姜瀛

(大連理工大學(xué) 法律系，遼寧 大連 116025)

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行政執(zhí)法與刑事司法銜接的多維推進(jìn)

——基于事前、事中與事后的進(jìn)路展開

姜瀛

(大連理工大學(xué) 法律系，遼寧 大連 116025)

行刑銜接存在于對(duì)涉嫌犯罪行為作出前置性行政執(zhí)法與后續(xù)性刑事司法制裁的過程中，是從多個(gè)維度理順行刑關(guān)系來尋求銜接機(jī)制的建構(gòu)。行刑銜接的根本目標(biāo)在于確保依法對(duì)犯罪人追究刑事責(zé)任。我國行刑銜接的主要困境在案件移送的實(shí)際運(yùn)行層面，即行政執(zhí)法中有案不移或以罰代刑，行政與刑事對(duì)接主體模糊、法律規(guī)范理解上的差異以及行政證據(jù)轉(zhuǎn)化等方面。理順行刑銜接機(jī)制，應(yīng)當(dāng)確立以事前為基礎(chǔ)、事中為核心、事后為保障的基本理論維度，在應(yīng)然層面上應(yīng)注重改良我國違法犯罪制裁體系中行政處罰與刑事司法并存的二元格局。

行刑銜接；規(guī)范協(xié)調(diào)；案件移送；執(zhí)法監(jiān)督

十八屆四中全會(huì)審議通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求，“健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送機(jī)制，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫銜接”?？梢哉f，行刑銜接問題已經(jīng)引起高層關(guān)注，將相關(guān)對(duì)策設(shè)計(jì)推入“實(shí)質(zhì)性階段”是回應(yīng)政策訴求的必然選擇。事實(shí)上，我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)踐工作是由規(guī)范性文件、非正式制度甚至是“土辦法”共同推動(dòng)的，行刑銜接的理論體系仍處于發(fā)展階段；受制于理論研究的現(xiàn)狀，行刑銜接在實(shí)踐中難以形成統(tǒng)一的制度框架。目前，法學(xué)界與實(shí)務(wù)部門均認(rèn)同行刑銜接問題是困擾我國刑事法治實(shí)踐的難題，但現(xiàn)有的研究成果未能達(dá)到理想的預(yù)期。既未能圍繞行刑銜接問題梳理出層次清晰的理論維度，也未能跳出我國現(xiàn)有的制度局限來剖析行刑銜接困境的根本原因?？梢钥隙ǎ瑢?duì)于行刑銜接這一現(xiàn)實(shí)課題的理論性研究仍有待深入。本文擬從事前、事中與事后三個(gè)理論維度回應(yīng)行刑銜接問題，并從權(quán)力配置視角對(duì)行刑銜接的困境作批判性檢討。

一、行刑銜接的理論定位

從發(fā)展進(jìn)程來看，為加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作，確保行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件能及時(shí)移送至刑事司法機(jī)關(guān)，國務(wù)院各部委、公檢法部門，省市各級(jí)地方先后公布了一系列規(guī)范性法律文件，要求在行刑機(jī)關(guān)之間建立“溝通便捷、信息共享、移送及時(shí)、查處有力”的協(xié)作機(jī)制。但由于理論層面上缺乏深入的探討，上述規(guī)范文本在指導(dǎo)行刑銜接法律實(shí)踐時(shí)所發(fā)揮的作用較為有限。

(一)行刑銜接的基本界定

由于行刑銜接是源于我國法律實(shí)踐的復(fù)雜問題，因關(guān)注問題的視角不同，學(xué)界對(duì)行刑銜接的理解也存在著差異。有學(xué)者立足于“刑事中心論”，認(rèn)為行刑銜接是指刑事司法機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉罪行為依法吸納到刑事司法程序中的辦案協(xié)作機(jī)制[1]。有學(xué)者側(cè)重程序問題，認(rèn)為行刑銜接是由于行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的行為，因而在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)之間就案件偵辦所形成的程序性事務(wù)[2]。有學(xué)者以案件移送為重點(diǎn)，將行刑銜接機(jī)制界定為如何移送涉嫌犯罪案件的銜接問題，包括行政機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)的移送以及刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)的反向移送；在保障立法銜接順暢的基礎(chǔ)上，行刑銜接的首要問題是明確銜接工作中的具體操作規(guī)程，并將行政執(zhí)法活動(dòng)納入檢察監(jiān)督的范疇[3]。

