胡 建 鋒

(許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌　461000)

?

中國政府采購的制度設(shè)計及運(yùn)行績效研究

胡 建 鋒

(許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌461000)

摘要：自2003年《政府采購法》頒布實施以來，我國政府采購法制化進(jìn)程不斷加快，制度績效初步凸顯。但現(xiàn)實中制度運(yùn)行還存在制度設(shè)計不完善、體系建構(gòu)不科學(xué)、預(yù)算約束不到位及制度績效不明顯等弊端。通過完善政府采購的制度設(shè)計、創(chuàng)新政府采購的機(jī)制建構(gòu)、提升政府采購的人員素質(zhì)等途徑能夠有效解決這些問題。

關(guān)鍵詞：政府采購；制度設(shè)計；績效

黨的十八大報告明確提出，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”。[1]實施政府采購是推行政府績效管理的重要組成部分。2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議審議通過了《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)，該法自2003年1月1日起正式實施，這標(biāo)志著我國政府采購法制化進(jìn)程邁向了一個新的臺階。繼而國家各級立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)根據(jù)這一基本法律相繼出臺了相關(guān)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、司法解釋等配套性制度規(guī)范，政府采購的合法性、規(guī)范性程度大大提高。然而，現(xiàn)實中這些制度運(yùn)行的狀況如何，是否產(chǎn)生了應(yīng)有的績效。本文將就這些問題進(jìn)行探討，以期同學(xué)界同仁交流。

一、關(guān)于政府采購的理性認(rèn)識

(一)政府采購的概念

目前，學(xué)術(shù)界對于政府采購的概念還沒有形成一致性的觀點(diǎn)，主要原因是不同學(xué)科的不同研究指向和不同學(xué)科范式使然。2002年第九屆全國人大常委會審議通過的《政府采購法》第一章第二條指出：政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。①我國學(xué)者郭小聰認(rèn)為：“政府采購(Government purchase)，指政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政府活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序?qū)ω浳?、工程或服?wù)的購買，是政府及其所屬機(jī)構(gòu)為實現(xiàn)政府職能和公共利益使用公共資金獲得貨物、工程和服務(wù)的行為。”[2](P231～232)我國學(xué)者卓越教授認(rèn)為：政府采購是指政府部門或所屬團(tuán)體為了實現(xiàn)行政職能或提供公共服務(wù)，使用公共財政性資金進(jìn)行貨物、服務(wù)、工程建設(shè)等項目的采購。[3](P120)通過以上闡述，我們可以對政府采購的概念總結(jié)如下：

1.政府采購的主體是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織

基于我國目前的政治體制、行政體制，根據(jù)目前我國法律的設(shè)定，具備政府采購主體資格的應(yīng)該是行使公共管理職能，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共組織。首先是各級國家機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān))。其次是各級事業(yè)單位。事業(yè)單位是我國的一種特殊組織類型，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。②是以特定的公共利益為目標(biāo)，提供公共服務(wù)的非營利性的公共組織……包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體(不包括民主黨派等政治組織)、民辦非企業(yè)單位。[4](P9～10)再次是社會團(tuán)體。根據(jù)我國法律規(guī)定，社會團(tuán)體分為官辦和民辦兩種類型，也是向公民提供公共物品和服務(wù)的組織類型，尤其是官辦社會團(tuán)體，例如工、青、婦三大團(tuán)體是納入政府財政供給范圍的準(zhǔn)政府組織。

2.政府采購的客體是貨物、服務(wù)和工程建設(shè)項目

政府采購所涉及的對象可以說是無所不包的。為了便于管理和統(tǒng)計，國際上通行的做法是按其性質(zhì)將采購對象分為三大類：貨物、工程和服務(wù)。貨物是指各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)品、設(shè)備、器具等；工程是指新建、擴(kuò)建、改建、修建、拆除、修繕或翻新構(gòu)造物及其所屬設(shè)備,此外還包括建造房屋、新修水利、修建交通設(shè)施、鋪設(shè)下水道等基礎(chǔ)設(shè)施。服務(wù)是指除貨物或工程以外的勞動關(guān)系，包括專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、維修服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、勞力服務(wù)等。

