襄陽市基本公共服務體系建設的反思與舉措

鄒 丹，陳新劍，鐘愛軍

（1.襄陽職業(yè)技術學院， 湖北 襄陽 441050；2.襄陽廣播電視大學， 湖北 襄陽 441021）

根據(jù)十八大報告[1]和十八屆三中全會公報[2]的文件精神，關于基本公共服務體系建設方面，在質量上，作為職能轉變的重要環(huán)節(jié)，政府應當加強和優(yōu)化各類公共服務的提供，均等化、全覆蓋地提供基本公共服務；在方式上，政府要從原來的主供方變?yōu)橹鲗Х?，充分發(fā)揮和利用市場機制，鼓勵更多專業(yè)社會組織參與，加大政府購買公共服務的力度，加大國有資本對公益性企業(yè)的投入，提供更優(yōu)質的公共服務；在權責上，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任，區(qū)域性公共服務作為地方事權。簡言之，質量提升、方式轉變、權責明確是文件對政府推進（基本）公共服務體系建設的總體要求。

新常態(tài)下襄陽面臨持久而激烈的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展競爭，[3]若想獲得持久領先穩(wěn)定的發(fā)展速度，并最終獲得區(qū)域性中心城市的地位，[4]歸根到底需要充分吸引、匯聚和利用各類人才和資源。而完善的基本公共服務體系是調差距、促公平、保穩(wěn)定的關鍵性社會福利，是一個地區(qū)對人才和資源吸引力產(chǎn)生的基礎。所以加強基本公共服務體系建設是改善民生、發(fā)展經(jīng)濟的基礎，值得對“十二五”時期的建設情況進行階段性的總結與反思，并對“十三五”時期的建設思路和措施進行梳理。

一、“十二五”時期襄陽市基本公共服務體系建設總結與反思

通過對“十二五”時期襄陽市基本公共服務體系建設成效的梳理，①總體上，襄陽市能在保持經(jīng)濟持續(xù)高速增長的同時，卓有成效地進行基本公共服務體系的建設，在大多數(shù)方面取得令人矚目的成績；但隨著區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模的擴大、城市化率的提升和民眾生活水平的提高，在環(huán)境保護和社會保障方面面臨越來越大的壓力和挑戰(zhàn)。為了在“十三五”期間更為有效地推進襄陽市基本公共服務體系建設，鞏固襄陽區(qū)域競爭優(yōu)勢，助力萬億工業(yè)強市和漢江流域中心城市發(fā)展目標的實現(xiàn)，從以下五個方面進行總結和反思。

（一）“十二五”時期襄陽市基本公共服務體系規(guī)劃系統(tǒng)性較弱

首先，在時間上，更高層級的基本公共服務體系規(guī)劃也是在“十二五”期間才逐級提出。比如，《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》是2012年5月16日[5]才在國務院常務會議上討論通過，而《湖北省基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》是在2013年10月9日[6]向各市、州、縣人民政府，省政府各部門印發(fā)組織實施的。

其次，從層面和內容上，各地的“十二五”基礎公共服務體系規(guī)劃基本止步于省級層面，并且只是在國家規(guī)劃基礎上進行簡單的拆分，沒有深入地研究和系統(tǒng)地規(guī)劃?；谝陨峡陀^情況，襄陽并未系統(tǒng)性制定本地的基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃，以上部分的成效統(tǒng)計和達標與否，是根據(jù)各個主管部門自己制定的“十二五”發(fā)展規(guī)劃進行相應的梳理考核，因此和《國家基本公共服務體系”十二五”規(guī)劃》體系相比顯得更為松散，各指標之間缺乏聯(lián)系，系統(tǒng)性因而較弱。

（二）“十二五”時期襄陽市基本公共服務體系建設效率較低

缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，必然會在整體層面上降低建設的效率。另外，沒有充分發(fā)揮服務型政府的角色，從提升襄陽地區(qū)核心競爭力的角度去認識基礎公共服務提供的意義，也是原因之一。最后，供給方式有較大的改進和完善的空間。在“十二五”期間，政府在很多方面充當了基本公共服務的主要供給者，未能充分利用市場機制，鼓勵調動各類社會組織充分參與，這也降低了效率增加了成本。

