教育政策執(zhí)行者的行為研究述評：模式、影響、規(guī)制①

楊聚鵬

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710119）

教育政策執(zhí)行者的行為研究述評：模式、影響、規(guī)制①

楊聚鵬

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710119）

隨著教育政策科學(xué)的快速發(fā)展，教育政策執(zhí)行研究逐漸受到重視。教育政策執(zhí)行者作為教育政策執(zhí)行活動中能動性要素，其行為引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。已有研究主要集中于教育政策執(zhí)行者的行為模式、行為影響及行為規(guī)制三個方面，但主要借鑒公共政策執(zhí)行模式的研究思維和方法，對教育自身的特殊性和我國政策執(zhí)行環(huán)境的特殊性分析不足，未充分認(rèn)識教育政策執(zhí)行者的積極能動作用，規(guī)制教育政策執(zhí)行者的措施重視外在管理而輕視內(nèi)在激勵。

教育政策執(zhí)行者；模式；影響；規(guī)制

隨著人類社會的不斷進步，教育越來越走向社會中心，教育管理問題越來越引起社會的高度關(guān)注。教育要如何管理？教育要管理什么？長期以來，國家主義管理模式和市場主義管理模式一直爭執(zhí)不停。無論是國家主義模式的教育管理還是市場主義模式的教育管理，其實質(zhì)是教育政策實施強度問題，這個爭論本身就說明了教育政策執(zhí)行問題重要性。教育政策執(zhí)行者的政策執(zhí)行行為是政策執(zhí)行研究中的重要內(nèi)容，因為教育政策執(zhí)行者的政策執(zhí)行行為直接影響政策執(zhí)行效果，這也是教育政策研究從教育政策制定轉(zhuǎn)向后期研究教育政策執(zhí)行的重要原因。在教育政策執(zhí)行者的執(zhí)行行為研究中，從早期的富蘭克林、漢斯，再到后來的科爾曼、福勒、奧登等人，以及我國一大批學(xué)者都對教育政策執(zhí)行者的政策執(zhí)行行為進行了研究，出現(xiàn)了豐富的研究成果，但是，已有研究對教育政策執(zhí)行者的政策執(zhí)行行為研究不足，已有研究還缺乏明確清晰的輪廓。因此，對已有教育政策執(zhí)行者的政策執(zhí)行行為研究進行總結(jié)、歸納，對于了解已有研究邏輯、范圍、方法，啟迪現(xiàn)有研究具有非常重要的意義。本文將對教育政策執(zhí)行者的行為模式、行為影響及行為規(guī)制進行總結(jié)、歸納，并進行述評。

一、教育政策執(zhí)行者的行為模式研究

教育政策執(zhí)行模式研究本質(zhì)上就是對執(zhí)行者行為模式研究，因為教育政策是由執(zhí)行者來執(zhí)行的。教育政策執(zhí)行者行為模式研究明顯是受公共政策執(zhí)行模式研究影響的，教育政策執(zhí)行者行為模式與公共政策執(zhí)行模式具有很大的相似性。在執(zhí)行模式研究中，出現(xiàn)了“過程”模式、“互動模式”、“執(zhí)行機關(guān)互動模式”等。盡管政策執(zhí)行模式多種多樣，但是自上而下、自下而上和綜合性模式是大家比較認(rèn)同的模式。并且這類劃分方法具有很強的整合性，因此，將對這三種模式中執(zhí)行者的行為進行分析。

（一）教育政策執(zhí)行者自上而下的政策執(zhí)行模式

自上而下的政策執(zhí)行模式“是執(zhí)行一項政策的基本決定，它通常是在一項法規(guī)中進行的，理想的狀況是：鑒別問題而做出的決定被執(zhí)行，規(guī)則的目