3.政府采購所使用的是國家財政資金

由于政府的主要職能是向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，所以其運(yùn)轉(zhuǎn)資金主要來源于財政資金。具體來說，政府采購的資金主要來源于政府財政預(yù)算撥款和需要由財政償還的公共借款(例如國債)，這些資金的最終來源為納稅人繳納的稅收和政府的公共服務(wù)收費(fèi)所形成的公共資金，在財政支出中具體表現(xiàn)為購買性支出。

(二) 政府采購的特征

1.特定性

即政府采購主體的特定性。這是就政府采購的主體資格來說的，是經(jīng)過國家法律規(guī)定的，享有采購權(quán)利，履行采購義務(wù)，承擔(dān)采購責(zé)任的特定組織。政府采購的主體是承擔(dān)政府采購職能的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體組織等特定組織。這些機(jī)構(gòu)的最大特點(diǎn)是向社會提供公共服務(wù)，追求社會效益。[2](P234)

2.廣泛性

即政府采購對象的廣泛性。廣泛性源于兩個原因：第一，政府等公共組織面對公民和社會的多樣化需求必須有所回應(yīng)地促使采購多樣化；第二，公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)過程極其復(fù)雜，加之公共產(chǎn)品和服務(wù)自身的多樣性，使得采購必須多樣化。例如，政府公共政策的生產(chǎn)過程就需要多種“原料”。

3.公共性

即政府采購目的的公共性。政府采購是為了促進(jìn)社會公共利益的實現(xiàn)，而不是個體利益的實現(xiàn)。整個采購的過程主要適用于國家公法，而不是私法，即便是肇始于上世紀(jì)70年代的西方新公共管理運(yùn)動所提倡的公用事業(yè)民營化改革，強(qiáng)調(diào)公共部門的企業(yè)化運(yùn)作，但是這種運(yùn)作還是建立在政府嚴(yán)密的監(jiān)控和制約之下的，也就是說要受到國家公法的約束。政府采購是財政支出的重要組成部分，需要通過財政預(yù)算獲得撥款，即通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的審批，才能進(jìn)行相應(yīng)的采購活動。

4.政策性

即政府采購行為的手段性。政府采購與私人采購不同，政府采購能產(chǎn)生社會效益，體現(xiàn)的是公共利益實現(xiàn)的需求，是為實現(xiàn)政府職能服務(wù)的，政府采購在國家宏觀調(diào)控體系中發(fā)揮了重要作用。采購規(guī)模的擴(kuò)大或縮小、采購結(jié)構(gòu)的變化，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及公眾的生活環(huán)境都有著十分明顯的影響。[2](P234)例如，通過政府采購可以支持民族企業(yè)的發(fā)展、促進(jìn)自主創(chuàng)新能力的提升、扶植中小企業(yè)實施創(chuàng)新等?？梢哉J(rèn)為，政府采購就是公共政策的常用方式。

5.非營利性

即政府采購過程的公益性。由于政府采購主體的特定性和采購目的的公共性，決定了采購不是促使采購主體利益最大化的一般購買行為，而是為了促使公共利益的實現(xiàn)、滿足公眾需求的非營利性行為。這是政府采購行為與企業(yè)采購行為的根本區(qū)別。政府采購正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須具備兩個必要條件：一是建構(gòu)有效的監(jiān)督機(jī)制，杜絕采購主體利用采購過程損害公共利益；二是實行有效的組織激勵機(jī)制，維持采購體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為了保證政府采購行為的非營利性，各國都對政府采購行為進(jìn)行有效的法律規(guī)制，保證采購過程的公開、公平、有效。

二、我國政府采購的制度設(shè)計及運(yùn)行問題

政府采購制度體系指的是在政府采購實踐中制定的政策、原則以及規(guī)范采購實施的各類法律、制度、規(guī)則的總稱，它隨著政府采購的發(fā)展而不斷健全完善，保障和促進(jìn)政府采購規(guī)范化、法治化管理。[5](P23)目前，隨著我國《政府采購法》及其相關(guān)配套措施的頒布實施，政府采購法制化進(jìn)程逐步加快，但是現(xiàn)實中仍然存在很多問題。

