何丹 覃丹

（武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430205）

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城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究

何丹 覃丹

（武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430205）

摘要：隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，由于各種因素所致，農(nóng)民土地權(quán)益屢次被損害，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了干群關(guān)系的嚴(yán)重對立，對社會(huì)的和諧與穩(wěn)定造成了非常嚴(yán)重的負(fù)面影響。文章從分析在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)中存在的問題著手，對其成因進(jìn)行了深入探討，進(jìn)而提出了保護(hù)對策，旨在為農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)提供一定借鑒。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地征收；土地權(quán)益；保護(hù)機(jī)制

一、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)中存在的主要問題

（一）以公共利益為由，低價(jià)征用農(nóng)村土地。

《憲法》第十條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以根據(jù)法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。由此可見，公共利益的實(shí)現(xiàn)，需要以征用土地為前提。但是，在具體實(shí)施過程中，部分地方政府卻打著公共利益的幌子，與廣大農(nóng)民的意愿相背離，以非常低的價(jià)格進(jìn)行強(qiáng)行征收，然后再高價(jià)賣給開發(fā)商，而農(nóng)村無法享受土地出讓所帶來的增值收益，自身權(quán)益受到了嚴(yán)重的侵害。

（二）通過集中土地招商的形式，強(qiáng)迫農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)。

一些地方政府為了在短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造政績，急功近利，絲毫不顧農(nóng)民的切身利益，通過集中土地招商的形式，強(qiáng)迫農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)。在土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)后，所引進(jìn)的企業(yè)發(fā)展迅速，而農(nóng)村土地所帶來的收益增長緩慢，流轉(zhuǎn)的價(jià)格不能夠反映土地要素的實(shí)際價(jià)格和升值預(yù)期，會(huì)對農(nóng)村土地權(quán)益造成損害。同時(shí)，如果引進(jìn)的企業(yè)發(fā)展不理想，會(huì)存在違約現(xiàn)象，會(huì)對農(nóng)村土地權(quán)益造成更加嚴(yán)重的損害。

（三）以特殊情況為由，違規(guī)征用農(nóng)村土地。

一些地方政府以特殊情況為由，對農(nóng)村的意愿置若罔聞，利用公共權(quán)力，對農(nóng)村土地進(jìn)行強(qiáng)制、違規(guī)征用，將其用于非農(nóng)建設(shè)。在一些嚴(yán)重的地區(qū)，甚至有政府打著促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的幌子。將征收來的土地賣給開發(fā)商，嚴(yán)重?fù)p害了國有土地資產(chǎn)的流失。

（四）土地出讓金過高，農(nóng)民難享土地增值收益。

農(nóng)村土地在被征收的過程中，給農(nóng)民的補(bǔ)償金額是按照農(nóng)村土地收益進(jìn)行計(jì)算的，而政府在征收土地后，是以土地的市場價(jià)格來進(jìn)行出讓的，二者之間存在巨大的差異，使得農(nóng)民難以享受農(nóng)村土地增值所帶來的收益。研究指出，農(nóng)村在土地轉(zhuǎn)讓過程中的收益在土地收益總額中的比例僅有5％-10％，而大部分的收益是企業(yè)和政府所得，因此，這種形式實(shí)際上形成了對農(nóng)民財(cái)務(wù)的一種掠奪。

二、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)中存在問題的成因

（一）現(xiàn)行法律不健全，不能充分滿足農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)的需要。

首先，現(xiàn)行法律沒有對公共利益進(jìn)行明確的規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)定，只有在牽涉到公共利益的情況下，才能夠?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行征收，但是對具體什么是公共利益并沒有進(jìn)行明確。這就為地方政府隨意界定公共利益帶來了可乘之機(jī)，使其可以利用公共權(quán)力隨意對農(nóng)村土地進(jìn)行征收，進(jìn)而侵害農(nóng)民的權(quán)益。其次，現(xiàn)行法律不能夠充分滿足農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)的需要。當(dāng)前，侵害農(nóng)村土地權(quán)益的方式層出不窮，而法律上的滯后以及部分領(lǐng)域的空白，難以充分滿足農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)的需要。

（二）農(nóng)民缺乏維權(quán)意識，司法救濟(jì)渠道缺失。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，存在眾多農(nóng)村土地權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象，而遇到這種情況時(shí)，農(nóng)民由于缺乏維權(quán)意識，不懂法，不善于通過法律途徑來維護(hù)自身正當(dāng)?shù)臋?quán)益。土地開發(fā)中出現(xiàn)“釘子戶”的現(xiàn)象時(shí)常見諸報(bào)端，這也反映了農(nóng)民在表達(dá)自身訴求時(shí)的無奈和無助。同時(shí)，司法救濟(jì)渠道缺失，不能夠?qū)κ芎Ψ竭M(jìn)行良好的司法救助，使得農(nóng)村土地權(quán)益受到侵犯時(shí)，往往只能選擇激烈的方式，給社會(huì)的和諧和穩(wěn)定帶來了巨大的負(fù)面影響。

