孫計(jì)川

耕地占補(bǔ)平衡是我國(guó)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重要內(nèi)容，它是指非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。天津市是全?guó)耕地占補(bǔ)平衡壓力最大的省級(jí)行政區(qū)之一。關(guān)于天津市耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題的分析對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、后備資源匱乏的其他省份也有參考意義。

一、天津市耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行情況

天津市自1999年施行耕地占補(bǔ)平衡制度，在耕地后備資源十分匱乏的情況下，通過(guò)精心挖潛，截至2014年累計(jì)補(bǔ)充耕地約4萬(wàn)公頃，連續(xù)16年維持占補(bǔ)平衡狀態(tài)，保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)正常進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)資源、保障發(fā)展的雙重目標(biāo)。

在落實(shí)方式上，2006年以前，天津市采取自行補(bǔ)充與委托補(bǔ)充相結(jié)合的方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。自行補(bǔ)充即按照建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)縣，由區(qū)縣政府負(fù)責(zé)補(bǔ)充耕地。委托補(bǔ)充即由占用耕地單位向財(cái)政部門繳納耕地開墾費(fèi)，國(guó)土部門負(fù)責(zé)組織補(bǔ)充耕地。2007年以來(lái)，天津市基本不再收取耕地開墾費(fèi)，建設(shè)項(xiàng)目全部采取自行補(bǔ)充方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，天津市組建了專門的土地整治事業(yè)、企業(yè)單位，加強(qiáng)人員配備。市國(guó)土部門、10個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣國(guó)土部門均下設(shè)有開墾征地事務(wù)中心、土地開發(fā)整理公司。

在建章立制上，天津市出臺(tái)了一系列規(guī)章制度：2006年天津市政府出臺(tái)《區(qū)縣人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（津政辦發(fā)〔2006〕70號(hào)），將耕地占補(bǔ)平衡納入?yún)^(qū)縣政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，每年初由市政府與區(qū)縣政府簽訂《耕地保護(hù)責(zé)任書》，年終考核通報(bào)。2010年天津市國(guó)土部門出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管工作的通知》（津國(guó)土房資〔2010〕212號(hào)），就補(bǔ)充耕地項(xiàng)目申報(bào)程序、資金管理、報(bào)部備案及新增耕地政策、易地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2013年天津市國(guó)土部門出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理及補(bǔ)充耕地項(xiàng)目后期監(jiān)管工作的通知》（津國(guó)土房資〔2013〕115號(hào)），建立補(bǔ)充耕地地塊補(bǔ)前核查制度，完善補(bǔ)充耕地項(xiàng)目后期監(jiān)管機(jī)制。

在管理程序上，天津市耕地占補(bǔ)平衡的運(yùn)行分為下列四個(gè)階段。

其一，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施階段。每年初，國(guó)土資源部根據(jù)各地耕地后備資源狀況、建設(shè)用地規(guī)模預(yù)期等因素編制《耕地開墾計(jì)劃》，納入土地利用年度計(jì)劃，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下發(fā)省級(jí)政府。天津市結(jié)合自身情況將計(jì)劃任務(wù)分解下達(dá)至區(qū)縣。區(qū)縣組織耕地后備資源調(diào)查，選定整治區(qū)域，按照項(xiàng)目管理的要求申報(bào)立項(xiàng)，組織實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，國(guó)土部門通過(guò) “農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)”將項(xiàng)目信息向國(guó)土資源部備案。項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，國(guó)土部門會(huì)同農(nóng)業(yè)等部門對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)進(jìn)行質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)，納入補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)，并在下一次土地變更調(diào)查時(shí)進(jìn)行地類變更。

其二，補(bǔ)充耕地需求形成階段。建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究階段進(jìn)行用地預(yù)審，其中包括擬占用耕地規(guī)模、補(bǔ)充耕地資金準(zhǔn)備情況。國(guó)土部門在預(yù)審階段可以引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目不占耕地、少占耕地、避讓優(yōu)質(zhì)耕地。建設(shè)項(xiàng)目用地范圍確定后，實(shí)施勘測(cè)定界，確定占用耕地面積、位置、質(zhì)量等級(jí)和具體類型。按照占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的原則，確定補(bǔ)充耕地需求。