標(biāo)被實施，政策實施結(jié)構(gòu)多樣化［1］。這種執(zhí)行模式的假設(shè)是如果政策制定者制定的政策是完美的，那么政策就能夠被很好地執(zhí)行，它強調(diào)政策目標(biāo)的明確、規(guī)則的清晰、對執(zhí)行者的有效控制等。所以，這種政策執(zhí)行模式強調(diào)政策制定的重要性，強調(diào)通過制定完美的政策對執(zhí)行者行為進行控制。政策有效實施的條件包括：清晰一致的目標(biāo)；充分的因果理論；實施過程的合法性結(jié)構(gòu)能夠提高執(zhí)行官員和目標(biāo)群體的順從性；誠實和技術(shù)熟練的執(zhí)行官員；利益群體和領(lǐng)導(dǎo)們的支持；轉(zhuǎn)變發(fā)生在這樣的社會經(jīng)濟狀況中，這種經(jīng)濟社會狀況總體上不會發(fā)生損害政治支持或因果理論［2］。

（二）教育政策執(zhí)行者自下而上的政策執(zhí)行模式

自下而上模式是在對自上而下模式批判的基礎(chǔ)上提出的，這種模式認(rèn)為自上而下的模式過于重視頂層的設(shè)計忽視了具有豐富經(jīng)驗和了解政策實踐的基層的意見。自下而上模式主要分析多種行為對政策實施的影響，特別強調(diào)基層官僚系統(tǒng)的重要性：一是因為基層官僚系統(tǒng)直接與社會現(xiàn)實接觸，他們更了解社會現(xiàn)實狀況。二是因為基層官僚也有自身的目標(biāo)，如Seamas Q.Buchlla對Press-man和Wildvsky的研究進行評論時強調(diào)：“當(dāng)?shù)卮砣擞兴麄冏约旱膬?yōu)先選擇和價值，因此政策實施與國家立法者的目的是不同的”［3］。對一項政策來說，讓政策模式化、權(quán)威化是非常困難的，自下而上政策模式強調(diào)政策制定中要實現(xiàn)基層部門、中層部門和高層部門的聯(lián)合，只有這樣聯(lián)合制定出來的政策才是完美的，執(zhí)行者所執(zhí)行的政策與當(dāng)?shù)厍闆r是相適應(yīng)的，這種政策也是執(zhí)行者樂意執(zhí)行的，這種政策執(zhí)行模式強調(diào)通過制定更加適應(yīng)現(xiàn)實環(huán)境中的政策來增強政策執(zhí)行的效果。但是這種模式同樣遭到了批判，這種批判表現(xiàn)在兩個方面：首先，從民主理論標(biāo)準(zhǔn)來說，它反對政策制定者權(quán)威；其次，這種觀點在解釋為什么應(yīng)付性策略能夠發(fā)生和為什么他們會發(fā)生變化方面的解釋是不成功的［4］。

（三）教育政策執(zhí)行者綜合性的政策執(zhí)行模式

盡管自下而上模式是在批判自上而下模式的基礎(chǔ)上提出的，但是此模式仍然存在問題，如決策效率差、不容易取得共識等。一些學(xué)者通過對自上而下和自下而上兩種模式進行分析發(fā)現(xiàn)兩者所各自具有的優(yōu)點和缺點?！斑^去三十多年來，為把各種不同的模式結(jié)合在一起，經(jīng)過了多種嘗試，但是到目并沒出現(xiàn)令人滿意的方法”［5］?！皩τ谶@些注重單邊選擇狀況的最好選擇就是把兩種方式的優(yōu)點進行綜合”［6］，綜合模式發(fā)展起來了，這種模式首先采納了自下而上模式中以問題為中心的政策模式，強調(diào)政策制定中相關(guān)行動者聯(lián)合設(shè)定政策目標(biāo)，形成所謂的“政策聯(lián)盟”。這種方法能夠多角度、綜合各種思維來制定教育政策，它既能保證所制定出的政策目標(biāo)盡可能合理，又能保證政策目標(biāo)與各相關(guān)行動者目標(biāo)一致，有利于保證政策的有效執(zhí)行。同時，綜合模式又綜合了自上而下模式的優(yōu)點，強調(diào)社會經(jīng)濟條件和法律對行為影響和控制的方法，它對行為能夠進行有效的控制，能夠?qū)唧w問題形成的因果假設(shè)進行分析和評估。

二、教育政策執(zhí)行者的影響作用研究

執(zhí)行者是政策執(zhí)行活動的實施者，那么他對政策執(zhí)行會產(chǎn)生什么樣的影響呢？從一些研究者的研究來看，執(zhí)行者對政策執(zhí)行效果的影響作用認(rèn)識并不一致。