(一)制度體系設(shè)計存在的問題

政府采購的制度體系設(shè)計是政府采購有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，制度體系設(shè)計的科學(xué)合理與否，直接關(guān)系到政府采購的運(yùn)行狀況。

1.制度設(shè)計不完善

(1)制度規(guī)范存在空白。作為規(guī)范政府特定行為的制度體系，其內(nèi)容必然是前后連貫統(tǒng)一的。也就是說，對特定社會行為有效性的規(guī)范和約束依賴于合理的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的設(shè)定。制度內(nèi)容的不嚴(yán)密，或者制度形式存在漏洞，必然導(dǎo)致制度功效的缺失。例如，在政府采購信息披露及信息統(tǒng)計工作監(jiān)管方面，目前，《政府采購法》及其相關(guān)的規(guī)范性文件并沒有具體涉及這一點(diǎn)，法律規(guī)范存在空白。即便財政部在2000年12月頒布了《關(guān)于政府采購網(wǎng)有關(guān)管理問題的通知》，初步統(tǒng)一了政府采購網(wǎng)站建設(shè)方案，但是對于如何開展網(wǎng)上電子化采購以及如何完善通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布政府采購信息沒有作出具體規(guī)定。眾所周知，政府采購信息統(tǒng)計是政府采購工作情況的綜合反映，是政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)，是加強(qiáng)財政支出管理的基礎(chǔ)性工作，也是編制政府采購預(yù)算和深化預(yù)算管理改革的基本依據(jù)。認(rèn)真做好政府采購的信息管理和統(tǒng)計工作是加強(qiáng)政府采購管理的重要內(nèi)容，也是政府采購管理工作的重要基礎(chǔ)。對政府采購各當(dāng)事方的信息行為作出明確的制度規(guī)范，具體規(guī)定各個利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任意義非常重大。很顯然，我國現(xiàn)有的政府采購制度體系還沒有做到這一點(diǎn)。

(2)制度之間存在沖突。關(guān)于制度的績效問題，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是通過分析制度體系的耦合性來考量的。一項制度安排的效率不是獨(dú)立于其它制度安排單獨(dú)運(yùn)行的結(jié)果，而是取決于制度結(jié)構(gòu)中制度安排之間的耦合作用，或者說，任何一項制度安排都是制度結(jié)構(gòu)中其它制度安排的函數(shù)。[6](P52)作為政府公共管理職能的重要實現(xiàn)形式，政府采購的績效取決于其制度體系的設(shè)計是否是耦合的。具體來說，無論在內(nèi)容，還是在形式方面都不能有明顯的沖突和矛盾，要符合一般的制度設(shè)計邏輯。然而，現(xiàn)實狀況卻不盡如人意。例如，對于政府采購過程中的串標(biāo)行為的處罰，就存在明顯的矛盾現(xiàn)象?！墩少彿ā返谄呤邨l規(guī)定，供應(yīng)商與采購人、其他供應(yīng)商或者采購代理機(jī)構(gòu)惡意串通的，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動；然而，《中華人民共和國投標(biāo)招標(biāo)法》(1999年8月31日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過)第五十三條卻規(guī)定“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的……取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的投標(biāo)資格。這就使得執(zhí)法人員在實際執(zhí)法過程中無所適從，加大了執(zhí)行的隨意性，從而大大地削弱了法律的約束力。

2.體系建構(gòu)不科學(xué)

