項(xiàng)利華

關(guān)于響水縣農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的思考

項(xiàng)利華

為響應(yīng)縣委縣政府提出的“問(wèn)計(jì)于民，推進(jìn)發(fā)展”活動(dòng)的號(hào)召，對(duì)響水縣農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行了一次調(diào)研。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題談?wù)勛约旱南敕āｋS著《物權(quán)法》的逐步完善，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為必然趨勢(shì)。分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必然性和可能存在的問(wèn)題，提前采取各項(xiàng)措施規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)非常必要。

響水縣 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

一、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必然性

首先，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。要保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定，堅(jiān)持“增人不增地，減人不減地”的政策原則，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)土地還將承載社會(huì)保障功能，就要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，規(guī)?；⒁?guī)范化流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

其次，農(nóng)村現(xiàn)有勞動(dòng)力人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，新一代農(nóng)民不愿種地，選擇進(jìn)城務(wù)工，造成農(nóng)村勞動(dòng)力日益減少。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)必須集中才能解決這個(gè)缺口問(wèn)題。

正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，處理好各主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

二、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的含義

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是承包人（個(gè)人或單位）因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而承包使用、收益集體所有或國(guó)家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。其特征在于：

第一，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的，是集體所有或國(guó)家所有的土地等。有的集體組織，按承包人承包土地的數(shù)量，作價(jià)或不作價(jià)地分給承包人部分耕畜、農(nóng)具或其他生產(chǎn)資料，這是附屬于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。根據(jù)土地管理法第15條第2款的規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

第二，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包使用、收益集體所有或國(guó)家所有的土地等的權(quán)利。承包權(quán)不受任何組織或個(gè)人的干擾。承包人并不取得全部收益的所有權(quán)，而是要依約定數(shù)額（承包合同）將一部分收益交付與發(fā)包人，其余的收益歸承包人所有。承包人對(duì)土地?zé)o處分權(quán)。

第三，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目是多樣化的。種植項(xiàng)目包括糧食、棉花油料等作物，也包括樹(shù)木、茶葉、蔬菜等。還可能以經(jīng)營(yíng)林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等方式。

第四，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有一定期限的權(quán)利。根據(jù)土地管理法第14條、第15條的規(guī)定，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，其期限為30年。

從以上承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備的這些特征可以看出，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然產(chǎn)生于承包合同，但不限于承包人與集體組織間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，而是一種與債權(quán)具有不同性質(zhì)的物權(quán)，并且也是傳統(tǒng)民法的物權(quán)種類(lèi)所不能包括的新型物權(quán)。

三、目前經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后存在和可能產(chǎn)生的問(wèn)題

前事不忘后事之師。其他地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的一些突出問(wèn)題，總結(jié)歸納為以下幾點(diǎn)：

第一，規(guī)?；鬓D(zhuǎn)不容易，模式有待突破。有些地方采取股份合作，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的股份化這一有效形式未及時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)和支持，始終在小范圍進(jìn)行；以企業(yè)、業(yè)主為主體開(kāi)展的規(guī)?；赓U受到經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的制約，一旦個(gè)別農(nóng)戶拒絕流轉(zhuǎn)，就可能“流產(chǎn)”或受到影響；轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換只是在個(gè)別農(nóng)戶間進(jìn)行，難成規(guī)?；瘹夂?。結(jié)合目前我縣農(nóng)村的情況，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，土地收益增加，農(nóng)民養(yǎng)老有后顧之憂，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)受阻。當(dāng)?shù)胤N植大戶要擴(kuò)大規(guī)模受人力、機(jī)械、經(jīng)濟(jì)條件限制。

第二，規(guī)范化操作不普遍，管理有待加強(qiáng)。普遍表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，權(quán)利、義務(wù)不明確；規(guī)?；鬓D(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)不夠；農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)一般只有口頭約定。部分表現(xiàn)為基層干部干預(yù)、強(qiáng)迫承包權(quán)人流轉(zhuǎn)，不尊重農(nóng)民的意愿，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定；承包權(quán)人脫離所在合作經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督，未按規(guī)定報(bào)批或備案；發(fā)生糾紛時(shí)沒(méi)有權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)解、仲裁，流轉(zhuǎn)雙方相互扯皮。