（一）教育政策執(zhí)行者對政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響

教育政策執(zhí)行是一項復(fù)雜的活動，從一些學(xué)者的研究來看，他們認(rèn)為執(zhí)行者僅僅是影響政策有效執(zhí)行的因素之一。Seamas Q Buchlla明確提出“實施代理人的自然本性僅僅是實施階段諸多關(guān)聯(lián)因素中的一種，其他的因素包括：實施對象、資源的運用，實施代理機構(gòu)和他們的活動，現(xiàn)階段的政治、經(jīng)濟和政治條件，實施者的性情（disposition）［7］。另外，從國內(nèi)一些學(xué)者的研究來看，他們也強調(diào)執(zhí)行者只是影響政策有效執(zhí)行的因素之一，如衣華亮提出“教育政策問題、教育政策、教育政策執(zhí)行主體、教育政策執(zhí)行客體、教育政策工具、教育政策執(zhí)行環(huán)境等是主要影響因素”［8］。此外，一些研究雖然未直接提出執(zhí)行者個人的問題，但是論述政策失敗的原因時明顯強調(diào)了執(zhí)行者是影響政策執(zhí)行的一個要素，蔣建華把政策失真的原因概括為社會原因和政策內(nèi)部的原因。社會原因包括：“社會思潮對素質(zhì)教育具有兩種影響”“初級階段行政工作方式導(dǎo)致素質(zhì)教育政策失真”“經(jīng)濟思維的主宰”；政策內(nèi)部的原因包括：“對素質(zhì)教育理解存在偏差”“對‘轉(zhuǎn)軌’的誤解”“對教育改革的誤解”。［9］

（二）教育政策執(zhí)行者是影響教育政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素

雖然影響教育政策執(zhí)行的因素是多樣的，但是一些研究顯示執(zhí)行者會對教育政策執(zhí)行的有效性產(chǎn)生關(guān)鍵影響，如Brett Lane和Edmund.T.Hamann提出政策中間人是政策有效實施關(guān)鍵的支持要素［10］。一些教育政策執(zhí)行研究特別重視對執(zhí)行者自身行為的分析，如Warren.C.Hope認(rèn)為教育政策執(zhí)行的障礙包括：“政策執(zhí)行者對政策的漠不關(guān)心，缺乏資源；實施缺乏足夠的時間，對于怎樣獲得結(jié)果缺乏一致性”［11］。

（三）教育政策執(zhí)行者對教育政策執(zhí)行效果的影響作用不太明顯

執(zhí)行者無疑是政策執(zhí)行的一種要素，但是通過對一些文獻資料進行研究發(fā)現(xiàn)：執(zhí)行者在政策執(zhí)行中的作用并不重要。張芳全認(rèn)為影響教育政策執(zhí)行的因素有三類（張芳全，1999），他沒有明確指出執(zhí)行者對教育政策執(zhí)行的影響作用。肖紹清在研究中也提出“政策制定的科學(xué)性”、“政府自身就執(zhí)行不力”、“利益障礙”等都是不可忽略的因素，但是更重要的教育改革中的社會文化和社會心理（肖紹清，2001）。如果說這些學(xué)者的研究可能會間接地涉及到執(zhí)行者的作用，那么下面學(xué)者所進行的研究則根本沒有涉及執(zhí)行者這個因素。Major Chaval Chompucot強調(diào)影響政策實施績效的因素包括：好的計劃和控制，清晰的政策目標(biāo)，好的任務(wù)安排，獎勵和懲罰，工作標(biāo)準(zhǔn)（Major Chaval Chompucot，2011）。另外一些實證性研究也顯示執(zhí)行者對教育政策執(zhí)行的影響并不比其他要素重要，一般認(rèn)為向?qū)W校校長這樣的領(lǐng)導(dǎo)者在政策實施中會有重要的作用，但是Kenneth Leithwood，Rosanne Steinbach，Doris Jantzi等人在研究校長對政策實施的影響時發(fā)現(xiàn)校長對政策實施的影響要比改革者想象的小的多，并且這種 影 響 是 間 接 的（Kenneth Leithwood，Rosanne Steinbach，Doris Jantzi，2002）。Roger Austin&Bill Hunter在對加拿大埃爾伯塔、紐芬蘭、北愛爾蘭和愛爾蘭共和國四省進行的研究發(fā)現(xiàn)，歷史和文化因素在政策執(zhí)行中具有重要作用（Roger Austin&Bill Hunter，2013）。Major Chaval Chompucot在對泰國教育政策執(zhí)行研究進行實證研究，認(rèn)為影響政策執(zhí)行的因素有：政策對象、執(zhí)行代理的能力、資源、激勵、學(xué)生家庭的經(jīng)濟狀況、父母支持的文化因素及對安全的關(guān)系（Major Chaval Chompucot，2011）。