其三，補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易階段。占用耕地單位與補(bǔ)充耕地指標(biāo)所有者協(xié)商，簽訂協(xié)議并支付費(fèi)用，將指標(biāo)信息、協(xié)議和票據(jù)提供給國(guó)土部門。建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)縣確實(shí)無(wú)法落實(shí)的，由市國(guó)土部門審核，可以跨區(qū)縣易地落實(shí)占補(bǔ)平衡。

其四，耕地占補(bǔ)平衡掛鉤階段。區(qū)縣國(guó)土部門從“耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”中提取擬使用的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，生成《耕地占補(bǔ)平衡掛鉤信息確認(rèn)單》，編制《補(bǔ)充耕地方案》，納入建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批材料。市國(guó)土部門審查批準(zhǔn)后，通過(guò)“省級(jí)人民政府批準(zhǔn)建設(shè)用地備案系統(tǒng)”將批準(zhǔn)信息、補(bǔ)充耕地信息向國(guó)土資源部備案，核減補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

二、天津市耕地占補(bǔ)平衡面臨的問(wèn)題

（一）建設(shè)占用耕地規(guī)模預(yù)期增加

雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，整體增速有所放緩，但當(dāng)前天津市面臨五大發(fā)展機(jī)遇，建設(shè)占用耕地規(guī)模預(yù)期仍呈增加態(tài)勢(shì)。

1.濱海新區(qū)開發(fā)開放

2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問(wèn)題的意見》（國(guó)發(fā)﹝2006﹞20號(hào)），批復(fù)濱海新區(qū)為國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2008年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》 （國(guó)函〔2008〕26號(hào)）。中新生態(tài)城、空客A320、大乙烯、大火箭等一批重大項(xiàng)目先后上馬。

2.京津冀協(xié)同發(fā)展

2013年5月習(xí)近平在天津考察工作時(shí)提出，要譜寫新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化的京津雙城記。2015年4月中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。同年7月京津冀三地相繼出臺(tái)實(shí)施方案。天津市計(jì)劃打造“1+11”功能對(duì)接平臺(tái)和若干微中心承接地，制定了交通和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域率先突破3年行動(dòng)計(jì)劃，包括22條交通線路和30個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

3.中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)

2015年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施范圍11990公頃，涵蓋3個(gè)片區(qū)：（1）天津港片區(qū)3000公頃，是北方國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心；（2）天津機(jī)場(chǎng)片區(qū)4310公頃，是先進(jìn)制造業(yè)和科技研發(fā)轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)的集聚區(qū)；（3）濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)4680公頃，是天津金融改革創(chuàng)新區(qū)。

4.國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)

2014年12月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于同意支持天津?yàn)I海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復(fù)》。隨后，天津市編制《天津國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)“一區(qū)二十一園”規(guī)劃方案》?！耙粎^(qū)二十一園”用地總面積24467公頃，其中核心區(qū)包括華苑、北辰、南開、武清、塘沽海洋5個(gè)科技園，用地面積5524公頃，21個(gè)分園用地面積18943公頃。

5. “一帶一路”重大戰(zhàn)略

2013年中國(guó)提出共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的理念和倡議。2015年3月國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》。天津作為歐亞大陸橋東部起點(diǎn)、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊主要節(jié)點(diǎn)和海上合作戰(zhàn)略支點(diǎn)，努力通過(guò)天津港和天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)積極融入“一帶一路”戰(zhàn)略。

耕地占補(bǔ)平衡的過(guò)程實(shí)際是為了建設(shè)項(xiàng)目選址而調(diào)整耕地布局的過(guò)程。這種調(diào)整需要付出工程成本、耕地產(chǎn)能下降的成本、補(bǔ)充耕地地塊原有效益（如生態(tài)效益）消失的成本，因此必須論證建設(shè)項(xiàng)目的必要性、選址的科學(xué)性、用地規(guī)模的合理性，盡量不占或少占耕地。對(duì)此，《土地管理法》規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化不一定都要連成片，可以跨出去，搞串聯(lián)式、衛(wèi)星城式的發(fā)展，連成片就勢(shì)必占用大量經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力好不容易建設(shè)形成的高產(chǎn)農(nóng)田。今后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地”。2014年國(guó)土資源部出臺(tái)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》 （第61號(hào)令），發(fā)布了多個(gè)行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，并組織開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作。國(guó)家通過(guò)上述措施試圖扭轉(zhuǎn)地方政府重視建設(shè)用地布局、隨意調(diào)整耕地布局、粗放用地的現(xiàn)象。解決天津市耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題也要從這方面入手。通過(guò)集約用地、提高土地利用強(qiáng)度，可以在一定程度上壓縮用地總規(guī)模；通過(guò)節(jié)約用地、避讓耕地，可以在一定程度上減少占用耕地規(guī)模。因此，從“節(jié)流”角度看，提高土地節(jié)約集約利用水平是調(diào)節(jié)占用耕地需求，化解耕地占補(bǔ)平衡矛盾的重要突破口。