（三）“十二五”時期襄陽市基本公共服務體系建設特色缺乏

從統(tǒng)計資料來看，各部門“十二五”規(guī)劃的指標多是參考對應上級部門的條塊化標準，未充分統(tǒng)籌考慮襄陽本地稟賦資源、社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及目標、區(qū)域競爭比照壓力、達標預計成本等因素，這樣的條塊分離的指標體系對提升區(qū)域競爭力的作用有限。衣不合體，自然難顯特色。

（四）“十二五”時期襄陽市基本公共服務體系建設保障不足

中央和地方各級政府在公共服務供給上的權利和責任對應不夠明確，公共服務項目預算體系運作缺乏依據(jù)，地方政府財力較為緊張，項目運作監(jiān)管機制有待完善。沒有執(zhí)行嚴格的預算制度，在財力有限的情況下，超規(guī)劃項目的資金不能調整到資金不足的項目上去。

另外，2014年國務院43號、[7]45號[8]文件分別規(guī)范了地方政府的發(fā)債權和將地方政府收入和支出納入預算，并依法監(jiān)督。所以在未來公共服務建設上，特別要注意合理規(guī)劃、提升效率，既滿足本地需求，又符合預算量力而行，使得基礎公共服務體系建設切實得到保障。

（五）“十二五”時期襄陽市基本公共服務體系建設均衡性有待提高

“十二五”期間部分基礎公共服務項目投入較大，并超額完成任務，如公路交通基礎設施建設、保障住房建設；部分項目因歷史遺留問題或標準過低，未能完成任務且民眾較為關注，比如失業(yè)保險參保率和環(huán)境安全方面的污水處理、空氣污染和森林覆蓋等。此外，還有未納入“十二五”規(guī)劃的項目，比如城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)改造等，在未來會列入服務體系之中。[9]所以，均衡性既涉及政府投入資源的調配，又對應本地民眾最關注的公共服務需求，兩方面結合好，才能讓資源投入更有效率。

1.4 VM模型小鼠制備 參照文獻進行動物模型制備［5］，每只小鼠均接種 100 μL 100TCID50 CVB3病毒懸液，每天1次，連續(xù)注射3 d；

二、“十三五”時期襄陽市基本公共服務體系建設的總體思路及舉措

（一）“十三五”時期襄陽市基本公共服務體系建設的總體思路

在充分領會十八大及十八屆三中全會精神的基礎上，通過做好政府職能轉變、改進服務提供方式和明確權責劃分來為襄陽地區(qū)居民提供高質量、全覆蓋、均等化的基礎公共服務。襄陽地區(qū)基礎公共服務體系項目內容和標準不低于國家及湖北省制定的基礎公共服務體系“十三五”規(guī)劃，并結合襄陽本地社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，科學、系統(tǒng)、務實地制定體現(xiàn)區(qū)域競爭力的《襄陽基礎公共服務體系“十三五”規(guī)劃》，為襄陽成為漢江流域中心城市打下堅實的基礎。

現(xiàn)階段，在全國范圍來看，襄陽城市競爭力處于起步上升期。如仲量聯(lián)行2015年4月，將襄陽列入“中國城市60強”（第59位）中的三線起步型城市；[10]中國社科院2015年5月15日發(fā)布《2015年城市競爭力藍皮書》，在2014中國城市綜合經(jīng)濟競爭力排名中，襄陽上榜百強（第74位），[11]比去年提升了26位。在這種情況下，一方面，應當讓襄陽本地居民能夠從基礎公共服務上享受到區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，并產(chǎn)生足夠的吸引力吸引人才和資源促進區(qū)域發(fā)展；另一方面，作為起步發(fā)展階段的新興城市，要把重心放在保障基礎、激發(fā)活力上面，促進襄陽社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，防止陷入不可持續(xù)的高福利陷阱。這兩個方面要拿捏準確。在收支平衡的基礎上，形成可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)，需要注意以下兩組關系。

首先，要處理好居民福利保障和經(jīng)濟活力激發(fā)之間的關系?！秶一竟卜阵w系“十二五”規(guī)劃》中明確指出：“享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。”[12]作為社會福利系統(tǒng)完整的體現(xiàn)，基礎公共服務體系既應該讓居民充分享受到本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的成果，但不要形成過高的、激勵不當?shù)母＠Ｕ?，進而增加過多稅收負擔，減低區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力。在這個方面有許多高福利國家和地區(qū)的經(jīng)驗教訓可以借鑒。而且，社會福利水平的調整通常具有只升不降的單向性，所以在財權事權相匹配的情況下，區(qū)域性基本公共服務的預算主要對應本地經(jīng)濟發(fā)展水平，沒有長期持久活躍的經(jīng)濟增長是難以保持高水平的福利保障的。