從學(xué)理上來看，行刑銜接是指在對(duì)犯罪行為作出前置性行政執(zhí)法與后續(xù)性刑事司法制裁的過程中，從多個(gè)維度來理順行刑關(guān)系并尋求銜接機(jī)制建構(gòu)，以確保對(duì)犯罪人依法定罪量刑。因此，行刑銜接是對(duì)各種經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)證明的有效的、較為固定的制度所作的總結(jié)與提煉。毫無疑問，行刑銜接的目標(biāo)在于確保及時(shí)、準(zhǔn)確移送涉嫌犯罪案件，行刑銜接的重要內(nèi)容涉及移送涉嫌犯罪案件的法律依據(jù)、管轄權(quán)分配、移送程序、時(shí)限及法律責(zé)任[4]。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政執(zhí)法與刑事司法有序銜接的前提是理順行刑關(guān)系，對(duì)行政不法與刑事不法、行政權(quán)與刑事司法權(quán)作出理性界分與科學(xué)分工是行刑銜接的基礎(chǔ)，行刑銜接絕不僅僅是程序性或工作機(jī)制問題。

(二)完善行刑銜接機(jī)制的價(jià)值目標(biāo)

雖然行刑銜接是源于法律實(shí)踐的問題，但究其根源，行刑銜接與“行刑”權(quán)力配置存在著密切聯(lián)系。在“法定犯時(shí)代”，建構(gòu)起行政銜接理論體系是理順行刑關(guān)系的重要組成部分。從權(quán)力配置關(guān)系來看，實(shí)踐中行政權(quán)與刑事司法權(quán)之間必然會(huì)出現(xiàn)交叉與混淆，但這種交叉與混淆的程度與一國法治化的程度成反比；行刑關(guān)系的界分越模糊、交叉越多，表明一國的法治化水平越低[5]。事實(shí)上，行政罰與刑罰的分立并不足以反應(yīng)行政不法的本質(zhì)，因?yàn)樵诩骖欃|(zhì)與量的條件下，多數(shù)經(jīng)濟(jì)違法行為在質(zhì)上系行政不法，但因達(dá)到量的標(biāo)準(zhǔn)而最終被賦予刑罰的法律效果[6]22。對(duì)此，有學(xué)者進(jìn)一步指出，行政違法與刑事違法的關(guān)系直接影響到行政犯罪的立法模式與犯罪圈的劃定，厘清行刑關(guān)系是建立違法犯罪制裁體系的基本前提[7]80?？梢哉f，行刑銜接中的諸多問題直接關(guān)系到行政權(quán)與刑事司法權(quán)之間的權(quán)力配置問題，研討行刑銜接將有助于理順、厘清二者之間的關(guān)系，在理論上確立行政權(quán)與刑事司法權(quán)的界分標(biāo)準(zhǔn)，這將有助于提升一國的法治化水平。

