胡峻

南京市建鄴區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所 江蘇南京 210000

我國衛(wèi)生監(jiān)督管理的現(xiàn)狀及存在問題

胡峻

南京市建鄴區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所 江蘇南京 210000

衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，是執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)，維護(hù)公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務(wù)秩序，保護(hù)人民群眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。衛(wèi)生監(jiān)督自1990年從衛(wèi)生防疫司分離出來，直至現(xiàn)在國家組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)設(shè)置綜合監(jiān)督局，經(jīng)歷了多次重大的調(diào)整和變革，如國家衛(wèi)生監(jiān)督部門名稱的變化，食品安全監(jiān)督、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督部分職能的劃轉(zhuǎn)等。建國以來，國家對衛(wèi)生監(jiān)督工作也相繼出臺(tái)了一系列的方針、政策。例如，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》提出，要建立“具有中國特色的包括衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保障、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的衛(wèi)生體系”[1]。而后，經(jīng)國務(wù)院同意衛(wèi)生部先后印發(fā)了《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》[2]、《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實(shí)施的若干意見》[3]，正式拉開了全國衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的序幕。本文將從國內(nèi)外衛(wèi)生監(jiān)督管理兩方面進(jìn)行分析，綜述我國衛(wèi)生監(jiān)督管理的現(xiàn)狀及可能存在的問題，為后續(xù)的研究提供理論基礎(chǔ)。

衛(wèi)生監(jiān)督 管理 對策

一、背景介紹

公共衛(wèi)生是社會(huì)事業(yè)的一個(gè)重要組成，關(guān)乎公眾的切身利益和健康安全。而公共衛(wèi)生監(jiān)督管理又是國家管理衛(wèi)生事務(wù)的一個(gè)重要形式，它既是各級政府落實(shí)公共衛(wèi)生服務(wù)、強(qiáng)化社會(huì)管理職能的根本要求，更是推動(dòng)政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變的內(nèi)在需求[4]。因此，加強(qiáng)公共衛(wèi)生監(jiān)督管理是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，是各級政府和衛(wèi)生計(jì)生部口的重要職責(zé)。雖然近年來公共衛(wèi)生監(jiān)督管理工作取得了巨大成就，但由于公共衛(wèi)生監(jiān)督管理的歷史發(fā)展較短，公共衛(wèi)生監(jiān)督管理的理論也處于起歩階段，各種新情況、新挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)，在公共衛(wèi)生監(jiān)督管理的理論和實(shí)踐方面還有侍不斷地探索[5]。

公共衛(wèi)生監(jiān)督管理是依據(jù)公共衛(wèi)生法規(guī)的授權(quán)政府衛(wèi)生行政部口，對公民、法人和其他組織貫徹執(zhí)行衛(wèi)生法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違反衛(wèi)生法規(guī)、危害人體健康的行為追究法律責(zé)任的一種衛(wèi)生行政執(zhí)法行為[6]。行使國家公共衛(wèi)生管理職能是公共衛(wèi)生監(jiān)督管理目的，國家實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的衛(wèi)生監(jiān)督管理，保護(hù)公眾健康權(quán)益,維護(hù)國家法制權(quán)威[7]。公共衛(wèi)生監(jiān)督管理是國家行政管理職能的一部分。監(jiān)督主體必須是衛(wèi)生行政部門或者由法律授權(quán)的衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)關(guān),藍(lán)管對象是公共衛(wèi)生監(jiān)督管理相對人——公民、法人或其他組織[8]。公共衛(wèi)生監(jiān)督管理的根本屬性是行政性。行政性是指公共衛(wèi)生監(jiān)督管理是政府公共職能。政府公共職能的實(shí)現(xiàn)必須管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等形式實(shí)施,國家通過管理、協(xié)調(diào)等公共職能來維護(hù)公眾利益,并保證社會(huì)和諧穩(wěn)定。對于衛(wèi)生工作者和普通大眾而言，是一個(gè)熟悉的概念，我們身邊每一個(gè)人,都自覺的接受或從事公共衛(wèi)生監(jiān)督活動(dòng)。在我國公共衛(wèi)生監(jiān)督管理已然成為一種行政管理手段變成了一種制度。打擊非法行醫(yī)，取締黑診所是一項(xiàng)維護(hù)公眾健康權(quán)益重要工作，保證衛(wèi)生事業(yè)良性發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)安定和進(jìn)步；水是萬物之源，生活飲用水的衛(wèi)生情況關(guān)系到千家萬戶，生活飲用水的安全與我們的食品安全一樣，與每個(gè)人直接相關(guān),迭些問題都是群眾最關(guān)也,也是我們政府必須確保的工作。