三、教育政策執(zhí)行者的行為規(guī)制研究

關(guān)于執(zhí)行者對教育政策影響作用的研究盡管存在不同的結(jié)論，但這些研究存在一個共同點：各種因素是通過執(zhí)行者來影響教育政策執(zhí)行的，只不過有些因素來自執(zhí)行者本身，有些因素來自執(zhí)行者外部。因此，就可以存在這樣一種設(shè)想：如果讓執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中起到過濾網(wǎng)的作用，那么它將對教育政策有效執(zhí)行產(chǎn)生積極的影響，關(guān)于執(zhí)行者行為的規(guī)制研究就是基于這種設(shè)想的。針對政策執(zhí)行者行為規(guī)制的研究主要集中在強調(diào)協(xié)商溝通、強調(diào)規(guī)則建構(gòu)、強調(diào)計劃制定和強調(diào)綜合措施運用四個方面。

（一）強調(diào)協(xié)商溝通

執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中會與其他主體發(fā)生聯(lián)系，在此過程中，行為者之間發(fā)生沖突和矛盾的現(xiàn)象在所難免。有效的政策執(zhí)行要求政策支持者、實施者和其他的支持者之間進行溝通［12］。建立政策執(zhí)行者與其他利益相關(guān)者的協(xié)商溝通機制是十分重要的，對于促進政策有效實施有重要意義。在如何溝通方面，執(zhí)行者要“學(xué)會有效利用教育政策空間的最佳拓展時機，更快地推動教育政策的實施，以引導(dǎo)教育政策取得更廣泛的成效”［13］。另一些研究如Paul.A.Sabatier強調(diào)執(zhí)行者在追求自身利益的過程中與他人的溝通與協(xié)商，他提出：“只要熟悉政治資源行動者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段政治的費用是不可接受的，……，矛盾將繼續(xù)存在，但是，直到所有的主要利益體找到一項可以接受的已經(jīng)制定出的混合性政策”［14］。

（二）強調(diào)規(guī)則建構(gòu)

規(guī)則既是行動的指南也是判斷行為的標(biāo)準(zhǔn)，“如果規(guī)則是模糊的，利益團體就會像他們最初影響法律本身一樣來影響規(guī)則”［15］。Jmes W.Guthrie，Rodney J.Reed強調(diào)規(guī)則是重要的，“政策執(zhí)行規(guī)則是需要的，能夠?qū)嵺`中的偶然性因素進行管理［16］。在政策執(zhí)行中建構(gòu)這樣幾項原則是重要的：信仰教育政策；在學(xué)校環(huán)境中對政策概念化；通過信息揭露來闡明教育政策；通過對教育政策的成功實施來促進成員的發(fā)展；鼓勵政策實施；對政策實施進行監(jiān)督和評價［17］。

（三）強調(diào)計劃制定

計劃的完美與否也會影響著政策的有效實施，完美的計劃是保證政策有效實施的重要保證。Aghenta也強調(diào)計劃對教育成果取得的重要性，“為了讓教育實現(xiàn)最終目標(biāo)，必須仔細(xì)計劃，計劃必須考慮社會的、政治的、社會文化的、經(jīng)濟的、軍事的，科學(xué)和技術(shù)的現(xiàn)實環(huán)境”［18］。雖然這種觀點強調(diào)了計劃對教育政策目標(biāo)實現(xiàn)的重要性，但是他所強調(diào)的計劃內(nèi)容過于泛化、龐雜。相對而言，Okoroma的研究則相對細(xì)致，他提出能夠促進有效實施的好計劃應(yīng)該考慮這些因素，如計劃環(huán)境、社會環(huán)境、政治環(huán)境、財政和統(tǒng)計問題［19］。