其次，要處理好運行效率與系統(tǒng)風險之間的關系。一方面，在政府轉型、供給方式改進和新技術（如移動互聯(lián)網(wǎng)）應用方面，基礎公共服務的供給效率有著巨大的提升空間，在同樣的預算下，可以提供更多更好的區(qū)域公共服務；另一方面，進行基礎公共服務體系規(guī)劃的目的就是向公民成體系地提供基本的社會福利，前瞻、科學、系統(tǒng)的規(guī)劃也會明顯地提高社會福利供給的效率，節(jié)約大量的社會成本。但區(qū)域全覆蓋、均等化為期五年的社會公共服務體系是一個非常復雜的工程系統(tǒng)，同時其對應的是具有剛性需求的基礎社會福利，面對中長期內必然面臨的各種風險波動，系統(tǒng)的運行成本不會是簡單的線性變化，也就是說系統(tǒng)的抗風險的穩(wěn)定性需要特別關注。[13]所以，要想有效率地運行整個基礎福利系統(tǒng)同時保證其穩(wěn)定性，必須加強其系統(tǒng)風險的研究和防范，比如關鍵領域的黑天鵝事件。[14]

到2020年，覆蓋全市城鄉(xiāng)居民的基本公共服務體系比較健全，基本公共服務均等化實現(xiàn)程度走在全省前列。主要目標包括以下四個方面：一是制度體系完備，體系長期可持續(xù)運行。基本生活服務、基本發(fā)展服務、基本環(huán)境服務和基本安全服務體系完善，不低于國家和省級標準，符合襄陽特色，可持續(xù)穩(wěn)定供給。各項基本公共服務省級標準及其動態(tài)調整機制建立實施，資源配置、管理運行、服務供給、評估監(jiān)督等各項機制全面建立。二是供給有效提升，匹配區(qū)域中心城市地位。大力實施公共服務質量提升工程，在提升效率的同時，基本公共服務體系增域、加項、提標、擴面，基本公共服務預算支出占財政支出比重逐步提高。創(chuàng)新公共服務供給方式，引導更多社會力量參與，基本公共服務多元供給格局基本形成。三是服務更為均等，實現(xiàn)區(qū)域內全面覆蓋?？h（市、區(qū)）間人均基本公共服務財政支出水平差距逐步縮小，農村和欠發(fā)達地區(qū)基本公共服務投入占比進一步增加?？h（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）基本公共服務設施標準化水平明顯提高，縣域內基本公共服務均衡發(fā)展基本實現(xiàn)。四是居民更加滿意，根據(jù)意見動態(tài)地實施調整。以基層為重點的基本公共服務網(wǎng)絡全面建立，城鄉(xiāng)居民能夠就近獲得基本公共服務?；竟卜招枨蟊磉_機制有效建立，中長期內根據(jù)發(fā)展階段內新的情況新的問題，及時做出動態(tài)調整，社會滿意度明顯提高。

（二）推進“十三五”時期襄陽市基本公共服務體系建設的主要舉措

基于襄陽市未來的發(fā)展目標，結合“十二五”基本公共服務體系建設和發(fā)展情況，為更好地推進襄陽基礎公共服務體系建設，提出以下五個方面的舉措。

1.科學系統(tǒng)規(guī)劃，有特色地提供基礎公共服務：在國家和湖北省基本公共服務體系“十三五”規(guī)劃發(fā)布之前，襄陽市同步進行相應的系統(tǒng)性調查，并針對關鍵性問題專門立項研究，結合襄陽地區(qū)具體情況達成共識，擬定備選預案。

2.改進供給方式，高效率地提供基礎公共服務：服務型政府的定位與轉型，公共服務供給方式的轉變是提高效率的關鍵。政府必須從原有的“萬能”的大政府轉型為精簡高效的“小”政府，變主供為主導，從投資發(fā)展型政府，變?yōu)檫\用服務性政府。充分發(fā)揮和利用市場機制，加大政府購買力度，鼓勵社會組織參與，引導企業(yè)參與公益投入，推進事業(yè)單位體制改革，更多地采用現(xiàn)代信息技術降低成本。這些供給方式的創(chuàng)新和改進都會提升供給效率，并調動整合更多的社會資源。

