到了促進事態(tài)發(fā)展的催化劑作用（當然，自然災害是太平天國運動爆發(fā)的直接原因）。這是因為，鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府為支付戰(zhàn)爭賠款，加緊搜刮人民，統(tǒng)治更加腐敗。地方的貪官污吏、土豪劣紳也乘機勒索百姓。不堪忍受煎熬的貧民百姓紛紛揭竿而起。察古知今，當下中國的“打老虎”“拍蒼蠅”運動，無疑是黨中央總結中國歷史經(jīng)驗教訓，面對中國亂象，果斷采取的順乎民意、緩和社會矛盾、加強政治維穩(wěn)的剛性舉措。其次，看其局限。農民的暴力抗爭并沒有促進當時社會生產(chǎn)力的發(fā)展。太平天國農民運動由于政治上腐?。ǜ驹颍卉娛律系氖д`、領導人的不和與權力斗爭（重要原因）；主要領導人的素質和失誤（決定性原因）；農民階級不是先進生產(chǎn)力的代表，沒有科學的指導思想武裝頭腦（致命原因）而歸于失敗。而時至今日，面對社會改革中所出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾，執(zhí)政黨要教育人民懂得：對黨和政府的工作有意見，只能通過民主對話、民主協(xié)商的辦法來解決，一時難以解決的問題，只能通過深化改革的途徑逐步解決，而不能通過階級斗爭的方式來給政府施壓，更不能通過反社會的暴力沖突來解決社會難題。

三、對中國古代“民律官”三種模式的當下借鑒

古代的“民律官”制度在當時曾產(chǎn)生過積極和有效的作用，其中有許多經(jīng)驗教訓依然熠熠生輝，可為當下社會借鑒。

首先，就輿論監(jiān)督形式而言，黨和政府應該繼承封建明君注重民意的傳統(tǒng)。為此，要為“民律官”廣開言路，暢通渠道，廣泛地聽取民意。當今社會是一個科學技術高速發(fā)展的時代，輿論監(jiān)督也呈現(xiàn)出百花齊放、魚龍混雜的局面。如運用互聯(lián)網(wǎng)技術而產(chǎn)生的網(wǎng)絡論壇、博客、微博、微信、政府網(wǎng)站等，這些新技術改變了人民的政治生活方式，極大加深了“民律官”的廣度與深度?！吧鐣狳c事件視頻曝光”“網(wǎng)絡民意”“網(wǎng)絡點贊”“網(wǎng)絡抨擊”，一次次成為了“民律官”的焦點。廣大民眾通過互聯(lián)網(wǎng)充分行使話語權，他們可在網(wǎng)上不受時空限制，暢所欲言地發(fā)表對時事政治、國家大政方針的評論以及對政府、官員的建議和意見。這些數(shù)量龐大、無所不在的網(wǎng)民通過網(wǎng)絡發(fā)表見解、吐露心聲，使官員的不法、不當行為無處藏身。人肉搜索更是令人膽寒的殺手锏。中共中央政治局常委、中紀委書記王岐山在政協(xié)十二屆全會第七次會議上莊重表態(tài)，反腐工作“要發(fā)揮群眾和媒體監(jiān)督的正能量”。可見，面對來自媒體，特別是博客、微博的聲音，使得官員們不得不正視普通民眾的各種訴求，不得不通過網(wǎng)絡與民眾實行溝通互動。為了適應形勢，中國多層級黨政部門開通了政務微博、政務微信等，以組織行為的名義與網(wǎng)民保持信息暢通。除了與民眾實施網(wǎng)絡溝通，我國各級政府還保留了以往有效的與民眾溝通方式。如設立專門負責接待群眾來訪的信訪部門，安排專人處理和接待民眾的來信、來訪；安排公務人員下基層，了解民眾的生產(chǎn)生活情況，與民眾進行面對面的溝通交流等。

其次，就檢舉告發(fā)形式而言，提倡學習古代民眾對貪官污吏勇于告發(fā)的精神，牢牢掌握法律武器，使“民律官”走在法律的軌道上。今天，我國黨群、干群、軍民關系已發(fā)生了質的變化，兩者關系已不再是當年封建王朝下統(tǒng)治與被統(tǒng)治、奴役與被奴役的關系，而是社會主義制度下同志式的分工協(xié)作關系。但由于舊思想、舊風氣對官場的影響，一些陋習尚未被徹底清除干凈。有的官員在“入黨做官”“升官發(fā)財”思想的驅使下，對以往養(yǎng)尊處優(yōu)地位喪失心懷不滿，面對黨中央重拳反腐的舉措極度不配合，以行政不作為的手段消極對抗中央政策，出現(xiàn)了一些“不敢為”“不會為”“不想為”“不能為”等“懶政”“怠政”現(xiàn)象。有的政府機關，由原來的“門難進，臉難看，事難辦”變成了現(xiàn)在的“門好進，臉好看，事不辦”狀態(tài)；有些官員聽不進民眾對自己工作的批評和建議，被群眾形象地比喻為“老虎屁股摸不得”。尤其嚴重的是，自古以來，中國受人分等級貴賤觀念的影響，造成了民眾對官員的訴訟渠道不暢、至今“民告官”大多行不通的嚴重后果。究其原因，在于法律主體地位的不對等性。