(1)權(quán)力配置不合理。政府采購要實現(xiàn)其功能，不斷提升績效，除了合理的制度設(shè)計之外，還需要科學(xué)、合理的權(quán)力配置。現(xiàn)代管理學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)力的合理分離和有效組合是實現(xiàn)組織效能的必要條件。但是，目前我國政府采購的權(quán)力過度分散和過度集中的問題仍然存在。例如，在采購過程的監(jiān)督方面，雖然《政府采購法》第十三條明確規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)?！钡窍嚓P(guān)的配套性法規(guī)沒有具體規(guī)定財政部門行使監(jiān)督權(quán)力的范圍和方式，對采購工程中的違規(guī)事件，財政部門缺乏基本的調(diào)查權(quán)和審查權(quán)，在接受處理一些投訴案件時，不能有效地實施監(jiān)督權(quán)，由此造成財政部門招標(biāo)監(jiān)督權(quán)的虛置現(xiàn)象。

(2)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。目前，從中央到地方，政府采購機(jī)構(gòu)的管理關(guān)系還沒有理順?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定，各級政府財政職能部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的政府采購管理工作。但是，現(xiàn)實中，由于地域環(huán)境的差異以及各地開展政府機(jī)構(gòu)改革方案的不同，各地機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較混亂。從單位機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員編制組成來看，有的是參照行政單位來設(shè)置的，有的則是參照事業(yè)單位來設(shè)置的；從行政隸屬關(guān)系來看，有的是掛靠在各級政府發(fā)展和改革委員會之下的，有的則是歸屬于政府財政部門管理的，不管是哪種掛靠方式，采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中不可避免地要受到掛靠職能部門的影響，其監(jiān)管職能的公平、公正性就會受到影響，現(xiàn)實中出現(xiàn)的設(shè)租、尋租等違法趨利行為就是例證。組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的差別直接影響到整個政府采購系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)，影響到政府系統(tǒng)上下層級之間權(quán)力的配置和責(zé)任的劃分。另外，不管是哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，采購監(jiān)管部門的行政級別普遍較低，因此對本行政區(qū)域內(nèi)一般性的政府機(jī)關(guān)及其職能部門采購行為的監(jiān)管力度也有限。機(jī)構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范必然加劇采購過程中的信息不對稱性，削弱供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)的積極性；此外，還給采購工作人員徇私枉法，為串標(biāo)、暗中陪標(biāo)等違法行為提供方便。從而影響到政府采購的績效。

(二)運(yùn)行效益存在的問題

1.預(yù)算約束不到位

預(yù)算管理是目前公共財政資金支出管理的主要形式，政府采購績效一定程度上也取決于預(yù)算體制的狀況。目前，我國實行的政府預(yù)算編制體制相對滯后，建立在部門預(yù)算基礎(chǔ)上的政府預(yù)算編制體制對降低采購成本、提高采購效益的作用有限，從預(yù)算編制到審批和修正，原有的預(yù)算體制與政府采購的需求表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性。另外，相關(guān)預(yù)算執(zhí)行的職能部門基于自身部門利益的考慮，變相規(guī)避預(yù)算約束，致使預(yù)算在執(zhí)行中不到位，不能有效約束采購行為的現(xiàn)象時有發(fā)生。還有，目前我國建立的預(yù)算編制與執(zhí)行相分離的體制，沒有相關(guān)配套措施使執(zhí)行采購者參與預(yù)算決策的機(jī)會，導(dǎo)致財政資金使用效率低下、偏離政府采購工作預(yù)期目標(biāo)的情況大量存在。尤其是在一些地方政府采購中，一些部門重視不夠，工作計劃不周，加之地方財力難以確定等諸多因素，導(dǎo)致政府采購預(yù)算很難做到規(guī)范細(xì)致，在時間上不易掌握，很容易形成一批時限要求很強(qiáng)的臨時或追加采購預(yù)算項目，從而影響到正常的招投標(biāo)工作，這些都使預(yù)算在一定程度上失去了應(yīng)有的約束力。