公共衛(wèi)生監(jiān)督管理也具有明顯的技術(shù)性的特點(diǎn)，這與其他行政工作不同。我們判定一種行為是否合法，必須用準(zhǔn)確檢測數(shù)據(jù)說話，沒有這些數(shù)據(jù)作支撐，很難做到依法監(jiān)督管理。衛(wèi)生監(jiān)督管理的實(shí)施需借助于許多衛(wèi)生技術(shù)手段。我國目前的衛(wèi)生監(jiān)督管理主要包括以下5個(gè)內(nèi)容：（1）衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)資源配置情況，包括人力、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、設(shè)備四個(gè)方面；（2）衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)能力建設(shè)情況，包括對衛(wèi)生行政許可、衛(wèi)生監(jiān)督檢查、案件查處、信息管理、宣傳教育等11項(xiàng)職能履行情況進(jìn)行評價(jià)；（3）衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督技術(shù)支持服務(wù)利用情況；（4）衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)開展情況；（5）會(huì)各界和政府及有關(guān)部門對衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)和機(jī)構(gòu)工作評價(jià)情況。

每個(gè)人都被賦予健康的基本權(quán)益，國家公共衛(wèi)生監(jiān)督管理職能正是為保障我們每個(gè)人權(quán)益而建立的。同時(shí)公共衛(wèi)生監(jiān)督管理保證法律法規(guī)貫徹落實(shí),維護(hù)國家法律的尊嚴(yán)，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障手段,在現(xiàn)在和將來都有十分深遠(yuǎn)的意義。公共衛(wèi)生監(jiān)督管理的功能主要分為抽象行政行為、具體行政行為、法律救濟(jì)。省級上公共衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為抽象行政行為，其他主要為具體行政行為。

公共衛(wèi)生監(jiān)督管理特征：首先，健康權(quán)和合法權(quán)益保護(hù)性；其次，法定性與授權(quán)性；第三，行政性與技術(shù)性；第四，廣泛性與綜合性，最后，強(qiáng)制性與教育性。

公共衛(wèi)生監(jiān)督管理的作用則包括以下五個(gè)方面：第一是要保障和提離公眾的健康水平，第二是實(shí)施國家監(jiān)督管理職能，對違法活動(dòng)進(jìn)行處罰；第三是保證團(tuán)體組織、公民個(gè)人的健康方面的合法權(quán)益；第四是促使公共衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的自我完善；第五，增強(qiáng)人的法制意識(shí)。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2.1 國外研究進(jìn)展

西方的衛(wèi)生監(jiān)督理論是納入大的公共政策領(lǐng)域內(nèi)的，其監(jiān)督理論主要受到分權(quán)制衡理論、有限政府和無限政府、主權(quán)在民論等重要影響。資本主義工業(yè)革命之后，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的各資本主義國家在公共衛(wèi)生監(jiān)督管理和法律建設(shè)方面制定了相應(yīng)政策并頒布了與之相適應(yīng)的法律法規(guī)等，包括食品安全、飲用水衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生等。

資本主義國家早期的公共衛(wèi)生監(jiān)督法規(guī)與行政執(zhí)法是緊密相連的，公共衛(wèi)生監(jiān)督理論和制度作為行政執(zhí)法理論和制度的一個(gè)分支，相輔相成，共同發(fā)展。管理學(xué)家別Raussman與Bozeman提出公共管理就是對政治權(quán)威的營理的觀點(diǎn)，這個(gè)理論在民主憲政國家，公共管理具有的權(quán)力是割裂的，不但重視各層級的權(quán)力，還要求均衡部口權(quán)力。公共衛(wèi)生監(jiān)督管理作為公共管理的一個(gè)分支，依據(jù)特定的標(biāo)志，進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)劃是必須的，因此通過分權(quán)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力對等與平衡。除此以外，還有一個(gè)觀點(diǎn)是公眾健康責(zé)任由政府、企業(yè)、公民來共同承擔(dān)，企業(yè)和公民必須對自己的行為及結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，這一理論對美國的公共衛(wèi)生監(jiān)督管理體制的形成產(chǎn)生了重大影響。德國學(xué)者Rolf所著《德國經(jīng)濟(jì)行政法》一書中闡述了詳細(xì)介紹了德國國家輔助性原則的觀點(diǎn)，對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體方面產(chǎn)生深刻影響，其概括輔助性原則作為接受法律授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的委巧行使衛(wèi)生行政執(zhí)法職能的非政府組織,政府及市場三者關(guān)系處理時(shí)應(yīng)遵循的原則[9]。

