公共財(cái)政的法治邏輯與立法面向
——以《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》為切入點(diǎn)

●黃家強(qiáng)

公共財(cái)政的法治邏輯與立法面向
——以《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》為切入點(diǎn)

●黃家強(qiáng)

現(xiàn)代國(guó)家公共財(cái)政以遵循法治為邏輯，以實(shí)踐公共為本位，以彰顯權(quán)利為價(jià)值。對(duì)于處在建設(shè)法治財(cái)政關(guān)鍵時(shí)期的我國(guó)而言，實(shí)現(xiàn)財(cái)政良法善治乃頭等要事。當(dāng)前我國(guó)在財(cái)政規(guī)范的靜態(tài)層面上存在著體系散亂不統(tǒng)合、層級(jí)低劣易變動(dòng)、思路迷失不理性等立法疏漏，又在動(dòng)態(tài)層面上存在財(cái)政執(zhí)法的理念曲解、財(cái)政司法的功能缺失、財(cái)政守法的動(dòng)力偏差等環(huán)境劣化。為推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)，有必要從堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向型的財(cái)政立法思路，完善與統(tǒng)合財(cái)政具體規(guī)則與立法體系，以及優(yōu)化財(cái)政法治環(huán)境和塑造權(quán)利為本理念上進(jìn)一步開展工作。

公共財(cái)政 財(cái)政立法 財(cái)政法治 發(fā)展導(dǎo)向

“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，法治乃國(guó)家財(cái)政之治理利器?！必?cái)稅法治作為通往法治中國(guó)的優(yōu)選路徑，已在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)方面得以政策反映，并積極落實(shí)于社會(huì)轉(zhuǎn)型下的全面體制改革實(shí)踐之中。①沿循法治邏輯的中國(guó)現(xiàn)代公共財(cái)政治理，是一條既要“在制度層面實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法制”的立法提升之路，也要“在理念層面厘清其推進(jìn)納稅人權(quán)利保障和社會(huì)公平正義目標(biāo)之積極意義”的民主聲張之路。這其中，構(gòu)建“合善”的財(cái)稅法制是實(shí)現(xiàn)優(yōu)良財(cái)稅法治的基本前提，只有制定出符合“調(diào)節(jié)財(cái)富分配、規(guī)范公共財(cái)產(chǎn)、限制政府權(quán)力與保護(hù)納稅人權(quán)利”等財(cái)稅法價(jià)值取向的各項(xiàng)財(cái)稅法律法規(guī)及政策解釋，形成“依法治財(cái)+依法治稅”的規(guī)范支撐，方能實(shí)現(xiàn)法治財(cái)稅從理想圖景到現(xiàn)實(shí)訴求的目標(biāo)超越。近期，財(cái)政部出臺(tái)《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），其中明確了“完善財(cái)政法律制度體系”的立法任務(wù)，這將對(duì)長(zhǎng)期以來財(cái)政領(lǐng)域“政策大于法”、“財(cái)政軟性約束”、“權(quán)力腐敗”等問題帶來可觀變化，本文在解讀該文件的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域立法現(xiàn)狀及問題，試圖厘清法治財(cái)政建設(shè)過程中未來財(cái)政立法思路及提出本土語(yǔ)境下的具體應(yīng)對(duì)策略。

一、邁向法治邏輯的公共財(cái)政時(shí)代

現(xiàn)代國(guó)家大多已經(jīng)進(jìn)入以“規(guī)范控制政府權(quán)力，保障維護(hù)納稅人權(quán)利”為至上目標(biāo)的公共財(cái)政時(shí)代，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有力武器就是法治邏輯的灌入?！霸谪?cái)政法治建設(shè)中，法治文化建設(shè)是基礎(chǔ)，推進(jìn)財(cái)政收支法定是主要內(nèi)容，加強(qiáng)財(cái)政公開透明是工作保障，而完善財(cái)政法律制度則是根本?！苯Y(jié)合《方案》中有關(guān)財(cái)政立法任務(wù)的開展要求，對(duì)其作出反思性的檢視，從而厘清一條契合我國(guó)財(cái)稅國(guó)情的立法思路，以對(duì)可能發(fā)生的行動(dòng)錯(cuò)誤及時(shí)糾偏。