2.制度績效不明顯

我國自2003年實施《政府采購法》以來，政府采購行為逐步規(guī)范化，采購規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，功能逐步凸顯。根據(jù)財政部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年全國政府采購規(guī)模為17 305億元，比2013年增長924.24億元，增長5.6%，占全國財政支出和GDP的比重分別為11.4%和2.7%。③成績是可喜的。但是，目前我國政府采購與西方發(fā)達(dá)國家相比，其發(fā)展仍然有一定差距。首先，在采購規(guī)模上，2014年我國政府采購規(guī)模僅占當(dāng)年GDP的2.7%。④而西方發(fā)達(dá)國家政府采購規(guī)模一般占GDP的15%到20%。這說明不少購買性資金仍游離于政府采購監(jiān)管之外，特別是多數(shù)工程項目沒有納入政府采購范圍，由此限制了政府采購作用的有效發(fā)揮。其次，在采購結(jié)構(gòu)上，貨物和工程建設(shè)項目采購的比重占主要部分，而服務(wù)方面的比重則較低。從這一角度來看，政府采購資金的分配呈現(xiàn)出明顯的不平衡性。從各級地方政府的采購情況來看，車輛購置、辦公用品購置、工程建設(shè)和一些簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品是地方政府采購的主要項目，而涉及服務(wù)項目方面的采購幾乎是一片空白。③這些現(xiàn)象說明政府采購預(yù)算資金沒有很好地發(fā)揮效用，也沒有最大程度地為社會提供更多更好的產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)政府采購應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。再次，在采購方式上，據(jù)調(diào)查目前我國各級政府采購小部分是集中進(jìn)行的，大部分則是沒有計劃編制的分散進(jìn)行的，即便是納入采購程序的項目，受制度約束的成分也很少。③也就是說，采購制度規(guī)范沒有在現(xiàn)實中發(fā)揮應(yīng)有的功效，圍繞政府采購進(jìn)行的制度設(shè)計和體系建構(gòu)還沒有有效促使采購各方利益協(xié)調(diào)，實現(xiàn)帕累托效率，促進(jìn)公共利益的增進(jìn)和社會福利的增加。

三、提升我國政府采購制度運(yùn)行績效的對策建議

如前所述，雖然目前我國已經(jīng)建立了以《政府采購法》為核心的，有效規(guī)范政府采購行為的法律法規(guī)和制度規(guī)范體系，但是這些制度規(guī)范在運(yùn)行過程中存在很多問題，甚至制度體系本身還存在非耦合性的現(xiàn)象；現(xiàn)實中，由于制度設(shè)計及其衍生出的一些原因?qū)е抡少彽牡托?、腐敗等社會問題。這些問題嚴(yán)重影響了政府采購應(yīng)有的社會功效，為此本文認(rèn)為應(yīng)該通過以下措施來糾正：

(一)完善政府采購的制度設(shè)計

1.完善相關(guān)法律制度

政府采購是對國家財政資金的權(quán)威性分配方式，其實質(zhì)就是有效利用公共財政資金，通過購買貨物、服務(wù)和工程建設(shè)項目等資源，最終來滿足公眾需求，促進(jìn)公共利益的增加。為了保證這一過程的順利進(jìn)行，必須對其進(jìn)行有效的法律規(guī)約。從前文可知，我國現(xiàn)行的政府采購法律制度設(shè)計存在不少問題，為此，必須對其進(jìn)行修改和完善。要設(shè)計完善以《政府采購法》為基礎(chǔ)的法律體系。政府采購過程之所以出現(xiàn)一些違背采購初衷的現(xiàn)象，從制度設(shè)計的角度來看，主要是基于采購問題導(dǎo)向的現(xiàn)實制度需求和我國立法體制分散的實際狀況之間的矛盾使然。我國目前的立法體制比較分散，國家立法機(jī)關(guān)既有各級人大及其常委會，又有各級國家行政機(jī)關(guān)，還有各級國家司法機(jī)關(guān)。由于這些立法主體之間存在復(fù)雜的職能關(guān)系，加之各立法主體在啟動立法程序時不同的利益傾向性，客觀上導(dǎo)致對同一社會關(guān)系的調(diào)整具有不同的立法傾向性，那么出現(xiàn)法律制度體系的非耦合性也是在所難免的。本文認(rèn)為，應(yīng)該對涉及政府采購的所有法律法規(guī)進(jìn)行重新整理，基于制度耦合性的價值需求，立足國情，借鑒國外政府采購法創(chuàng)制的有益經(jīng)驗，以現(xiàn)有《政府采購法》作為基本藍(lán)本，完善相關(guān)的配套法律制度規(guī)范。例如，修正完善政府采購各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的內(nèi)容，系統(tǒng)化地明確采購者、供應(yīng)商、監(jiān)管者、社會公眾的法律角色。建議盡快出臺《政府采購監(jiān)督管理辦法》、《政府采購職業(yè)資格認(rèn)證辦法》等各種密切銜接的專門法規(guī)，不僅要規(guī)范政府采購人的行為，更要嚴(yán)格約束采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商的行為，同時還要彌補(bǔ)公共資金所屬主體權(quán)利虛置的弊端。