社會在前進，歷史在發(fā)展。隨著歷史的進步和改革開放的深入，法律的權威日益顯現(xiàn)。自習近平總書記上任之后，提出了“全面依法治國”“全面從嚴治黨”的理念。自2015年5月1日起開始實施的新《行政訴訟法》，擴大了行政訴訟受案范圍，許多原來不屬于法院受理的案件，尤其是原來屬于道德范疇一類的行為，現(xiàn)在也被納入司法審查范圍。隨著民眾法律意識的增強和法律環(huán)境的改善，“民告官”案件隨之激增。同時，新《行政訴訟法》還增加了行政機關負責人出庭應訴制度，這從根本上改變了以往“告官不見官”的尷尬。以往“只是委派律師或者下屬來出庭應訴”的現(xiàn)象難以為繼。這是因為，在新修訂的行訴法中，明確增加了補充條款：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”這些新法律條文的實施，大大降低了“民告官”的門檻，使得民眾能更加方便地監(jiān)督官員的“行政不作為”和違法亂紀行為，這就為官員們的頭頂懸掛上了一柄達摩克利斯之劍。

最后，就暴力抗爭而言，反思古代勞動人民因不堪忍受統(tǒng)治階級殘酷剝削和痛苦生活而“揭竿而起”的教訓，借鑒封建社會“民律官”制度，切實保障人民群眾在社會主義國家的主體地位，是古為今用的價值之所在。官民關系一直是我國重要的社會關系之一。官民關系處理是否妥當，關系到一個政權的生死存亡。我們清楚地看到，雖然封建王朝一直在宣揚君民的“舟水關系”，強調“民本”思想，但從其性質上來說，這與我們當今所講的“以民為本”思想有著本質的區(qū)別。封建王朝的“民本”思想，實質上是以維護封建皇權為根本，“民”只是他們掌控的工具和壓榨的對象。他們有時也會假惺惺地給民眾一點恩惠，這只不過是為其統(tǒng)治地位的長治久安。與現(xiàn)在我國人民的“當家作主”地位、“為人民服務”宗旨、“以人為本”原則不可同日而語。老一輩無產(chǎn)階級革命家在新中國成立之初就制定了許多維護人民根本利益的大政方針，并逐步建立起完整的法律體系作為人民利益保障的根據(jù)，其中就包括了人民群眾對政府及其工作人員的監(jiān)督權利。隨著人民群眾法律意識的提升，對于現(xiàn)階段的官民矛盾，政府不能再像以往那樣依賴行政手段去粗暴地干預，而應該采取諸如平等對話、民主協(xié)商等方式進行民意疏通。

綜上所述，歷史是現(xiàn)實的一面鏡子。借鑒中國古代“民律官”制度，對于當今的黨風廉政建設仍具有建設性意義。盡管古今社會性質不同，社會主義國家的公職人員已不是舊時代的舊官吏，而是由人民授權的公共事務管理者。但從管理的過程來看，必須協(xié)調好管理者與被管理之間的關系，這是古今一致之處?！八奢d舟亦可覆舟”，黨和政府要想確保和諧的黨群、干群關系，除依法辦事外，還應繼承和發(fā)揚中華民族“民律官”的優(yōu)良傳統(tǒng)，從建立、建設和健全現(xiàn)代公共管理體制入手，使廣大民眾直接參與對政府工作的監(jiān)督管理，增加政府工作透明度，完善人民群眾對政府各級部門的監(jiān)督制約機制，真正實現(xiàn)人民群眾在社會生活中的主體地位。

［1］李延壽.北史［M］.北京：中華書局，1974.

［2］房玄齡，等.晉書［M］.北京：中華書局，1974.

［3］魏徵，等.隋書［M］.北京：中華書局，1973.

［4］牛杰.民訴官-宋代民眾對官員的訴訟抗爭論略［J］.云南社會科學，2005，（3）.

［5］班固.顏師古注.漢書［M］.北京：中華書局，1962.

［6］商鞅，等.商君書［M］.北京：中華書局，2009.

［7］司馬遷.史記［M］.北京：中華書局，1999.

［8］桓寬.鹽鐵論［M］.北京：華夏出版社，2000.

［責任編輯：胡彩芬］

楊文韜，中南大學公共管理學院博士生；高恒天，中南大學公共管理學院教授，博士生導師，湖南長沙 410083

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1004-4434（2016）01-0154-04

國家社會科學基金項目“道德他律視域下的中國古代‘民律官’模式及其當代價值研究”（15BZX103）