（二）耕地后備資源接近枯竭

補(bǔ)充耕地項(xiàng)目可以分為后備資源開發(fā)、農(nóng)田整理、坑塘水面整理以及建設(shè)用地復(fù)墾四種基本類型。相比土地整理和復(fù)墾而言，后備資源開發(fā)具有投資成本低、新增耕地率高的特點(diǎn)，一直是補(bǔ)充耕地的主要來(lái)源。天津市開展了全市耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，根據(jù)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程和評(píng)價(jià)方法，初步掌握適宜開墾的耕地后備資源不足2000公頃，并且普遍存在地塊碎小、分布零散問(wèn)題。有些后備資源地塊緊鄰村莊，農(nóng)民準(zhǔn)備作為宅基地，對(duì)開發(fā)耕地的積極性不高，甚至比較排斥。耕地后備資源總體呈現(xiàn)數(shù)量不足、開發(fā)困難的特點(diǎn)。在這種形勢(shì)下，必須開辟新的補(bǔ)充耕地來(lái)源。

1.農(nóng)田整理

即通過(guò)降低溝渠、農(nóng)村道路等田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率來(lái)增加有效耕地面積。天津市平均田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率為17%，其中溝渠占地率為14%，農(nóng)村道路占地率為3%。田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率每降低1個(gè)百分點(diǎn)，可增加有效耕地面積5300公頃，潛力巨大。農(nóng)田整理可以與國(guó)家下達(dá)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整理任務(wù)結(jié)合推進(jìn)。“十三五”期間天津市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整理任務(wù)112萬(wàn)畝（74700公頃），按照新增耕地率7.5%推算，天津市農(nóng)田整理預(yù)計(jì)增加補(bǔ)充耕地指標(biāo)5600公頃。

2.坑塘水面整理

即對(duì)廢棄坑塘水面進(jìn)行填埋后，改造為農(nóng)田。目前天津市尚未對(duì)廢棄坑塘水面進(jìn)行全面摸底，國(guó)土部門初步估算為2000公頃。按照新增耕地率60%推算，天津市坑塘水面整理預(yù)計(jì)增加補(bǔ)充耕地指標(biāo)1200公頃。首先要開展詳細(xì)的調(diào)查評(píng)價(jià)工作，摸清廢棄坑塘水面底數(shù)，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下有計(jì)劃有步驟的開展，積累經(jīng)驗(yàn)，分批實(shí)施；其次要重視恢復(fù)耕作層，應(yīng)用耕作層土壤剝離再利用技術(shù)，加快土地熟化過(guò)程，確保整理后的土地適宜耕種。

3.建設(shè)用地復(fù)墾

即對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃空間布局，且本身處于低效、廢棄狀態(tài)的建設(shè)用地實(shí)施拆除、復(fù)墾，恢復(fù)為農(nóng)用地。參考天津市土地利用總體規(guī)劃確定的復(fù)墾任務(wù)和近幾年落實(shí)進(jìn)度，預(yù)計(jì)“十三五”期間天津市共可完成約1800公頃建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的任務(wù)，主要復(fù)墾對(duì)象為零散、老舊的農(nóng)村居民點(diǎn)。按照新增耕地率60%推算，天津市建設(shè)用地復(fù)墾預(yù)計(jì)增加補(bǔ)充耕地指標(biāo)1100公頃。建設(shè)用地復(fù)墾具有投資成本高、實(shí)施周期長(zhǎng)、協(xié)調(diào)難度大的特點(diǎn)。

綜上，預(yù)計(jì)“十三五”期間天津市補(bǔ)充耕地來(lái)源將從以開發(fā)為主，轉(zhuǎn)向以整理為主。這種轉(zhuǎn)變是資源環(huán)境約束趨緊后的必然選擇，符合國(guó)家“積極推進(jìn)土地整理，加大土地復(fù)墾力度，適度開發(fā)未利用地”的方針。盡管從補(bǔ)充耕地成本收益角度看，后備資源開發(fā)是補(bǔ)充耕地的最佳選擇，然而后備資源總量有限，很多后備資源還具有生態(tài)價(jià)值，從長(zhǎng)期看，單純依賴后備資源開發(fā)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的方式不可持續(xù)。