2.完善相關(guān)管理制度

(1)完善政府采購預(yù)算制度。預(yù)算管理是政府采購運(yùn)作過程的重要手段，預(yù)算制度是政府采購制度的重要組成部分。政府采購過程的有效性首先取決于采購預(yù)算的合理性程度。我國現(xiàn)行的政府采購預(yù)算是在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上制定出來的，它應(yīng)當(dāng)是一個統(tǒng)一完整的采購預(yù)算體系，預(yù)算的制定和執(zhí)行部門應(yīng)有效分工和合作；預(yù)算內(nèi)容詳細(xì)規(guī)定了政府采購的數(shù)量、范圍、程序等方面的內(nèi)容，是政府采購行為的重要依據(jù)。但是，由于采購預(yù)算的編制和執(zhí)行涉及多個部門的利益，其運(yùn)行過程又需要多部門的有效分工與合作，期間不可避免地會形成制度真空、“公地悲劇”等現(xiàn)象。因此，應(yīng)該完善采購預(yù)算相關(guān)的制度規(guī)范。首先要完善采購預(yù)算編制的制度。政府采購部門在編制預(yù)算時，必須考慮到政府采購預(yù)算的客觀實際，尤其是要將政府財政收支的預(yù)算詳細(xì)制定出來。各部門在制定采購預(yù)算時，必須全面反映本部門的所有財政收入和包括集中采購目錄在內(nèi)的所有財政支出項目。完整、準(zhǔn)確地編制部門采購預(yù)算，內(nèi)容要盡量具體到采購的資金數(shù)額、采購內(nèi)容、招投標(biāo)時間等。此外，各部門在制定政府采購預(yù)算時，應(yīng)該盡量根據(jù)現(xiàn)實中的采購需求進(jìn)行，不能隨意擴(kuò)大采購規(guī)模，出現(xiàn)超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，要保證采購的產(chǎn)品質(zhì)量并適應(yīng)現(xiàn)實需要。其次要完善采購預(yù)算執(zhí)行制度。明確預(yù)算執(zhí)行的各項權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。目前，基于我國政府采購運(yùn)行不規(guī)范的現(xiàn)實，應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)各采購當(dāng)事人的責(zé)任劃分，甚至針對采購數(shù)額較大的項目，要明確制定具體的專門責(zé)任制度。