從實(shí)踐層面來看，受制于部門利益或有限理性，游走于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法部門之間的法律實(shí)踐更為復(fù)雜，也更易偏離法治目標(biāo)，行刑銜接中的制度建構(gòu)能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和刑事司法的有效協(xié)作，提升辦案效率，也有助于塑造法治秩序、提升公信力。同時(shí)，在刑法修改過程中，原本屬于一般違法的“同質(zhì)”行為被輕罪化或是微罪化，犯罪圈進(jìn)一步擴(kuò)大，行政執(zhí)法的空間被壓縮，行刑銜接的終極目標(biāo)是推動(dòng)懲罰權(quán)由行政機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)的移轉(zhuǎn)，刑事司法權(quán)的核心地位逐步確立，這與以審判為中心的司法改革目標(biāo)是一致的。此外，伴隨著我國勞動(dòng)教養(yǎng)制度的終結(jié)，我國原有的“行政處罰——?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)——刑事處罰”的三級(jí)違法犯罪制裁體系隨之結(jié)束。勞教的廢止為行政處罰與刑事制裁之間的界限與分工提出了新的挑戰(zhàn)，對(duì)于行刑銜接問題的研究將有助于完善我國違法犯罪治理體系，力爭(zhēng)使行政處罰與刑事制裁之間實(shí)現(xiàn)無縫銜接。

(三)理順行刑銜接機(jī)制的理論維度

目前，我國法學(xué)界尚未從理論上對(duì)行刑銜接進(jìn)行立體化的多維思考，行刑銜接理論紛爭(zhēng)的焦點(diǎn)或立場(chǎng)集中在行政執(zhí)法與刑事司法案件移送中的職能分工上。有學(xué)者指出，應(yīng)改變中國行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)分離的傳統(tǒng)，建立一個(gè)有別于二者、外在于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的聯(lián)合機(jī)關(guān)，全面推動(dòng)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接的有效實(shí)現(xiàn)[8]。與之相對(duì)，有學(xué)者認(rèn)為，行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接的理論基石是行政獨(dú)立和司法獨(dú)立的假設(shè)，刑事法治中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法之間的相互獨(dú)立、相互協(xié)作是合乎邏輯的結(jié)論[9]。

無論是設(shè)置獨(dú)立的行刑銜接部門，還是保持行刑機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性，從解決現(xiàn)實(shí)問題的角度出發(fā)，都難以在整體上回應(yīng)行刑銜接中的各種問題。應(yīng)當(dāng)將行刑銜接的對(duì)策設(shè)計(jì)分為事前、事中和事后三個(gè)理論維度，由此對(duì)行刑銜接對(duì)策設(shè)計(jì)作更為清晰的梳理。其中，事前是基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)相關(guān)法律規(guī)范文本的協(xié)調(diào)性銜接；事中是核心，注重案件移送實(shí)踐具體環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確把握；事后是保障，主張通過備案、監(jiān)督與問責(zé)來保證行刑銜接的順利進(jìn)行。

二、行刑銜接之事前維度：規(guī)范協(xié)調(diào)性

(一)事前銜接所面臨的主要問題

首先，行刑“兩法”規(guī)范條文上的差異引發(fā)了立法層面上的行刑銜接問題。在1997年刑法修訂之后，原有的附屬刑法全部被吸收到刑法典之中，但隨著刑事法治實(shí)踐的逐步深入，這一立法模式的局限性也逐漸暴露出來。因?yàn)樾姓覆皇谴嬖谟诟綄傩谭ㄖ?，而是直接?guī)定在刑法典之中，行政法規(guī)范與刑法規(guī)范在制定時(shí)間上存在差異，法律變動(dòng)過程也必然不同步。事實(shí)上，一些關(guān)鍵的概念或法律術(shù)語在行政規(guī)范與刑法規(guī)范中的表述可能不一致，條文對(duì)應(yīng)上的不準(zhǔn)確，內(nèi)涵與外延也可能存在差別，入罪標(biāo)準(zhǔn)模糊甚至是缺乏明確的界分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致法律理解“偏差”。