2.2 國內(nèi)研究進(jìn)展

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，國內(nèi)的許多專家學(xué)者對公共衛(wèi)生監(jiān)督管理問題討論愈加熱烈，研究資料也越來越豐富。該項(xiàng)研究在國內(nèi)伴隨新中國成立便已開始隨著改革開放和新時(shí)期深化政治體制改革，研究的進(jìn)程進(jìn)一步加快也取得了一些大家認(rèn)同的理論成果。樊立華所著《公共衛(wèi)生法律法規(guī)與監(jiān)督學(xué)》、董恒進(jìn)所著《衛(wèi)生監(jiān)督與服務(wù)實(shí)踐技能教程》等都對公共衛(wèi)生監(jiān)督管理的基本理論、基本知識(shí)、基本技能都有了詳盡闡述。21世紀(jì)以來,醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革步伐加快，國家公共衛(wèi)生監(jiān)督管理體系不斷完善，卻仍存在監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)界定不清,管理體系不夠完善，運(yùn)行經(jīng)常受阻等問題，這正是專家學(xué)者研究的重點(diǎn)。

公共衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法主體一直是衛(wèi)生行政部口即衛(wèi)生局，隨著大部制改革現(xiàn)在為衛(wèi)生與計(jì)生局,其有法律賦予監(jiān)督管理權(quán)卻沒有執(zhí)法人員，衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有人員卻無法律授權(quán)監(jiān)督管理權(quán)。前文提到的行政性，是公共衛(wèi)生監(jiān)督營理的根本屬性，與一般的醫(yī)療服務(wù)不同。眾所周知，醫(yī)療、保健、康復(fù)單是一種衛(wèi)生服務(wù)，它們是商品可有價(jià)格獲得利益，但公共衛(wèi)生監(jiān)督管理作為一種公共產(chǎn)品它沒有相應(yīng)的價(jià)格，因此它也不能獲得收益。黨的十八屆四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國科學(xué)決策，為深化行政執(zhí)法體制改革指明了方向，依法在公共衛(wèi)生等方面開展綜合監(jiān)督管理，把公共衛(wèi)生監(jiān)督管理更好執(zhí)行充分體現(xiàn)其社會(huì)管理職能，成為一種保護(hù)公眾安全一項(xiàng)專項(xiàng)制度。公共衛(wèi)生監(jiān)督管理過程中存在的問題也是眾位學(xué)者普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，研究成果十分顯著。例如，鄧曉健《九江市公共場所衛(wèi)生行政處罰中存在的問題與探討》、陳德坤,曹月涕等《提高衛(wèi)生行政執(zhí)法效能的思考》、雷英《西安市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理現(xiàn)狀及對策》、紀(jì)玲《衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制探討》對公共衛(wèi)生監(jiān)督管理過程中存在的問題及原因都有詳細(xì)論述。而薛敏《基于德爾菲法的衛(wèi)生監(jiān)督效能評價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重研究——上海衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為例》以及盧中南《"柔性執(zhí)法"在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中的運(yùn)用與思考》都對公共衛(wèi)生監(jiān)督管理文化建設(shè)及執(zhí)法公平性標(biāo)準(zhǔn)、要求及其重要性等進(jìn)行了相關(guān)論述。

三、我國衛(wèi)生監(jiān)督管理體系的現(xiàn)狀及存在問題

第一，衛(wèi)生執(zhí)法主體不明確。法律中明確規(guī)定衛(wèi)生執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，但在衛(wèi)生執(zhí)法活動(dòng)中監(jiān)督所卻是具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。而在我國，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍相分離，這不僅違反了責(zé)權(quán)一致的行政管理原則，而且，增加了不必要的管理環(huán)節(jié)，不利于工作的開展。例如，行政審批和處罰，從衛(wèi)生監(jiān)督人員現(xiàn)場檢查開始，經(jīng)科室負(fù)責(zé)人到衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)，到衛(wèi)生行政部門職能科室分管人員、科室負(fù)責(zé)人，到分管局長、局長，完成一個(gè)衛(wèi)生執(zhí)法行為需要 6-7個(gè)關(guān)口，提高行政效率無從談起。執(zhí)法沒有法律效用，導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)處于衛(wèi)生執(zhí)法的尷尬地位。

第二，職責(zé)職能不明確，衛(wèi)生監(jiān)督員身份不統(tǒng)一。衛(wèi)生監(jiān)督所的性質(zhì)是全額撥款事業(yè)單位，它既不是真正的衛(wèi)生行政部門，也不是衛(wèi)生行政部門下屬的執(zhí)法大隊(duì)，這種行政部門委托事業(yè)單位執(zhí)法作為一種中國特色，其運(yùn)作的機(jī)制，法律法規(guī)的授權(quán)，經(jīng)費(fèi)保障，法律責(zé)任認(rèn)定等，都沒有完全搞清。這將導(dǎo)致衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的有權(quán)無責(zé)，也會(huì)造成衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的有責(zé)無權(quán)[10]。關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督員的身份問題，目前對衛(wèi)生監(jiān)督員的身份界定各地也并不一樣。就拿江蘇省為例，某些城市已經(jīng)把衛(wèi)生監(jiān)督員納入公務(wù)員管理，而某些地區(qū)則是比照公務(wù)員管理，還有一些地方列為事業(yè)單位人員。這些不統(tǒng)一的定位，也使得衛(wèi)生監(jiān)督員在日常的工作中對自己的定位產(chǎn)生影響。