（一）法治財(cái)政：現(xiàn)代財(cái)政公共性的必然邏輯

從財(cái)政體制的歷史演化進(jìn)程來看，自國(guó)家形成以來大致經(jīng)歷了“君主財(cái)政—國(guó)家財(cái)政—公共財(cái)政”的發(fā)展路徑，其中，現(xiàn)代國(guó)家的公共財(cái)政的本質(zhì)屬性就在于“公共性”，這種“公共性”不僅意味著財(cái)政資金來源于廣大公眾并在資金使用上最終回歸公共，還意味著在收支效益公共性的基礎(chǔ)上必須滿足行為過程的正當(dāng)性，即體現(xiàn)為權(quán)力公共與權(quán)利公共的合一性。建立公共財(cái)政模式，就是要以“公共性”作為根本準(zhǔn)則，去約束和規(guī)范政府與市場(chǎng)、國(guó)家與公民、中央與地方等之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。從而，公共財(cái)政表現(xiàn)為法治型財(cái)政，它通過權(quán)義結(jié)構(gòu)配置、行為模式規(guī)范、責(zé)任追究機(jī)制的法律技術(shù)手段，使得公眾對(duì)于財(cái)政作用權(quán)力性的民主監(jiān)督以及財(cái)政作用公共性的權(quán)利期待不至落空，最終形成以控制財(cái)政權(quán)力為過程、以維護(hù)納稅人權(quán)利為追求的“權(quán)利時(shí)代”和“公民社會(huì)”。

鑒于公共財(cái)政的法治維度，要想實(shí)現(xiàn)良性法治效果——控權(quán)與維權(quán)目標(biāo)共存，就必須從以下方面著力：一是財(cái)政良法的制定。只有兼具規(guī)則邏輯體系的一致性、完整性的“形”和正當(dāng)性、合理性的“神”之法才是良法。從這方面來說，一方面必須對(duì)大量的財(cái)稅政策法令進(jìn)行篩選和提煉，在分散立法的基礎(chǔ)上進(jìn)行再次共性集中進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合立法的目標(biāo)，從而保證財(cái)政法律體系的“形式良性”；另一方面，財(cái)政法律法規(guī)的制定必須受制于“上位法高于下位法”和憲法最高效力約束等原則，經(jīng)受立法程序和民主參與的檢驗(yàn)，最終還要契合廣大人民權(quán)利所向和利益所需，以此來確保財(cái)政立法的“實(shí)質(zhì)良性”。二是財(cái)政善治的推行。“法治是良法與善治的有機(jī)結(jié)合”，依照善治的八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來看，②對(duì)財(cái)政執(zhí)法機(jī)關(guān)的最基本要求應(yīng)是“厲行法治”。除了嚴(yán)格要求財(cái)政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)以外，還要積極搭建政府與公民之間的密切合作關(guān)系。例如新《預(yù)算法》中增加的政府部門預(yù)算公開義務(wù)、稅收征管中的涉稅信息共享義務(wù)等都體現(xiàn)于此。三是財(cái)政問責(zé)的落實(shí)。實(shí)現(xiàn)良性社會(huì)治理效果，除了要在良法善治上下功夫，還必須對(duì)各類財(cái)政違法行為落實(shí)政治問責(zé)和法律追責(zé)，這表現(xiàn)為既要對(duì)違反現(xiàn)行財(cái)稅法規(guī)定的廣義立法活動(dòng)進(jìn)行合法性審查，又要依法追究財(cái)政權(quán)力（權(quán)利）主體的政治責(zé)任或法律責(zé)任。

（二）財(cái)政立法：行為規(guī)范下的控權(quán)與維權(quán)首義

作為財(cái)政權(quán)力和財(cái)政問責(zé)有效開展的基礎(chǔ)要件，財(cái)政立法是對(duì)財(cái)政主體的權(quán)義分配、行為過程和效果評(píng)價(jià)的統(tǒng)一規(guī)范，它以明確財(cái)政主體的事先權(quán)義結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)確行為的事中程序規(guī)則和消極行動(dòng)的事后處罰結(jié)果，意圖實(shí)現(xiàn)行為設(shè)定、行為指導(dǎo)與行為糾偏的功能導(dǎo)向，總而言之，財(cái)政立法的終極目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)財(cái)政行為的規(guī)范化，進(jìn)而達(dá)到控制權(quán)力和保障權(quán)利的雙向價(jià)值追求。