（四）強調(diào)綜合措施運用

一些研究對執(zhí)行者行為要采取多種措施進行規(guī)制，監(jiān)管要從設(shè)計、監(jiān)管到評價各個環(huán)節(jié)采取措施（袁振國，2000；鐘效銘，2007）。規(guī)制活動是需要消耗資源的，有效的資源保障對規(guī)范執(zhí)行者行為是重要的，由此，一些學(xué)者在強調(diào)采取綜合措施規(guī)制執(zhí)行者行為時還要重視資源保障的重要性（褚宏啟，2011）。一些學(xué)者還強調(diào)規(guī)制措施不是固定不變的，應(yīng)該根據(jù)實際狀況的變化而變化，監(jiān)管措施要隨著實踐發(fā)展不斷調(diào)整措施（孫綿濤，1997）。

四、評述及討論

執(zhí)行者是教育政策執(zhí)行活動的一個活的要素，在教育政策執(zhí)行活動中有自己的行為方式和活動特征，教育政策執(zhí)行模式正是對這種行為活動的研究總結(jié)。由于教育政策執(zhí)行模式是根據(jù)實踐經(jīng)驗總結(jié)出來的，因而教育政策執(zhí)行模式多種多樣，盡管許多學(xué)者企圖對這些模式進行整合，但這些努力并沒有取得預(yù)期的目標(biāo)。原因在于：首先，政策的類型是多樣的，不同類型的政策其實施機制是不同的。其次，政策方式還受政治體制、文化類型的影響。單一制體制重視政策執(zhí)行中的命令方式，復(fù)合制體制重視協(xié)商政策執(zhí)行中的方式。所以，企圖用一種統(tǒng)一的模式來解釋教育政策執(zhí)行模式是不現(xiàn)實的。在教育政策模式研究中，大多數(shù)模式基本上沿用了公共政策學(xué)者所研究的模式，對于教育政策模式的特殊性并沒有特別的強調(diào)和論述。就從我國學(xué)者的研究來看，我國學(xué)者關(guān)于我國教育政策執(zhí)行模式的研究沒有重視我國以情感和關(guān)系為紐帶的社會文化的自有特點，也沒有強調(diào)我國政治體制特征及官僚體制特征。如西方國家在政策執(zhí)行研究中重視利益團體游說分析，重視政治利益群體之間的相互博弈。但是我國社會中，執(zhí)行者之間的博弈可能更多代表個人利益而非團體利益，政策執(zhí)行者與利益團體的聯(lián)系可能要比西方社會弱得多，執(zhí)行者對領(lǐng)導(dǎo)服從度可能遠(yuǎn)高于西方社會。

執(zhí)行者是政策執(zhí)行過程的一種能動性的、活的要素，那么這種特殊要素會對政策執(zhí)行活動產(chǎn)生什么影響呢？從學(xué)者的研究來看，學(xué)者們的研究結(jié)論不盡相同，他們并沒有進一步研究導(dǎo)致這些研究結(jié)論不同的原因。但是從這些研究來看，這些研究對政策執(zhí)行失敗原因的分析存在一個特點：影響政策執(zhí)行效果的因素是通過執(zhí)行者來發(fā)揮作用的。一些影響因素看似是執(zhí)行者之外的因素，其實這些因素是通過影響執(zhí)行者來影響政策執(zhí)行效果的，仍然與執(zhí)行者相關(guān)。為此，可以進行這樣的設(shè)想，如果讓執(zhí)行者對這些因素起過濾作用，那將對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生重要影響，這為提高教育政策執(zhí)行的有效性提供了思路。

有效規(guī)制教育政策執(zhí)行者的行為是政策有效實施的保證，以往研究強調(diào)了計劃、監(jiān)督、協(xié)商、規(guī)則構(gòu)建等作用，并且一些研究強調(diào)運用綜合性的措施來規(guī)制政策執(zhí)行者的行為。但是這些研究所提出的規(guī)制措施多數(shù)是一種外在管理而不是內(nèi)在激勵。外在管理研究更多的是對執(zhí)行者機會主義性進行圍堵，較少采用疏導(dǎo)的管理辦法，要讓執(zhí)行者對影響政策執(zhí)行的不利因素起到過濾的作用，就必須讓執(zhí)行者積極、主動起來，因此加強內(nèi)在激勵非常重要，這點卻是以往研究沒有重視的。

［1］Paul Sabatier，Daniel Mazmanian.The Implementation of Public Policy：A Framwork of Analysis［J］.Policy Studies Journal，2005，8（4）：540.