其次，行政執(zhí)法與刑事司法是兩個(gè)不同的系統(tǒng)，行政執(zhí)法人員對(duì)某一行為是否構(gòu)成犯罪進(jìn)行判斷需要依據(jù)刑法及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，但很難像專業(yè)司法機(jī)關(guān)工作人員那樣清晰地掌握罪與非罪、此罪與彼罪的標(biāo)準(zhǔn)。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件的過程中，執(zhí)法人員容易以刑法學(xué)專業(yè)知識(shí)理解錯(cuò)誤為借口，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員有案不移甚至是放縱犯罪。同時(shí)，我國立法定性加定量的定罪模式?jīng)Q定了刑事責(zé)任的追究首先要考察“數(shù)額”或“情節(jié)”等定量因素，而處于優(yōu)先地位的行政機(jī)關(guān)也容易對(duì)罪量要素產(chǎn)生認(rèn)知錯(cuò)誤或是可以從罪量上“做文章”。

(二)以規(guī)范協(xié)調(diào)性確定行刑銜接的事前維度

建構(gòu)行刑銜接體系的前提是確保作為行不法評(píng)價(jià)基礎(chǔ)的“兩法”規(guī)范具有一致性，避免行刑銜接實(shí)踐中對(duì)法律規(guī)范本身有不同的理解，因此，注重事前的協(xié)調(diào)性銜接首先要克服在“兩法”規(guī)范上的“偏差”。

一方面，應(yīng)當(dāng)明確照應(yīng)刑法分則條文“空白罪狀”的行政規(guī)范條文，并確保對(duì)“空白罪狀”和與之相對(duì)應(yīng)的行政規(guī)范條文作出相同的理解。事實(shí)上，刑法中的空白罪狀需要援引行政規(guī)范中的相關(guān)規(guī)定才能適用，但由于行政立法自身的缺陷或疏忽，與“空白罪狀”相對(duì)應(yīng)的行政規(guī)范可能存在不明確之處，或是援引行政規(guī)范時(shí)可能在具體內(nèi)容理解上存在多個(gè)不確定性的解讀。因此，事前維度的行刑銜接要求確保行刑“兩法”在法律條文對(duì)應(yīng)上的明確性以及條文解讀上的一致性。

另一方面，事前維度的行刑銜接需要加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的刑法知識(shí)培訓(xùn)，可以以“聯(lián)誼會(huì)”“學(xué)習(xí)班”等方式來提升執(zhí)法機(jī)關(guān)的刑法專業(yè)能力；對(duì)于犯罪構(gòu)成要件或立案標(biāo)準(zhǔn)的理解不一致的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)服從偵查機(jī)關(guān)的決定，但重大案件或爭(zhēng)議問題可通過專家論證來綜合把握。此外，在確保條文一致性的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)通過司法解釋還厘清行刑界限并明確相關(guān)罪行的入罪標(biāo)準(zhǔn)。由于我國某些刑法條文中沒有明確規(guī)定數(shù)額、情節(jié)等入罪標(biāo)準(zhǔn)(如偽造國家機(jī)關(guān)印章罪)，司法實(shí)踐中也沒有相關(guān)司法解釋，且相關(guān)行政規(guī)范與刑法中的條文表述完全一致，這一難題需要通過行刑界限的厘定與入罪標(biāo)準(zhǔn)的明確來解決。

三、行刑銜接的事中維度：案件移送的機(jī)制保障

(一)事中行刑銜接所要回應(yīng)的問題

事中行刑銜接是行刑銜接的核心環(huán)節(jié)，我國行刑銜接的主要問題集中體現(xiàn)在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件的實(shí)際運(yùn)行層面。其中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“有案不移、以罰代刑”是制約行刑銜接的關(guān)鍵性問題。實(shí)踐中，往往是行政機(jī)關(guān)查處涉嫌犯罪案件數(shù)多，但實(shí)際移送涉嫌犯罪案件少，或者是檢察機(jī)關(guān)建議移送案件多，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)移送案件少。同時(shí)，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)即使移送案件也往往遮遮掩掩，“簡(jiǎn)化”犯罪事實(shí)、“弱化”危害結(jié)果，害怕自己監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)重大案件，影響工作政績(jī)，因此真實(shí)的案情常?！按蛘劭邸?，存在移送案件不夠徹底的現(xiàn)象。