“‘公共性’作為一種以公共利益為基礎(chǔ)的社會(huì)建構(gòu)，是財(cái)政與生俱來的本質(zhì)屬性?！敝徊贿^現(xiàn)代國(guó)家的公共財(cái)政體制通過民主立法的途徑來控制政府隨意行為的權(quán)力，進(jìn)而以控權(quán)產(chǎn)生維權(quán)的結(jié)果導(dǎo)向。在我國(guó)，“政策繁多而法律稀缺”的長(zhǎng)期規(guī)范狀態(tài)使得“良法之色”在財(cái)政領(lǐng)域顯得尤為暗淡，財(cái)政工具主義和法律虛無(wú)主義明顯占據(jù)優(yōu)勢(shì)，這就導(dǎo)致國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)缺乏合理邊界、政府侵犯公民權(quán)利毫無(wú)顧忌、中央調(diào)整地方財(cái)力分配溝通不暢、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范以及公共開支監(jiān)管不力等問題。當(dāng)前我國(guó)實(shí)施法治財(cái)政建設(shè)的首要之義就是從完善財(cái)政立法著手，一改過去“重政策輕法制、重實(shí)體輕程序、重權(quán)力輕權(quán)利”的陳舊觀念，一方面應(yīng)當(dāng)立法約束政府財(cái)政權(quán)力，將政府收錢、用錢、管錢的權(quán)限置于民主監(jiān)督之內(nèi)，另一方面還應(yīng)立法明確和保護(hù)公民作為納稅人所應(yīng)當(dāng)享有的公私權(quán)利——即公共支出積極受益權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)消極不受侵犯權(quán)。

（三）方案述評(píng)：財(cái)政立法策略判斷與行動(dòng)遲疑

作為法治中國(guó)建設(shè)的重要篇章，法治財(cái)政建設(shè)對(duì)于當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤為必要。2016年7月18日，財(cái)政部公布的《方案》提出法治財(cái)政的四個(gè)基本要素，即“完備的財(cái)政法律制度規(guī)范體系、高效的財(cái)政法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的財(cái)政法治監(jiān)督體系、有力的財(cái)政法治保障體系”。其中，首當(dāng)其沖的便是努力形成完備的財(cái)政法律制度規(guī)范體系，并要求從加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政立法、完善財(cái)政立法體制機(jī)制、提高財(cái)政立法公眾參與度、加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理和建立財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件清理長(zhǎng)效機(jī)制五個(gè)方面進(jìn)行著力，筆者對(duì)《方案》涉及完善財(cái)政規(guī)范體系的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行一一梳理，并總結(jié)成圖（見圖1），以先期厘清法治財(cái)政建設(shè)立法方面的思路所在。

圖1 《方案》中財(cái)政立法的思路、內(nèi)容與價(jià)值

值得肯定的是，《方案》對(duì)財(cái)政立法的大體思路、具體方向和價(jià)值體現(xiàn)都有所突破，但落實(shí)到立法實(shí)踐中時(shí)可能也會(huì)呈現(xiàn)下述行動(dòng)遲疑：其一，財(cái)政立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持何種導(dǎo)向，是以規(guī)范支出為導(dǎo)向還是以促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向？其二，立法與改革如何銜接，當(dāng)前的財(cái)政體制改革與財(cái)政立法運(yùn)動(dòng)如何相互輝映于國(guó)家治理要求？其三，財(cái)政政策與財(cái)政立法如何銜接，政策轉(zhuǎn)化為法是否只基于經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的正當(dāng)性，經(jīng)驗(yàn)主義可否構(gòu)成立法科學(xué)的必要條件？其四，如何將規(guī)范性文件的審查置于司法權(quán)限之下，實(shí)現(xiàn)司法對(duì)立法的監(jiān)督約束？諸多問題的提出，主要目的在于為我國(guó)法治財(cái)政建設(shè)走向更為光明的未來而提出些許反思，在此之前有必要對(duì)我國(guó)財(cái)政立法現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理，以期在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考。

二、法治財(cái)政建設(shè)的立法現(xiàn)狀審視

眾所周知，我國(guó)已經(jīng)基本形成以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由多個(gè)法律部門組成的特色社會(huì)主義法律體系。但當(dāng)前國(guó)家治理的焦點(diǎn)不僅在于解決“有法可依”的問題，更為重要的是形成全體社會(huì)普遍的法治意識(shí)。正因如此，十八屆四中全會(huì)上首次明確提出“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的概念，其主要內(nèi)容除了前述的法律規(guī)范體系之外，還包括法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系四個(gè)方面。針對(duì)目前的目標(biāo)所向，結(jié)合財(cái)政領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀、法治環(huán)境，以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的思維邏輯去為財(cái)政立法提供更為清晰的思路和更加合理的對(duì)策。