堅持政府主導，充分調動社會資源，逐步形成有序競爭和多元參與的基本公共服務供給機制，提高服務效率。

加大社會組織扶持力度，重點培育慈善公益類、基層服務類、行業(yè)組織類社會組織。充分發(fā)揮社會組織在基本公共服務需求表達、服務供給與評價監(jiān)督等方面的積極作用，適合由社會承擔的基本公共服務事項以購買服務等方式交由社會組織承擔。大力發(fā)展慈善事業(yè)和志愿服務，發(fā)揮慈善在基本公共服務資金籌集和服務提供等方面的作用，促進志愿服務經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化。美國的非營利組織發(fā)展的歷史、規(guī)模和效率都是值得借鑒的。據(jù)統(tǒng)計，在美國，每兩個成人就有一個（總數(shù)超過8 000萬）是以志愿者的身份為一家或多家非營利組織工作，即使按照最低工資標準，其換算工資總量也相當于美國國民生產(chǎn)總值的5%。從生產(chǎn)率、工作范圍和對社會貢獻而言，美國非營利組織在過去幾十年里獲得了巨大的發(fā)展。為此，現(xiàn)代管理學之父彼得·德魯克專門撰文，闡釋美國非營利組織帶給商業(yè)界的啟示。這對中國區(qū)域公共服務的供給方式的轉變也有很好的啟示和借鑒。[15]

在政府實施有效監(jiān)管、機構嚴格自律、社會加強監(jiān)督的基礎上，擴大基本公共服務面向社會資本開放的領域，充分利用債券、信貸等多種融資形式，拓寬基本公共服務資金來源。鼓勵和引導社會資本投資建立非營利性公益服務機構，探索公共服務項目經(jīng)營權轉讓機制和民間投資公共服務的財政資助機制。更多地采取直接補需方的方式，增強公民享受服務的選擇權和靈活性。推動社會資本興辦養(yǎng)（托）老服務和殘疾人康復、托養(yǎng)服務等機構以及建設公共文化體育設施。積極采取招標采購、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等形式擴大政府擇優(yōu)購買公共服務的規(guī)模，提供基本公共服務的民辦機構，在設立條件、資質認定、職業(yè)資格與職稱評定等方面與事業(yè)單位享有平等待遇。

按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，分類推進事業(yè)單位改革，完善法人治理結構，逐步建立現(xiàn)代事業(yè)單位管理體制和運行機制，使事業(yè)單位真正轉變?yōu)楠毩⒌氖聵I(yè)單位法人和公共服務提供主體。對提供基本公共服務的事業(yè)單位，要強化公益屬性，加強政府投入、資源保障和監(jiān)督管理。

加強信息平臺建設，促進不同部門信息資源整合共享。積極利用信息技術提高公共服務機構管理效率，創(chuàng)新服務模式和服務業(yè)態(tài)。

3.健全保障機制，可持續(xù)地提供基礎公共服務：堅持區(qū)域基本公共服務水平與襄陽本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的原則，建立基本公共服務財政支出增長長效機制，嚴格執(zhí)行預算制度，積極爭取轉移支付，獲得更多財政支出。

推進收入、預算、支出規(guī)范統(tǒng)一的公共財政管理改革。優(yōu)化財政支出結構，完善財政支出標準體系，確保財政新增財力足夠的比例用于基礎社會福利。大力提升欠發(fā)達地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)基本公共服務水平。適當加大國有資本經(jīng)營預算對基本公共服務的投入力度。嚴格執(zhí)行預算制度，嚴格管理資金運行，防止出現(xiàn)大額虧空。[16]

按照縣域內基本公共服務均等化的要求，逐步提高縣級財政財力分配中的比重，逐步提高縣級基本財力保障水平?？h級政府要強化自我約束，科學統(tǒng)籌財力，規(guī)范預算管理。完善激勵約束機制，根據(jù)基層工作實績實施獎勵。