當(dāng)然，涉嫌犯罪案件移送過程中銜接主體的模糊也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。目前，各地的行政機(jī)關(guān)與刑事偵查部門通常都沒有設(shè)立專門的案件移送機(jī)構(gòu)。在涉嫌犯罪案件移送過程中，行政機(jī)關(guān)對(duì)刑事司法管轄中的職能分配以及具體的案件接收機(jī)構(gòu)不一定十分清楚，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的分工也不是十分明確，在證據(jù)轉(zhuǎn)化主體、轉(zhuǎn)化方式、轉(zhuǎn)化結(jié)果等問題上，實(shí)踐中的做法仍存在分歧，接收案件移送的公安、檢察機(jī)關(guān)也存在類似情況?？梢哉f，案件移送銜接主體的模糊在一定程度上會(huì)引發(fā)“扯皮”現(xiàn)象，降低行刑銜接過程中的辦案效率。

(二)完善事中行刑銜接案件移送的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

首先，事中行刑銜接應(yīng)明確實(shí)施案件移送工作的相關(guān)主體，考慮設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT人員。同時(shí)，應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)移送案件后公安機(jī)關(guān)決定立案的期限以及公安機(jī)關(guān)建議行政機(jī)關(guān)移送案件后行政機(jī)關(guān)的決定期限。此外，在行政機(jī)關(guān)拒不移送案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)可提前介入調(diào)查，向前延伸進(jìn)行刑事立案工作。若案件移送后，經(jīng)立案機(jī)關(guān)或公訴機(jī)關(guān)審查認(rèn)為案件僅屬于行政違法，司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)移回行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，并作書面說明。

其次，由于行政證據(jù)與刑事證據(jù)在合法性、關(guān)聯(lián)性與證明力的要求上存在明顯差別，刑事司法中運(yùn)用行政證據(jù)應(yīng)注重證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則。同時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)移交證據(jù)不全面時(shí)，刑事司法機(jī)關(guān)可以明確提供證據(jù)目錄，并要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)移送。當(dāng)然，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擺脫對(duì)行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證的工作依賴，提升自身的專業(yè)能力，在行政機(jī)關(guān)的懈怠或不作為時(shí)，可以及時(shí)介入案件，并防止證據(jù)滅失。

最后，需要指出的是，在行刑銜接實(shí)踐中，信息共享平臺(tái)建設(shè)一直是較為薄弱的環(huán)節(jié)，信息共享平臺(tái)建設(shè)不規(guī)范、不普及，運(yùn)用也尚不充分。行刑銜接的基本保障是使行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息、公安機(jī)關(guān)的立案信息、檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)處理情況都處于一個(gè)公開的狀態(tài)，使各機(jī)關(guān)之間能夠信息共享，并建立適用于各機(jī)關(guān)的網(wǎng)上信息共享與銜接機(jī)制。

四、行刑銜接的事后維度：對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督

(一)事后監(jiān)督中的重點(diǎn)對(duì)象

行刑銜接工作的運(yùn)行效果不理想，“以罰代刑、有罪不究、行政出罪”等問題本質(zhì)上是我國長(zhǎng)期以來“行政權(quán)膨脹”的結(jié)果，暴露出行政執(zhí)法中職能錯(cuò)位甚至引發(fā)腐敗問題[10]22。而從問題本質(zhì)來看，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的利益爭(zhēng)奪成為制約行刑銜接的核心問題，一些案件遲遲得不到移送與我國“罰沒款按比例返還”潛規(guī)則的不當(dāng)驅(qū)動(dòng)有密切關(guān)系[11]。可以說，行刑銜接事后監(jiān)督的重點(diǎn)正是在于對(duì)執(zhí)法人員、執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力濫用或?yàn)^職行為的監(jiān)督與問責(zé)。