（一）財(cái)政靜態(tài)規(guī)范層面的立法疏漏

1、財(cái)政立法體系散亂不統(tǒng)合。一般而言，從廣義上，財(cái)政立法包含對(duì)財(cái)政基本行為、財(cái)政收入行為、財(cái)政支出行為、財(cái)政管理行為以及財(cái)政監(jiān)督行為等方面的法律規(guī)制。雖然我國(guó)在財(cái)政收入和財(cái)政支出方面已制定出以《稅收征管法》和《預(yù)算法》為支柱的立法體系，但一方面在財(cái)政基本立法、財(cái)政監(jiān)管立法上仍然有待作為，例如政府間財(cái)政關(guān)系法、稅收基本法、財(cái)政基本法等基本立法項(xiàng)目的推進(jìn)，加之國(guó)庫(kù)法、國(guó)債法、轉(zhuǎn)移支付法等具體領(lǐng)域立法的拓展。此外，在財(cái)政立法尚未形成優(yōu)越制度體系的同時(shí)，現(xiàn)有的財(cái)政規(guī)范也難以在財(cái)政活動(dòng)的四個(gè)維度上進(jìn)行統(tǒng)合架構(gòu)，“政策繁多易變、各地政令沖突和違背法律意旨”的現(xiàn)象大量存在，散亂而不統(tǒng)一的財(cái)政立法體系形態(tài)將不利于國(guó)家財(cái)政合法運(yùn)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、財(cái)政立法層級(jí)低劣易變動(dòng)。從立法形式來看，我國(guó)財(cái)政立法主要集中于中央財(cái)政機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合其他部委所頒行的財(cái)政規(guī)章以及各級(jí)地方政府及下屬財(cái)政部門所制定的地方性財(cái)政法規(guī)、規(guī)章甚至政策性文件等，而在法律層面上其數(shù)量泛泛可數(shù)，主要如《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《稅收征收管理法》以及四部稅種法律，在憲法層面“財(cái)政”概念群中的基礎(chǔ)概念（財(cái)政）在憲法文本上出現(xiàn)的次數(shù)也不多（共出現(xiàn)八次）。③立法形式的低效力位階一方面致使執(zhí)法過程的不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多的權(quán)力腐敗等問題，例如長(zhǎng)期以來我國(guó)各地政府時(shí)常發(fā)生的“亂開支、亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款”現(xiàn)象，以及曲解或篡改上級(jí)乃至中央政府決策恣意妄為地開展行動(dòng)，這些都是上位法缺位地方自主權(quán)力過大和整體社會(huì)財(cái)政法治氣氛不濃導(dǎo)致的結(jié)果；另一方面也使得各級(jí)政府對(duì)于某一事項(xiàng)的規(guī)定充滿著未知數(shù)，極易發(fā)生變動(dòng)，國(guó)務(wù)院關(guān)于清理稅收優(yōu)惠政策態(tài)度的逆轉(zhuǎn)突變就可為之佐證。

3、財(cái)政立法思路迷失不理性。歸結(jié)來看，我國(guó)當(dāng)前財(cái)政規(guī)范的主要癥結(jié)點(diǎn)在于政策之治大大超過法律之治，過度注重短期治理效果而忽略長(zhǎng)期治理遠(yuǎn)見，立法過程過多依賴政治決定而非專家知識(shí)與民主參與的科學(xué)決定路徑，使得財(cái)政立法成為政治推進(jìn)的改革任務(wù)，而并非出于國(guó)家持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)法治設(shè)計(jì)。另外，由于政治決定立法的因素，以及民主參與立法和專家主導(dǎo)立法未能深入，知識(shí)不足和信息缺失導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政法律法規(guī)對(duì)于整體社會(huì)的治理所需相脫節(jié)，立法的科學(xué)性難以保證。