（三）跨區(qū)縣補(bǔ)充耕地指標(biāo)價(jià)格攀升

天津市跨區(qū)縣調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)的范圍寬泛、審批容易、價(jià)格低廉，與自行落實(shí)占補(bǔ)平衡相比，跨區(qū)縣調(diào)劑被認(rèn)為更加簡(jiǎn)便劃算，因而部分區(qū)縣放棄努力深挖自身潛力，轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期依靠調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)。然而，隨著補(bǔ)充耕地指標(biāo)成為稀缺資源，補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場(chǎng)成為賣方市場(chǎng)。指標(biāo)相對(duì)寬裕的區(qū)縣開始惜售，有的希望為本區(qū)縣發(fā)展預(yù)留指標(biāo)，有的希望從指標(biāo)交易中攫取更高的利潤(rùn)。2014年跨區(qū)縣補(bǔ)充耕地指標(biāo)價(jià)格從90萬(wàn)元/公頃快速翻番至180萬(wàn)元/公頃，使得建設(shè)項(xiàng)目的用地成本大幅上升。交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、民生工程往往需要跨區(qū)縣補(bǔ)充耕地，由于回旋余地小，需求剛性大，在價(jià)格談判中處于天然弱勢(shì)，被迫接受高價(jià)，遭受價(jià)格欺凌。加之財(cái)政預(yù)算有限，這些項(xiàng)目在指標(biāo)價(jià)格攀升過(guò)程中受影響最大。

從根本上講，補(bǔ)充耕地指標(biāo)價(jià)格上漲是由指標(biāo)供不應(yīng)求的主要矛盾引發(fā)的一個(gè)次要矛盾。但在跨省域易地占補(bǔ)平衡政策尚未放開的情況下，天津市補(bǔ)充耕地指標(biāo)的稀缺性不會(huì)消減，因此該次要矛盾也急需解決。跨區(qū)縣補(bǔ)充耕地的動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展集中趨勢(shì)與后備資源自然分布在空間上錯(cuò)位。目前天津市補(bǔ)充耕地指標(biāo)掌握在幾個(gè)遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)區(qū)縣的政府手中，后備資源相對(duì)豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，從而存在一定數(shù)量的補(bǔ)充耕地指標(biāo)結(jié)余。其他區(qū)縣情況恰恰相反，存在補(bǔ)充耕地指標(biāo)缺口。在這種情況下，遠(yuǎn)郊區(qū)縣利用指標(biāo)壟斷地位，在一定程度上影響著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方向和成本。即使是公益性建設(shè)項(xiàng)目，如果在指標(biāo)交易中不具備競(jìng)價(jià)優(yōu)勢(shì)，也難以落實(shí)占補(bǔ)平衡。要解決這些問(wèn)題，需要完善補(bǔ)充耕地指標(biāo)供給機(jī)制，加強(qiáng)調(diào)控和監(jiān)管，減少地方政府的超額利潤(rùn)，打破“價(jià)高者得”的完全市場(chǎng)原則，引入兼顧效率、公平的稀缺資源分配機(jī)制。改革方向：一是通過(guò)立法或其他方式，明確不同類型建設(shè)項(xiàng)目的供給優(yōu)先順序，向社會(huì)公示，克服公開性差的缺點(diǎn)；二是通過(guò)加大市級(jí)管理部門對(duì)指標(biāo)供給的干預(yù)力度，加大專家、公眾在效用評(píng)價(jià)中的參與程度，克服公平性差的缺點(diǎn)。

三、天津市耕地占補(bǔ)平衡管理的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，控制占用耕地源頭

《土地管理法》規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，土地行政主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，并提出意見”。這種審查即建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，它是國(guó)土部門介入建設(shè)項(xiàng)目的第一個(gè)環(huán)節(jié)，預(yù)審意見是建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的要件。為加強(qiáng)源頭控制，國(guó)土部門在預(yù)審環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約利用土地進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。一是根據(jù)土地利用規(guī)劃和現(xiàn)狀資料，優(yōu)化選址選線，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目利用存量建設(shè)用地和批而未用土地，對(duì)于占用耕地規(guī)模較大、質(zhì)量較高的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)組織專家論證。二是按照國(guó)家和地方已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)行業(yè)集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真核算建設(shè)用地規(guī)模的合理性，對(duì)于超規(guī)模用地予以壓縮。三是對(duì)于確需占用耕地的，足額測(cè)算耕地占補(bǔ)平衡成本、耕作層土壤剝離成本并納入項(xiàng)目預(yù)算，指導(dǎo)和督促建設(shè)單位編制耕作層土壤剝離再利用方案。