［2］Paul A.Sabatier.Top Down and Bottom Up Approaches to Implementation Research：a Critical Analysis and Suggested Synthesis［J］.Journal of Public Policy，1986，6（1）：23-25.

［3］［7］Seamas Q Buchlla.Education Policy in Twentieth Century Ireland［M］.Worcstershire：Billings &Sons，1988：331、331.

［4］Narendra Raj Paudel.A Critical Account of Policy ImplementationTheories：Status and Reconsideration［J］.Nepalese Journal of Public Policy and Governance，2009，24（2）：42.

［5］［10］Brett Lane，Edmund’Ted’Hamann. Constructing Policy：A Framework for Effective Policy Implementation［EB/OL］.http：//www.instll.com/resources/instll_constructingpolicy20.pdf.

［6］Paul A.Sabatier.Top Down and Bottom Up Approaches to Implementation Research：a Critical Analysis and Suggested Synthesis［J］.Journal of Public Policy，1986，6（1）：21-48.

［8］衣華亮.教育政策執(zhí)行偏離的主要影響因素：系統(tǒng)的觀點［J］.現(xiàn)代教育管理，2010，（2）：22.

［9］蔣建華.素質(zhì)教育政策失真的原因與對策［J］.教育研究，2001，（7）：40-43.

［11］Hope，Warren C.Implementing Educational Policy：Some Considerations for Principals［J］.The Clearing House，2002，76（1）：40.

［12］Paul Morris，Ian Scott.Educational Reform and Ppolicy Implementation in Hong Kong［J］.Education policy，2003，18（1）：72.

［13］周國華.教育政策空間：必要性、產(chǎn)生根源與社會訴求［J］.教育學(xué)術(shù)月刊，2008，（8）：5.

［14］Paul A.Sabatler.An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policyoriented Learning Therein［J］.Policy Sciences，1998，21（2）：157.

［15］［16］JmesW.Guthrie，Rodney J.Reed. Educational Administration and Policy［M］.Boston：Allyn Bacon，1991：111.

［17］Warren C.Hope.Implementing educational policy：Some considerations for principals［J］.The Clearing House，2002，76（1）：41-42.

［18］J.A.Aghenta.Towards Effective Leadership in School Management in Nigeria［M］.Lagos：DeSunshine International for University of Lagos，1984：239.

［19］N.S.Okoroma，Educational Policies and Problems of Implementation in Nigeria［J］.Australian Journal of Adult Learning，2006，46（2）：247.

（責(zé)任編輯：楊 玉；責(zé)任校對：李作章）

Review about the Research of the Implementer Action in Education Policy：Model，Influence and Regulation

YANG Jupeng
（Shaanxi Normal University，Xi’an Shaanxi 710119）

With the education policy swiftly development，the research of the education policy implementation be emphasized.The implementer is an active and positive factor in the implementation，its action is researched by more and more researchers.The researches which have been done by education policy researchers include the action model，the action influence and the action regulation of the implementer，however，those researches use the ideal and the method of public policy，which is insufficient to research the education and the environment of the education policy implementation in China，not completely recognize the positive action of the education policy implementer，those measures to regulate the action of the education policy implementer paid attention to the external management but ignored the intrinsic motivation.

education policy implementer；model；influence；regulation

G40-011.8

A

1674-5485（2016）11-0046-05

全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度教育部青年課題“區(qū)域創(chuàng)新背景下地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策供給與需求研究”（EIA150412）。

楊聚鵬（1984-），男，甘肅西和人，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院講師，博士，主要從事教育政策、教育經(jīng)濟研究。