（二）財(cái)政動(dòng)態(tài)規(guī)范層面的環(huán)境劣化

1、財(cái)政執(zhí)法的理念曲解。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)是一個(gè)最終回歸公共利益價(jià)值的過程，因而從這方面而言，除了要在權(quán)力行使過程的控制約束上有所作為以外，更要堅(jiān)守其公共利益的財(cái)政執(zhí)法本位。但當(dāng)前我國(guó)財(cái)政執(zhí)法理念還更多停留在控權(quán)目的上，支出公共的觀念尚且有待進(jìn)一步加強(qiáng)。以2014年《預(yù)算法》修訂為例，一個(gè)突出的特點(diǎn)就是對(duì)財(cái)政權(quán)力的規(guī)范和控制，例如建立全口徑預(yù)算、確保預(yù)算公開、規(guī)范政府開支、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，但一些關(guān)乎廣大人民切身利益的支出事項(xiàng)由于央地事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，地方政府承擔(dān)過多的事權(quán)卻無(wú)相匹配的財(cái)力與之對(duì)應(yīng)，再加上地方政府財(cái)政支出呈現(xiàn)強(qiáng)烈的擴(kuò)張性偏向和結(jié)構(gòu)不均衡特征，建設(shè)性支出比重長(zhǎng)期居高而民生性支出比重偏低，使得財(cái)政支出的公共受益性難以發(fā)揮出來，公共財(cái)政支出的民生導(dǎo)向發(fā)生偏離。此外，執(zhí)法規(guī)范目的與權(quán)力腐敗防控目的相并而生，財(cái)政與民主、司法等一起構(gòu)成了反腐的制度體系。而且，當(dāng)前反腐的政治目的更甚于規(guī)范的法律目的，盡管二者存在一定程度的重合，但亦有可能產(chǎn)生支出規(guī)范化而非支出公共性的目標(biāo)異化。

2、財(cái)政司法的功能缺失?！八痉ㄊ鞘匦l(wèi)公平正義的最后一道防線?！薄柏?cái)政司法越公正，越可以借助法院力量，推進(jìn)財(cái)政的法治化進(jìn)程?！边^去我國(guó)行政相對(duì)人只能就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起行政訴訟，而對(duì)抽象行政行為無(wú)法訴諸司法救濟(jì)。值得欣慰的是，2015年《行政訴訟法》第53條對(duì)此進(jìn)行了修改，明確公民、法人或其他組織在起訴時(shí)可就除規(guī)章以外的中央部門和地方政府及部門的規(guī)范性文件一并提起審查，由此可見，我國(guó)行政訴訟中規(guī)范性文件的司法審查是一種事后審查，而非事前審查，此外財(cái)政規(guī)范性文件的事前合法性審查也由行政機(jī)關(guān)行使，因而司法在財(cái)政的立法與執(zhí)法階段存在著角色缺位與功能缺失，又由于我國(guó)尚未建立起納稅人訴訟制度和違憲審查機(jī)制，就更使得財(cái)政司法難以發(fā)揮其應(yīng)有的制衡監(jiān)督作用。

3、財(cái)政守法的動(dòng)力偏差。嚴(yán)格意義上來說，狹義財(cái)政上只有執(zhí)法概念并沒有守法概念。但從廣義財(cái)政上，稅收行為亦屬于財(cái)政范疇，并且執(zhí)法本身就是以執(zhí)法者守法為前提的。從這一角度上來看，我國(guó)財(cái)政守法存在著財(cái)政使用者與受益者的動(dòng)力偏差問題。一方面，財(cái)政資金的使用者即財(cái)政執(zhí)法人員的守法動(dòng)力來自于政治仕途的升遷獎(jiǎng)勵(lì)或問責(zé)懼怕；另一方面，財(cái)政資金的受益者即納稅人的守法動(dòng)力來自于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)力非擾所帶來的成本增加。綜合來看，一個(gè)守法出自仕途引誘和責(zé)任規(guī)避，另一個(gè)守法來自生存之需和和平訴求，都不是基于對(duì)社會(huì)共同約定之行事規(guī)則的尊重與維護(hù)，在這種動(dòng)力偏差下，極容易發(fā)生“規(guī)則漏洞”方面的自由裁量非正義和投機(jī)取巧、鉆營(yíng)逐利等問題，前者如我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域中大量存在的地方政府自主決定事項(xiàng)，如各種類型的收費(fèi)、罰款等，成為權(quán)力濫用的多發(fā)之地，后者如日趨嚴(yán)重的逃避稅現(xiàn)象等。