(2)完善政府采購監(jiān)督制度。通過有效的制度設(shè)計加強(qiáng)作為政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的財政部門與人大、審計、紀(jì)檢(監(jiān)察)等部門密切合作。把三者的監(jiān)督職責(zé)通過制度明確起來，使得政府采購監(jiān)督系統(tǒng)化、合法化。從財政部門的角度來說，要以現(xiàn)行法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩，實施對政府采購活動的動態(tài)監(jiān)督；人大機(jī)關(guān)要基于其財政預(yù)算、決算方案的審查權(quán)，對政府采購實施定期的合法合規(guī)性審查；審計部門要基于其職責(zé)，對具體的采購資金使用情況進(jìn)行定期和專門的審計監(jiān)督；紀(jì)檢(監(jiān)察)機(jī)關(guān)在政府采購活動中要認(rèn)真對政府采購工作人員進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和督查，嚴(yán)肅處理各種違法亂紀(jì)行為，保持政府采購人才隊伍的純潔性。此外，要通過一定的制度設(shè)計保證社會監(jiān)督的有效性。社會監(jiān)督主要是新聞媒體和社會輿論對政府采購行為的監(jiān)督，由于社會監(jiān)督具有主體范圍廣、監(jiān)督力量強(qiáng)、監(jiān)督迅速及時等特點(diǎn)，在政府采購監(jiān)督過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。為此，建議制定《政府采購社會監(jiān)督條例》，具體規(guī)定社會監(jiān)督的各項事宜。政府采購主管部門應(yīng)該主動通過電視、廣播、報紙等媒介公布政府采購信息等內(nèi)容，自覺接受包括供應(yīng)商在內(nèi)的社會大眾的監(jiān)督。要建立供應(yīng)商和社會中介機(jī)構(gòu)的資格管理制度，堅持以公開招標(biāo)為主要采購方式，實行集中采購與分散采購相結(jié)合的組織形式，嚴(yán)格遵循政府采購程序，強(qiáng)化對政府采購活動的法律約束。

(二)創(chuàng)新政府采購的機(jī)制

1．建立分工合理、協(xié)調(diào)運(yùn)作的管理體制

要按照“統(tǒng)一政策，分級管理，分類實施”的原則，明確政府采購的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的劃分。決策部門要明確任務(wù)，切實擔(dān)當(dāng)責(zé)任，合理采納決策信息，正確行使決策權(quán)力；執(zhí)行部門要切實履行采購職責(zé)，認(rèn)真處理好常規(guī)采購項目和特殊采購項目的關(guān)系，按照國家規(guī)定不折不扣地行使權(quán)力；監(jiān)督部門要認(rèn)真履行監(jiān)督權(quán)力，合理劃分中央與地方監(jiān)管部門之間的職責(zé)分工，明確監(jiān)管部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和責(zé)任。要逐步形成以財政部門為主，紀(jì)檢監(jiān)察、審計及其他有關(guān)部門共同配合的監(jiān)督機(jī)制，要建立供應(yīng)商投訴制度，有效發(fā)揮供應(yīng)商對政府采購活動的監(jiān)督作用，同時要強(qiáng)化政府采購?fù)该鞫冉ㄔO(shè)，廣泛接受社會監(jiān)督。

2.建立運(yùn)轉(zhuǎn)科學(xué)、系統(tǒng)高效的管理機(jī)構(gòu)

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分層負(fù)責(zé)”的原則，建立政府采購的管理機(jī)構(gòu)體系。建議在中央政府部門中設(shè)立政府采購全國機(jī)構(gòu)委員會，制定全國性的采購方針、政策，并設(shè)立政府采購管理局作為它的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)組織實施中央政府采購事務(wù)，宏觀指導(dǎo)各級政府采購事務(wù)。在各級地方政府機(jī)構(gòu)中設(shè)置采購管理部門，例如在省級部門設(shè)置政府采購廳，作為本地區(qū)政府采購的主管機(jī)關(guān)，設(shè)立相應(yīng)的政府采購中心來具體組織政府采購事宜。另外，各級政府采購管理部門還要認(rèn)真履行采購社會中介機(jī)構(gòu)的管理職能，對其實施執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入制度管理，并加強(qiáng)對其日常運(yùn)作的監(jiān)督管理工作。

(三)提升政府采購的人員素質(zhì)

現(xiàn)代系統(tǒng)理論認(rèn)為，要素的品質(zhì)是決定系統(tǒng)功能狀況的重要變量。政府采購制度的有效運(yùn)行、制度設(shè)計的績效要通過正確的執(zhí)行才能發(fā)揮出來。為此，筆者認(rèn)為要加強(qiáng)政府采購的人才隊伍的培養(yǎng)。政府采購是一項程序嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)要求高的政府活動。政府采購活動的正常開展需要采購人員具備相應(yīng)的政治思想、業(yè)務(wù)技能、專業(yè)技術(shù)方面的品質(zhì)。這也是糾正采購制度設(shè)計偏差、運(yùn)行機(jī)制不順暢、采購績效不明顯的重要措施之一。