第三，人才培養(yǎng)不完善。大部分衛(wèi)生監(jiān)督員畢業(yè)于醫(yī)藥院校，衛(wèi)生專業(yè)知識(shí)水平較高，但法律知識(shí)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等方面的知識(shí)比較缺乏，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法綜合素質(zhì)不高。要調(diào)整衛(wèi)生監(jiān)督人員的結(jié)構(gòu)，增加臨床醫(yī)學(xué)、法律學(xué)、公共衛(wèi)生管理學(xué)等相關(guān)專業(yè)的人員，以提高醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督效率[11]。而且，2010年實(shí)施公務(wù)員分類改革以來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員均劃轉(zhuǎn)為衛(wèi)生執(zhí)法類公務(wù)員，衛(wèi)生執(zhí)法人員已不允許考評專業(yè)技術(shù)職務(wù)，在很大程度上導(dǎo)致專業(yè)素養(yǎng)丟失。衛(wèi)生監(jiān)督、預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)同是一門專業(yè)技術(shù)，取消職稱考評后，不強(qiáng)調(diào)對專業(yè)技術(shù)的重視，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員可能降低對專業(yè)水平的學(xué)習(xí)，使衛(wèi)生監(jiān)督專業(yè)放緩發(fā)展腳步，拖慢衛(wèi)生監(jiān)督人才培養(yǎng)進(jìn)度[12]。

第四，法律落實(shí)有“折扣”。目前縣級以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）絕大部分是由政府辦、非營利性、衛(wèi)生局管理，受管理體制的影響，這些監(jiān)督對象是本系統(tǒng)的單位和人員，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜，人情壓力重重，有些監(jiān)督員，甚至是有些領(lǐng)導(dǎo)難以突破“關(guān)系網(wǎng)”、“人情網(wǎng)”的壓力，勢必導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力。這種“及時(shí)運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的自管自的監(jiān)管模式從執(zhí)法的力度和執(zhí)法公正角度也存在一定“折扣”[13]。

第五，衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)不健全。衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是關(guān)系到衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作能否有效開展的重要保證。隨著衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的不斷深入，健全衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)已迫在眉睫。要盡快建立公共衛(wèi)生管理組織，研究衛(wèi)生監(jiān)督及其他重大公共衛(wèi)生問題的解決措施，協(xié)調(diào)各部門履行職責(zé)，確保衛(wèi)生監(jiān)督工作的正常開展；要充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的核心功能；加大區(qū)級衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的改革力度，實(shí)現(xiàn)市區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督雙重管理。同時(shí)將政府對衛(wèi)生監(jiān)督的責(zé)任，特別是財(cái)政投入的保障應(yīng)通過立法形式加以固定，并通過行政執(zhí)法的方式實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)政府對衛(wèi)生監(jiān)督的責(zé)任[14]。

結(jié)論

衛(wèi)生監(jiān)督管理作為社會(huì)民生事業(yè)的一個(gè)重要部分，關(guān)系人民群眾的健康安全，因此研究我國衛(wèi)生監(jiān)督管理的現(xiàn)狀不但有很高理論價(jià)值，也有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。衛(wèi)生監(jiān)督管理與衛(wèi)生行政執(zhí)法等理論問題相關(guān)，而且與現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的執(zhí)法主體、執(zhí)法監(jiān)督問題相聯(lián)系。如何平衡各方利益，保證公民權(quán)利與社會(huì)秩序的運(yùn)行。然而，國內(nèi)關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督管理方面的法律依據(jù)落后于社會(huì)實(shí)踐，有很多亟待解決的問題需要后續(xù)的解決。期待衛(wèi)生監(jiān)督管理部口在新的一輪機(jī)構(gòu)改革中不斷發(fā)展，處理所面對的問題，讓衛(wèi)生監(jiān)督真正落到實(shí)處，為人民群眾的健康保駕護(hù)航！

[1]中共中央.《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》（中發(fā)【1997】3號(hào)），1997年1月

[2]衛(wèi)生部.《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》（衛(wèi)辦發(fā)【2000】第16號(hào)），2000 年1月

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1672-5018（2016）10-008-02