三、財(cái)政立法思路展開與具體對(duì)策

結(jié)合本文第一部分提出的待解問題以及第二部分發(fā)現(xiàn)的財(cái)政立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，未來我國(guó)財(cái)政應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向型的立法思路，處理好與改革檔口和政策轉(zhuǎn)化方面的關(guān)系，從精細(xì)立法、民主立法和專家立法對(duì)具體規(guī)則進(jìn)行完善，對(duì)分散的財(cái)政法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)合，形成邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、關(guān)系密切、特色鮮明的財(cái)政法體系，并力圖從優(yōu)化環(huán)境與塑造觀念上實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政的法治化與公共性。

（一）發(fā)展導(dǎo)向型的財(cái)政立法基本思路

不容置疑，當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政立法過多向規(guī)范支出導(dǎo)向傾斜，這在短期內(nèi)能夠起到國(guó)家治理的規(guī)范性目標(biāo)，卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期性的有效治理。例如，國(guó)家利用財(cái)政資金進(jìn)行的涉外投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如果不考慮資金收益的可收回性與可盈利性，就可能導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政資金的浪費(fèi)。2014年11月，墨西哥撤銷中國(guó)已經(jīng)中標(biāo)的高鐵項(xiàng)目證明了國(guó)家投資可能遭遇的政治風(fēng)險(xiǎn)問題?；诖?，未來我國(guó)財(cái)政立法不應(yīng)局限于支出規(guī)范導(dǎo)向，更應(yīng)向促進(jìn)發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，這就意味著必須從以下方面努力。

在財(cái)政收入方面，不能以增加政府收入為導(dǎo)向，而應(yīng)“在國(guó)家與國(guó)民的收入分配、中央政府與地方政府的收入分配以及稅收調(diào)控等方面更好地保障企業(yè)和居民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，從而促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”。政府向公民征稅、收費(fèi)、收取政府性基金等各類征收行為應(yīng)當(dāng)在考量國(guó)家與公民、中央與地方、政府與市場(chǎng)之間發(fā)展要求的基礎(chǔ)上理性進(jìn)行，既要通過立法形成控制權(quán)力的過程正當(dāng)，也要通過立法實(shí)現(xiàn)有效治理的結(jié)果正義。而后者除了立法的作用以外，更多仰仗于政策和改革的推動(dòng)，這就要求在將體現(xiàn)“自然正義”的法則進(jìn)行固定化之外，還要將實(shí)現(xiàn)“矯正正義”的民生政策等上升至法律規(guī)范，以滿足人們對(duì)“自己身心”上的全面正義獲得感。

在財(cái)政支出方面，不能純粹以規(guī)范財(cái)政支出為目的，而應(yīng)以更多追求公共財(cái)政的民生性與公共性導(dǎo)向?yàn)闇?zhǔn)?！懊裆?cái)政既是社會(huì)轉(zhuǎn)型期特殊歷史階段的產(chǎn)物，亦包含恒久性、普世性的價(jià)值訴求?！崩纾?dāng)前我國(guó)的突出問題是城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品差距日趨拉大，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給已成為農(nóng)村社會(huì)的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，而城市公共開支更多側(cè)重建設(shè)項(xiàng)目，在確保生存至上的人權(quán)普世價(jià)值上注重以民生發(fā)展為導(dǎo)向的立法取向。

（二）財(cái)政立法的規(guī)則完善和體系統(tǒng)合

在梳理出發(fā)展導(dǎo)向型的財(cái)政立法路徑之外，更多地需要從完善規(guī)則和統(tǒng)合體系展開。首先，從完善規(guī)則上說，一是從立法技術(shù)精確上進(jìn)行著力，正如《方案》中所述必須在程序上規(guī)范和工作上細(xì)致，在聽取專家意見和吸納公眾建議的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法；二是從立法民主理念上有效落實(shí)，不僅要在財(cái)政立法階段廣泛向社會(huì)公開意見，開展第三方立法評(píng)估，實(shí)行立法聽證以及賦予公民提起規(guī)范性文件合法性審查或訴訟權(quán)，也要發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的民主決定與監(jiān)督職能，確保民主立法。其次，從統(tǒng)合體系而言，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)合財(cái)政專門領(lǐng)域法規(guī)和制定共同領(lǐng)域法規(guī)的前提下，開展二次立法統(tǒng)合，最終形成體系化的統(tǒng)一財(cái)政立法格局。