（二）編制土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，摸清補(bǔ)充耕地資源

2015年6月，按照國(guó)土資源部統(tǒng)一部署，全國(guó)和地方“十三五”土地整治專項(xiàng)規(guī)劃編制工作同步啟動(dòng)。針對(duì)上一輪土地整治規(guī)劃公眾參與度低、實(shí)際操作性差的問(wèn)題，本輪規(guī)劃應(yīng)該突出做實(shí)、做細(xì)，切實(shí)指導(dǎo)土地整治和補(bǔ)充耕地工作。一是要對(duì)宜耕后備資源、低效農(nóng)田、廢棄坑塘水面以及廢棄、低效建設(shè)用地、批而未用土地進(jìn)行全面、翔實(shí)的調(diào)查摸底，從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)角度評(píng)估其可行性，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。二是要將暗管改良鹽堿地等先進(jìn)技術(shù)的試點(diǎn)工作作為土地整治規(guī)劃重要內(nèi)容，為今后進(jìn)一步拓展補(bǔ)充耕地資源奠定基礎(chǔ)。三是要深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，了解基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的意愿，使土地整治規(guī)劃真正契合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求，爭(zhēng)取土地產(chǎn)權(quán)主體的支持和參與。四是作為土地整治規(guī)劃的一部分，專章編制補(bǔ)充耕地規(guī)劃，細(xì)化到項(xiàng)目，分解到時(shí)序，納入土地利用年度計(jì)劃一并下達(dá)至區(qū)縣政府。

（三）運(yùn)用多種激勵(lì)約束機(jī)制，壓實(shí)區(qū)縣政府責(zé)任

按照天津市政府出臺(tái)的《區(qū)縣人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，區(qū)縣政府是本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡等一系列耕地保護(hù)政策的責(zé)任主體，然而由于缺少配套的獎(jiǎng)懲措施，導(dǎo)致區(qū)縣政府履責(zé)不夠主動(dòng)。為發(fā)揮區(qū)縣政府的主觀能動(dòng)作用，一是借鑒上海市經(jīng)驗(yàn)推行減量化政策，商服、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商品房等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目必須掛鉤使用減量化產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，倒逼區(qū)縣政府開展低效建設(shè)用地復(fù)墾。二是將盤活批而未用土地?cái)?shù)量與建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行捆綁管理，規(guī)定二者匹配比例，在使用建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)時(shí)必須預(yù)先盤活規(guī)定數(shù)量的批而未用土地，否則不予批準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)逐步消化批而未用土地。三是設(shè)立耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)耕地保護(hù)工作先進(jìn)集體和個(gè)人進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，還可以借鑒浙江省經(jīng)驗(yàn)，對(duì)耕地保護(hù)工作先進(jìn)區(qū)縣進(jìn)行建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）破除土地整治行業(yè)壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

天津市土地整治行業(yè)存在一些顯性和隱性的障礙因素，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，行政干預(yù)色彩濃郁。每個(gè)區(qū)縣只有一家土地整治企業(yè)，且隸屬于國(guó)土部門，只在本區(qū)縣內(nèi)活動(dòng)，該區(qū)縣內(nèi)的土地整治項(xiàng)目指定由其承擔(dān)。管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變角色，將土地整治項(xiàng)目的實(shí)施交給市場(chǎng)去完成。要廢除關(guān)于“國(guó)有獨(dú)資”的企業(yè)所有制限制，允許民營(yíng)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織從事土地整治活動(dòng)，允許國(guó)土部門下屬土地整治企業(yè)跨區(qū)縣開展業(yè)務(wù)，優(yōu)先鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織或土地權(quán)利人自行整治土地。國(guó)土部門組織編制完成項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算后，面向社會(huì)公開招標(biāo)確定承擔(dān)單位，招標(biāo)文件和合同應(yīng)當(dāng)明確承擔(dān)單位的利潤(rùn)水平和雙方權(quán)利義務(wù)。國(guó)土部門對(duì)土地整治過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，并最終進(jìn)行驗(yàn)收，將土地整治產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)納入儲(chǔ)備庫(kù)。