（三）征地補(bǔ)償?shù)姆绞絾我唬a(bǔ)償金測算不合理。

目前，我國征地補(bǔ)償主要采取現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞剑蛘邽榉艞夀r(nóng)村土地而獲取城鎮(zhèn)居民資格的農(nóng)村提供社會(huì)保障的方式，這種補(bǔ)償方式都忽略了實(shí)地農(nóng)村長期的謀生問題。對于那些有手藝的農(nóng)村，能夠盡快融入城鎮(zhèn)，通過自己的手藝來謀生；而絕大多數(shù)的農(nóng)村，一輩子靠土地生存的農(nóng)村來講，一旦失去土地，便失去了謀生的土壤，有限的補(bǔ)償金一旦用完，生活將會(huì)越來越困難。同時(shí)，當(dāng)前征地補(bǔ)償金的測算不合理，使得農(nóng)民在土地后續(xù)升值過程中不能夠享受合理的收益。

（四）征收過程不透明，農(nóng)民難以表達(dá)訴求。

如前所述，土地開發(fā)中出現(xiàn)“釘子戶”的現(xiàn)象時(shí)常見諸報(bào)端，折反映了農(nóng)村在表達(dá)自身訴求時(shí)的尷尬，而出現(xiàn)這種尷尬的重要原因，是因?yàn)楫?dāng)前你土地征收過程的不透明。很多地方政府在對農(nóng)村土地進(jìn)行征收的過程中，只要村委會(huì)的干部同意就會(huì)進(jìn)行征收，不會(huì)與農(nóng)戶進(jìn)行溝通。由于農(nóng)戶只擁有土地承包權(quán)，沒有土地所有權(quán)，這就致使農(nóng)民難以參與到征收的過程中，使得很多農(nóng)戶在不知情的情況下，土地就被征收了。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建

（一）加快相關(guān)法律建設(shè)，為農(nóng)村土地權(quán)益提供有效保護(hù)。

我國現(xiàn)行土地管理相關(guān)法律存在一定的滯后和空白，因而，要為農(nóng)村土地權(quán)益提供有效保護(hù)，必須加快土地管理相關(guān)法律建設(shè)?！段餀?quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等于農(nóng)村土地權(quán)益息息相關(guān)的法律，應(yīng)加快修訂和完善。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)一部專門轉(zhuǎn)對土地權(quán)益保護(hù)的法律，對農(nóng)村土地權(quán)益進(jìn)行明確的規(guī)定，提供有效的保護(hù)。

（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，注重農(nóng)民發(fā)展利益補(bǔ)償。

在土地征收過程中，應(yīng)當(dāng)引入多重補(bǔ)償機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益在農(nóng)民、政府、企業(yè)三者之間的合理分配。同時(shí)，征地補(bǔ)償除了在土地征收時(shí)的現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)該注重土地征收后的發(fā)展利益補(bǔ)償。通過制定專門針對農(nóng)村土地征收的法律，強(qiáng)制規(guī)定實(shí)施征地補(bǔ)償時(shí)，必須為農(nóng)民購買養(yǎng)老等相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)，妥善解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題，為其基本生活提供有力的保障。

（三）規(guī)范行政執(zhí)法，增加違法成本。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村土地權(quán)益被侵犯，除了法律尚不健全外，更重要的是一些地方政府打擦邊球，行政執(zhí)法不規(guī)范，甚至違法征收土地。因此，對行政執(zhí)法行為進(jìn)行有效的規(guī)范，能夠有效防止知法犯法的現(xiàn)象出現(xiàn)，同時(shí)，要加大對違法行為的懲罰力度，增加其違法成本，為農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)提供有效保障。

（四）加強(qiáng)普法宣傳，提升農(nóng)民維權(quán)意識。

媒體報(bào)道的“釘子戶”只是全國農(nóng)村土地權(quán)益被侵犯的極少數(shù)，大多數(shù)的農(nóng)民在土地被征收后都選擇了沉默。其中最主要的原因，是他們不懂法，缺乏維權(quán)意識。因此，要想為農(nóng)村土地權(quán)益提供有效的保護(hù)，有必要加強(qiáng)普法宣傳，推進(jìn)普法工作，提升農(nóng)民的維權(quán)意識，在其土地權(quán)益受到侵犯時(shí)，能夠通過法律的手段和途徑來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

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覃丹（1994-），女，土家族，湖北宜昌人，法學(xué)本科。

作者簡介：何丹（1965-），男，漢族，湖北咸寧人，法學(xué)碩士，教授，研究方向：民商法。

中圖分類號：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0095-01