客觀來看，我國刑法中的“立法定性+定量”的定罪模式將犯罪門檻(罪量)之下的“同質(zhì)”行為交由行政處罰來規(guī)制，行政機(jī)關(guān)對(duì)于同質(zhì)的行政違法行為依法具有管轄權(quán)，法律實(shí)踐中的辦案習(xí)慣導(dǎo)致行政執(zhí)法前置化與刑事司法滯后性；“同質(zhì)”違法行為是否符合犯罪構(gòu)成要件、是否達(dá)到相應(yīng)的立案標(biāo)準(zhǔn)，首先是由行政機(jī)關(guān)來判定的，因此，行政機(jī)關(guān)在我國的違法犯罪制裁體系中掌握著“主動(dòng)權(quán)”。同時(shí)，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否享有出罪權(quán)問題，行政執(zhí)法實(shí)踐中也存在誤讀甚至是錯(cuò)用。事實(shí)上，對(duì)于執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的行為，除了刑法條文中有明確規(guī)定之外(如逃稅罪)，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程不享有直接的出罪權(quán)。但實(shí)踐中一些行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地認(rèn)為其享有出罪權(quán)，或是以之為借口對(duì)涉嫌犯罪的行為直接作出行政處罰，進(jìn)而排斥刑事司法的介入?？梢哉f，這種根深蒂固的“行政權(quán)膨脹”理念也是導(dǎo)致行刑銜接困境的重要原因。可以肯定，行刑銜接中的事后監(jiān)督機(jī)制正是要約束行政權(quán)膨脹、行政執(zhí)法權(quán)濫用等現(xiàn)實(shí)問題。

(二)行刑銜接事后監(jiān)督的嚴(yán)格立場(chǎng)

對(duì)于行政執(zhí)法中的權(quán)力濫用問題，事后維度行刑銜接的重點(diǎn)在于約束監(jiān)督制度，包括備案審查機(jī)制與問責(zé)懲處機(jī)制。一方面，對(duì)于涉嫌犯罪而未移送刑事司法的違法行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)記錄在案，并說明原因。這有助于在后續(xù)監(jiān)察過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移或公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法立案而不立案的情況，有助于事后展開調(diào)查并依法處理。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)與職務(wù)犯罪偵查部門在依法實(shí)施監(jiān)督檢察中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案，應(yīng)當(dāng)將能證明違紀(jì)違法的材料移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，依法問責(zé)；涉嫌犯罪需追究刑事責(zé)任的，應(yīng)及時(shí)予以立案。

事實(shí)上，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑”問題，立法者早已有所顧忌，我國《刑法》第四百零一條已經(jīng)明確規(guī)定了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，專門用以規(guī)制行政執(zhí)法過程中的“以罰代刑”行為。只是在刑事司法實(shí)踐中，職務(wù)犯罪偵查部門對(duì)于行政執(zhí)法中的“以罰代刑”行為采取了較為寬緩的刑事政策，往往將重點(diǎn)放在考察執(zhí)法人員是否有收受賄賂的行為，在無法證明存在賄賂犯罪的情況下，直接適用這一罪名的案件時(shí)極少的。因此，在處理行政執(zhí)法“以罰代刑”問題時(shí)，如果執(zhí)法人員“以罰代刑”所引發(fā)的嚴(yán)重后果已經(jīng)達(dá)到相關(guān)追訴標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照我國《刑法》第四百零一條“徇私舞弊不移交刑事案件罪”追究其刑事責(zé)任，以此確立刑事政策上的嚴(yán)格立場(chǎng)，并確保刑法介入到行政執(zhí)法監(jiān)管中，通過刑罰機(jī)制的威懾作用推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的良性銜接。