1.加強(qiáng)對采購人員的培訓(xùn)，提升采購人員素質(zhì)

目前，我國政府采購人員隊伍結(jié)構(gòu)不盡合理，從知識背景、年齡結(jié)構(gòu)角度分析距離合法的政府采購需求相去甚遠(yuǎn)。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)該通過組織培訓(xùn)、進(jìn)修、專業(yè)實踐、外出考察等方式，組織采購人員學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)和制度，提高其法律意識和知識水平；組織專業(yè)性的政府采購業(yè)務(wù)進(jìn)修，實行采購人員持證上崗制度；組織地區(qū)之間政府采購人員的交流學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗。

2.實行績效考核制度，激發(fā)采購人員工作積極性

績效考核是目前管理過程中的重要制度創(chuàng)新，所謂績效考核就是通過制定符合組織目標(biāo)的績效指標(biāo)來引領(lǐng)組織成員實現(xiàn)績效目標(biāo)，以績效目標(biāo)實現(xiàn)程度來決定組織成員的獎懲、升遷。對于在工作中思想政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、表現(xiàn)優(yōu)秀的人員進(jìn)行相應(yīng)的績效獎勵；對于徇私枉法、貪污腐化的人員實施績效懲罰，以此來促使政府采購依法、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。激發(fā)政府采購人才隊伍的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成良好的競爭與合作的局面，推進(jìn)人才隊伍建設(shè)的全面發(fā)展。

3.加強(qiáng)在政府采購方面的人才交流與合作

選派優(yōu)秀人員到國外高校深造，與西方發(fā)達(dá)國家展開政府采購方面的交流與合作，邀請外國專家來華講學(xué)和培訓(xùn)人員，借鑒其先進(jìn)的管理經(jīng)驗和做法，促進(jìn)我國政府采購事業(yè)的發(fā)展。

注釋：

①參見《中華人民共和國政府采購法》(第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議2002年6月29日審議通過)。

②參見《事業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日第252號國務(wù)院令發(fā)布， 2004年6月27日修訂)。

③數(shù)據(jù)根據(jù)中國財政部網(wǎng)站公布計算得出，http://www.mof.gov.cn/was5/web/search，2014年全國政府采購簡要情況，2015-07-31。

④數(shù)據(jù)來自人民網(wǎng)：政府采購法頒布十年范圍規(guī)模不斷擴(kuò)大，http://politics.people.com.cn/GB/n/2012/0629/c70731-18413380.html，2012-06-29。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗[N]. 人民日報，2012-11-09(2).

[2]郭小聰.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[3]卓越.政府績效管理概論[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007.

[4]婁成武，等.公共事業(yè)管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2002.

[5]肖艾林.基于公共價值的我國政府采購績效管理研究[D].長春:吉林大學(xué),2014.

[6]國彥兵.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：立信會計出版社，2006.

文章編號：1671-1653(2016)02-0039-06

收稿日期：2016-03-18

作者簡介：胡建鋒(1974-)，男，河南許昌人，許昌學(xué)院法政學(xué)院副教授，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，許昌學(xué)院中原農(nóng)村發(fā)展研究中心特聘研究員，主要從事行政管理的理論與實踐、“三農(nóng)”問題研究。

中圖分類號：D63-31

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2016.02.006

System Design and Performance of China's Government Procurement

HU Jian-feng

(School of Political Science and Law, Xuchang University, Xuchang 461000, China)

Abstract:Since the Government Procurement Law was issued and implemented in 2003, the process of China's Government procurement law has been accelerated and the preliminary performance of the system has been highlighted. But in reality, there are disadvantages in system operation: system design is not perfect system construction is not scientific, budget constraints are not in place and system performance is not obvious. The problems can be solved by perfecting the government purchase system design, innovating the government procurement mechanism, improving the quality of personnel in government procurement.

Key words:government procurement； system design； performance