（五）提高土地整治預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，加大惠農(nóng)補(bǔ)貼力度

農(nóng)村土地整治不單是落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的手段，更是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的惠民工程。只有真正讓農(nóng)民從土地整治中受益，才能獲得農(nóng)民的擁護(hù)。項(xiàng)目預(yù)算除了工程施工費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等定額費(fèi)用外，還應(yīng)進(jìn)一步增加相關(guān)惠農(nóng)補(bǔ)貼。一是土地整治完成后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定年限的后期管護(hù)，特別是土地開發(fā)、復(fù)墾形成的耕地需要熟化，鞏固整治成果。后期管護(hù)工作可以委托當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，給予管護(hù)補(bǔ)貼費(fèi)用，給予土地使用人培肥地力補(bǔ)助。二是對(duì)于一些施工期較長(zhǎng)的農(nóng)田整理項(xiàng)目，因項(xiàng)目施工影響農(nóng)民正常耕種的，應(yīng)當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。三是對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目，借鑒重慶市經(jīng)驗(yàn)，從使用復(fù)墾產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目土地出讓收益中，按照一定標(biāo)準(zhǔn)提取補(bǔ)貼，返還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（六）規(guī)范補(bǔ)充耕地指標(biāo)供給，禁止隨意調(diào)劑指標(biāo)

一是建立市、區(qū)縣兩級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)，在補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收后，指標(biāo)按照一定比例分別納入市、區(qū)縣指標(biāo)庫(kù)。市級(jí)指標(biāo)由市國(guó)土部門分配，專門用于保障市級(jí)以上重大建設(shè)項(xiàng)目，重大項(xiàng)目目錄應(yīng)當(dāng)采取專家論證、社會(huì)聽證方式征求公眾意見。二是所有建設(shè)項(xiàng)目原則上均在本區(qū)縣內(nèi)落實(shí)占補(bǔ)平衡，占補(bǔ)平衡費(fèi)用按照“平均成本”計(jì)算，即該區(qū)縣通過(guò)土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等各種渠道產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，按照質(zhì)量等別分別核算各等別的平均成本，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的數(shù)量和等級(jí)，計(jì)算應(yīng)當(dāng)繳納的費(fèi)用?！捌骄杀尽睍?huì)隨著新指標(biāo)的加入而發(fā)生變動(dòng)，但就同一時(shí)期而言，這種方式使得建設(shè)項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡費(fèi)用不會(huì)因補(bǔ)充耕地指標(biāo)來(lái)源不同而有所差異，更加公平合理。三是對(duì)于跨區(qū)縣調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)的，在受理范圍上應(yīng)當(dāng)限定只有公共管理和公共服務(wù)項(xiàng)目、交通運(yùn)輸、水利、特殊用地等可以申請(qǐng)調(diào)劑，而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目不允許調(diào)劑；在申請(qǐng)程序上應(yīng)當(dāng)先由指標(biāo)調(diào)劑雙方政府協(xié)商一致，聯(lián)合行文報(bào)市國(guó)土部門核準(zhǔn)，報(bào)市政府批準(zhǔn)；在調(diào)劑價(jià)格上，按照“平均成本+耕地易地代保費(fèi)用”計(jì)算。耕地易地代保費(fèi)用是指由于調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)，相應(yīng)的耕地保有量任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因而給予補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)出區(qū)縣的補(bǔ)償，亦可理解為土地發(fā)展權(quán)損失的補(bǔ)償，其具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)全市統(tǒng)一規(guī)定，并適時(shí)作出調(diào)整。

天津市耕地后備資源先天匱乏，經(jīng)過(guò)多年占補(bǔ)平衡，后備資源已經(jīng)開發(fā)殆盡，加之面臨京津冀協(xié)同發(fā)展等多重疊加的發(fā)展機(jī)遇，占補(bǔ)平衡難以為繼，只有及時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新才能有效化解用地矛盾。本文提出的對(duì)策建議雖不成熟，謹(jǐn)望為管理部門決策提供有價(jià)值的參考信息。這些問(wèn)題涉及面廣，具體實(shí)施時(shí)需要高規(guī)格的立法或政策文件作為統(tǒng)率，凝聚各方共識(shí)，形成管理合力，才能取得較好的執(zhí)行效果。

李求軍/責(zé)任編輯