創(chuàng)新轉移支付制度，充分發(fā)揮專項轉移支付和一般轉移支付兩者優(yōu)勢，推進專項性一般轉移支付管理改革。增強政府宏觀調控能力，優(yōu)化政府財力資源配置，進一步發(fā)揮財政資金使用效益。適當提高一般性轉移支付比重，加大對重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域等的轉移支付力度。規(guī)范專項轉移支付，充分發(fā)揮專項轉移支付資金促進基本公共服務均等化的積極作用，加大轉移支付力度。

4.動態(tài)評價監(jiān)督，全覆蓋地提供基礎公共服務：建立基本公共服務績效評估、監(jiān)督、問責機制，將基本公共服務績效納入政府考核問責體系，規(guī)范并引導政府和公共服務部門的職責行為。

實施基本公共服務均等化實現(xiàn)度評價制度（評價指標體系及評價制度另行制定），合理確定評價辦法、指標體系及權重、目標值。市、縣（市、區(qū)）兩級建立年度評價工作機制。完善基本公共服務評估報告制度，定期發(fā)布基本公共服務綜合指數(shù)和評估報告。充分利用信息網(wǎng)技術，定期調查本地居民對基礎公共服務體系特定領域的滿意程度，及時發(fā)現(xiàn)問題，研究解決。鼓勵多方參與評估與反饋，積極引入第三方評估機構。

加強對基本公共服務項目過程監(jiān)督和檢查，形成各負其責、逐層逐級抓落實的推進機制。實施季度督查通報制度，各級向上級及時反映基本公共服務均等化工作的實施情況。健全基本公共服務預算公開機制，規(guī)范資金使用。定期編發(fā)均等化?？訌妼Ω骷壵男谢竟卜章氊煹膭討B(tài)監(jiān)測、評估，形成全社會共同關注、合力推進基本公共服務均等化的良好氛圍。

建立“任務項目化、運作協(xié)同化、督查動態(tài)化、績效考評化”的工作機制和問責機制。強化激勵約束，完善政府部門年度目標責任制考核辦法，將基本公共服務均等化實現(xiàn)度評價結果，納入各級政府領導干部政績考評體系。開展基本公共服務財政資金績效評價，對挪用下?lián)苜Y金、不按規(guī)定使用資金和未按時達標的區(qū)縣，按相應規(guī)定進行處罰。建立基本公共服務設施建設質量追溯機制，對學校、醫(yī)院、福利機構、保障性住房等建筑質量實行終身負責制。建立生態(tài)環(huán)境破壞終身追責制。

5.持續(xù)深入研究，高質量地提供基礎公共服務：“十三五”期間基礎公共服務體系建設涉及行業(yè)領域廣，系統(tǒng)綜合性強，時間跨度寬，波動風險大，政府轉型運作經(jīng)驗不足，要想高質量持續(xù)穩(wěn)定運行，雖然有國內外城市發(fā)展的經(jīng)驗可以借鑒，但結合到襄陽本地具體情況，許多問題需要長期跟蹤，深入研究，找到最佳解決方案。支持本地高校和部門建立專門的研究機構，組建和培養(yǎng)專門的專家學者團隊，持續(xù)關注和深入研究建設過程中的各項問題，提供最符合襄陽區(qū)域特點的解決方案。

注 釋：

①統(tǒng)計資料來源于統(tǒng)計局、經(jīng)信局、科技局等20余個襄陽市行政部門，篇幅所限，不一一列示，具體數(shù)據(jù)情況參見《襄陽市“十三五”推進基本公共服務體系建設研究》報告。

［1］胡錦濤.十八大報告（全文）堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［EB/OL］.（2012-11-19）[2015-07-11].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［2］中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報發(fā)布（全文）［EB/OL］.（2013-11-14）[2015-07-11].http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm.

［3］鄒丹.區(qū)域競爭局限條件下中部新興城市品牌建設的經(jīng)濟學分析[J].湖北文理學院學報，2013（8）：73-76.

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［9］國務院：用 10 年時間解決城市內澇［EB/OL］.(2013－09－17)[2015-09-11].http://www.xf.gov.cn/news/txyl/201309/t20130917_439735.shtml.

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［11］湖北三城市上榜全國城市百強 襄陽排名提升26位[EB/OL］.（2015-05-19）[2015-07-11].http://www.hb.xinhuanet.com/2015-05/19/c_1115339443.htm.

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