第三，社會(huì)化服務(wù)不到位，體系有待健全。流轉(zhuǎn)平臺(tái)未建立，土地流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)農(nóng)戶有意轉(zhuǎn)出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶，造成轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出兩頭難。沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏金融服務(wù)支持。出現(xiàn)糾紛得不到有效解決。發(fā)包方提前終止合同，承包方要求繼續(xù)履行，此類(lèi)糾紛在村委換屆后表現(xiàn)更為突出。

四、政府搭臺(tái)、多方合作，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》于2005年3月1日起施行。辦法規(guī)定了流轉(zhuǎn)的原則和大致步驟，但是細(xì)節(jié)上還需要作出進(jìn)一步規(guī)定。2015年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，被稱(chēng)為首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的全國(guó)性指導(dǎo)文件。該《意見(jiàn)》明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了分類(lèi)指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)指出：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位和作用，決定其價(jià)值取向應(yīng)是規(guī)?；鸵?guī)范化，為此，需要從政策法規(guī)、模式引導(dǎo)、管理服務(wù)等方面努力。

（一）大力扶持農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模種植

解決農(nóng)民后顧之憂——養(yǎng)老保障，才是有效推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中的有力舉措。當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是否全部覆蓋，保險(xiǎn)水平是否能滿足日常生活所需，如果不能解決這些問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)權(quán)集中就不可能實(shí)現(xiàn)。集中方式上可以采用股份合作，農(nóng)民可參加集體作業(yè)、承包作業(yè)或自由擇業(yè)，收入扣除勞動(dòng)、物質(zhì)等成本后按土地股份分配，其權(quán)利可繼承、可轉(zhuǎn)讓。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

一是規(guī)范合同主體，探索流轉(zhuǎn)主體資質(zhì)審查制度；二是完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的備案、登記；三是規(guī)范合同條款，探索流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。以省為單位制定示范文本。對(duì)流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)，改變田坎、地界的流轉(zhuǎn)，應(yīng)注重物價(jià)變化、情勢(shì)變更等，在履行、期滿復(fù)耕等方面進(jìn)行相關(guān)約定或設(shè)立流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金，解決拖延租金、復(fù)耕等問(wèn)題。

（三）搞好土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)

建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)服務(wù)、合同管理、糾紛仲裁、監(jiān)督執(zhí)行等方面。發(fā)展土地流轉(zhuǎn)社會(huì)化服務(wù)組織，探索開(kāi)展土地信托、價(jià)值評(píng)估、抵押融資等社會(huì)化服務(wù)。

（四）完善配套政策法規(guī)

一是加大“糧田”保護(hù)力度。加強(qiáng)“糧田”保護(hù)，嚴(yán)格控制“糧田”面積，國(guó)家要重點(diǎn)投入土地整治、道路水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有些地區(qū)要對(duì)農(nóng)民因種糧減少的收入給予差額補(bǔ)貼。保證糧食供應(yīng)大局穩(wěn)定。二是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度，以替代土地對(duì)農(nóng)民的保障功能。

（作者單位為中共響水縣委黨校）

［1］ 孟偉.當(dāng)前農(nóng)村土地承包中存在的問(wèn)題及對(duì)策［DB/OL］.百度文庫(kù).

［2］ 楊光.我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究［D］.吉林大學(xué)博士論文，2013.

［3］ 于麗紅，陳晉麗，蘭慶高.農(nóng)戶農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資需求意愿分析——基于遼寧省385個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014（3）.

［4］ 高富平.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型——新一輪農(nóng)村土地制度的法律思考［J］.上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（7）.

［5］ 卜紅雙.中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究［D］.遼寧師范大學(xué)，2013.

項(xiàng)利華，金融學(xué)專(zhuān)業(yè)研究生，畢業(yè)于哈爾濱工程大學(xué)，中共響水縣委黨校教工支部書(shū)記，從事在職人員素質(zhì)、技能培訓(xùn)、科研及教學(xué)工作。］