五、余論：對(duì)于克服行刑銜接的制度困境的片斷思考

整體來看，行刑銜接機(jī)制主要分為規(guī)范層面實(shí)體法銜接與司法過程中程序?qū)用娴陌讣扑汀⒆C據(jù)轉(zhuǎn)化等內(nèi)容的銜接。依法將行政執(zhí)法中的涉罪行為納入刑事司法的過程中，在法律依據(jù)、管轄范圍、實(shí)施主體、移送程序、證據(jù)轉(zhuǎn)化、法律監(jiān)督等諸多方面都存在行刑銜接的問題。然而需要明確的是，立足于實(shí)然維度能夠就現(xiàn)有行刑銜接實(shí)踐中的相關(guān)問題提出可行對(duì)策，但在實(shí)然層面上還應(yīng)當(dāng)注重根本出路的探求。

由于行刑銜接是根植于我國犯罪制裁體系的復(fù)雜問題，與我國特有的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、定罪模式、刑法立法模式等問題相聯(lián)系，理順并建構(gòu)行刑銜接機(jī)制的基本前提是考查我國行刑銜接存在的現(xiàn)實(shí)問題，與此同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)深入剖析誘發(fā)問題的制度原因。以行刑銜接為切入點(diǎn)能夠準(zhǔn)確把握制約我國行刑銜接的原因及現(xiàn)有的制度局限。反之，透過我國行刑權(quán)力配置進(jìn)行對(duì)策探究才能根本解決行刑銜接的現(xiàn)實(shí)問題。

從刑事系統(tǒng)的整體視角來看，我國犯罪治理體系分化為行政處罰與刑事司法，行刑銜接問題根源于行政權(quán)與刑事司法權(quán)的界限模糊與分工混亂。刑法“但書條款”決定了“同質(zhì)”違法行為依法由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，依法享有前置性的處罰權(quán)，在行刑銜接中處于“先手”位置；相關(guān)違法行為是否達(dá)到相應(yīng)的罪量標(biāo)準(zhǔn)，首先是由行政機(jī)關(guān)判定的，由此造成行政權(quán)膨脹、刑法干預(yù)滯后、刑事司法權(quán)被行政權(quán)所架空的窘境，行刑銜接中混亂局面也正源于此。法治國家的完美理想體現(xiàn)在國家生活相對(duì)普遍的司法性，所有嚴(yán)重的懲罰行為(包括治安案件中的行政處罰行為等)都盡可能由類似司法的途徑解決，公開的司法裁判必然優(yōu)于行政權(quán)(處罰)的運(yùn)行。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，克服行刑銜接的根本出路在于深化犯罪概念，將“同質(zhì)的一般違法行為”納入到刑事司法框架，確立“立法定性、司法定量”的定罪模式；同時(shí)，借鑒犯罪分層理論并引入微罪，推動(dòng)罰金刑的主刑化與獨(dú)立適用，最終建構(gòu)“大刑法”格局。

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(責(zé)任編輯：袁宏山)

On the Improvement Approach of Cohesion between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice—Based on the pre, in, and post Approach

JIANG Ying

(Faculty of Law, Dalian University of Technology, Dalian 116025, China)

Cohesion between administrative and criminal justice exists in the execution process of the pre-made law enforcement and follow-up criminal justice sanctions. And the main problem lies in the convergence of the execution of the transfer of cases the actual operation level, namely in the case of law enforcement or penalty on behalf of inalienable criminal, administrative and criminal docking subject blur differences and administrative evidence into legal norms in understanding aspects. The dimension of the relationship and seek to streamline the execution Construction convergence mechanisms, the fundamental goal is to ensure that the perpetrators be held criminally responsible according to the law, therefore, should be established the basic theory of dimension on the basis of advance, in-matter as the core, after as the security, and focus on the improvement of the level it ought to criminal sanctions, administrative penalties and criminal justice co-existence of binary pattern system.

cohesion between administrative and criminal justice; specification coordination; transfer cases; administrative enforcement supervision

2016-02-23

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“我國刑事司法對(duì)刑法基本原則的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)”(11BFX130)

姜瀛(1984—)，男，遼寧鞍山人，大連理工大學(xué)法律系講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)、刑事政策學(xué)。

D924

A

1008—4444(2016)03—0097—05