（三）財(cái)政法治的環(huán)境優(yōu)化與觀念塑造

良法的有效運(yùn)行離不開良好的法治環(huán)境與人文環(huán)境，前者依賴于制度的優(yōu)化，而后者依賴于觀念的塑造。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政領(lǐng)域“良法善治”的良性局面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化基于財(cái)政執(zhí)法和財(cái)政司法的優(yōu)越制度環(huán)境，并且塑造廣大民眾作為納稅人的消極權(quán)利和作為負(fù)稅人的積極權(quán)利意識(shí)心態(tài)。具體而言，一方面，財(cái)政執(zhí)法過程應(yīng)體現(xiàn)法律至上的理念，執(zhí)法者尤其是各地政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)以財(cái)政作用于公共所需為決策依據(jù)，既要在形式上貫徹“依法財(cái)政”的行動(dòng)準(zhǔn)則，也要在實(shí)質(zhì)上遵循“為民財(cái)政”的行動(dòng)指南，另外還要在財(cái)政領(lǐng)域創(chuàng)新性地引入司法角色，使得政府及其部門的財(cái)政政策或規(guī)章合法性審查與公民尋求權(quán)利救濟(jì)都納入司法軌道；另一方面，財(cái)政守法過程應(yīng)塑造權(quán)利為本的理念，既要倡導(dǎo)納稅人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯，又要主張公民公共財(cái)產(chǎn)受益權(quán)利積極實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

立法是法治實(shí)現(xiàn)的前提，財(cái)政法治的實(shí)現(xiàn)和保障依賴于科學(xué)立法和民主立法，也依賴于嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的環(huán)境優(yōu)化，還依賴于全民守法的觀念普及?！斗桨浮返闹贫ù篌w上為進(jìn)行法治財(cái)政建設(shè)提出了基本思路，財(cái)政立法作為這一工作的首要之義自然需要技術(shù)支撐、知識(shí)支持、信息基礎(chǔ)、民主參與、績(jī)效評(píng)估、后續(xù)跟進(jìn)等，并要在財(cái)政執(zhí)法上變革思維、在財(cái)政司法上創(chuàng)新思維和在財(cái)政守法上強(qiáng)化思維，從而真正進(jìn)入一個(gè)公共財(cái)政法治化的時(shí)代。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》一文中著力強(qiáng)調(diào)法治中國(guó)與財(cái)稅治理現(xiàn)代化兩項(xiàng)重要議題，并在此之后推行了一系列財(cái)稅法治化改革舉措，直接反映在大量財(cái)稅法律法規(guī)的立改廢上。（參見劉劍文，《財(cái)稅法治是通往法治中國(guó)的優(yōu)選路徑》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年7月16日）

②聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)在其發(fā)布的《什么是善治？》中，對(duì)于善治提出了八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時(shí)回應(yīng)、達(dá)成共識(shí)、平等和包容、實(shí)效和效率、問責(zé)。（轉(zhuǎn)引自王利明，《法治：良法與善治》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期）

③憲法文本上的“財(cái)政”概念群一般由三個(gè)層面構(gòu)成，一是基礎(chǔ)概念(財(cái)政)，二是基本概念(預(yù)算、稅收)，三是非基本概念(決算、國(guó)庫(kù)、國(guó)債、轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)等)。（參見范毅，《中國(guó)憲法文本上的“財(cái)政”概念群》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2008年第6期）

1.陳治.2011.構(gòu)建民生財(cái)政的法律思考[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2。

2.侯卓、胡瑞琪.2014.財(cái)稅法價(jià)值論芻議[J].江漢論壇，5。

3.金海燕.2007.對(duì)制度反腐的反思——財(cái)政、民主、司法三種制度的結(jié)合與制衡[J].法制與社會(huì)，4。

4.劉劍文.2013.財(cái)稅法治的破局與立勢(shì)——一種以關(guān)系平衡為核心的治國(guó)之路[J].清華法學(xué)，5。

5.馬驍、李雪.2015.法治財(cái)政：現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的核心[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，3。

6.盛榮.2004.關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)研究現(xiàn)狀的思考[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），3。

7.童光輝、張鵬.2011.財(cái)政的公共性：概念分歧、反思和拓展[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2。

8.王利明.2015.法治：良法與善治.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)[J]，2。

9.王賢彬、張莉、徐現(xiàn)祥.2013.什么決定了地方財(cái)政的支出偏向——基于地方官員的視角[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，6。

10.楊志勇.2006.論法治化財(cái)政[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，10。

11.張守文.2016.論“發(fā)展導(dǎo)向型”的稅收立法[J].法學(xué)雜志，7。

12.張馨.1999.公共財(cái)政論綱[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。