關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)政府非稅收入管理的探究

作者簡(jiǎn)介：王燁（1990-），女，漢族，北京人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策。

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，取得了世人矚目的成績(jī)。伴隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速增長(zhǎng)，我國(guó)的非稅收入也逐年上升，成為了各級(jí)政府除稅收外財(cái)政資金的主要來(lái)源，受到了各界的重視。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的努力，我國(guó)在非稅收入管理方面取得了眾多成就，但由于我國(guó)的非稅收入仍存在種類(lèi)多、總量大及征收主體多等問(wèn)題，使其在管理制度和技術(shù)層面仍存在不足。本文旨在通過(guò)梳理我國(guó)政府非稅收入中存在的問(wèn)題，提出了規(guī)范非稅收入的政策建議。

關(guān)鍵詞：非稅收入；管理；建議

一、非稅收入的界定

在我國(guó)，政府非稅收入是一個(gè)較新的概念，學(xué)術(shù)界并無(wú)統(tǒng)一定論。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將非稅收入按不同口徑分為以下兩類(lèi)：廣義的非稅收入與狹義的非稅收入。

廣義的非稅收入包括稅收之外的所有政府收入，包括社會(huì)保險(xiǎn)基金、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入等。

狹義的非稅收入是指稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源，或?yàn)闈M(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的資金收入。

二、非稅收入管理中的問(wèn)題

自改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)于預(yù)算外資金，我國(guó)采用了“收支兩條線”的管理模式，這無(wú)疑為非稅收入的管理奠定了基礎(chǔ)。但是，由于我國(guó)在非稅收入管理制度、管理技術(shù)方面仍存在眾多問(wèn)題和不足，也為科學(xué)管理和利用非稅收入帶來(lái)了困難和阻礙。隨著改革的不斷深入，越來(lái)越多的腐敗、監(jiān)管問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。

（一）非稅收入管理制度方面

1.管理制度不完備

在管理制度方面，非稅收入的不足主要為征收管理立法層次較低。目前，我國(guó)并沒(méi)有制定一部統(tǒng)一規(guī)范的管理制度。相反，主要是依據(jù)名為《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》的規(guī)范性文件。這無(wú)疑降低了非稅收入分類(lèi)的法律效率，也提高了非稅收入的監(jiān)管難度。如何衡量某項(xiàng)非稅收入的優(yōu)惠政策是否合理、合法；優(yōu)惠減免的申請(qǐng)、審批程序是否規(guī)范；政策的制定主體是否具有此項(xiàng)權(quán)力等問(wèn)題都源于此。因此，盡快出臺(tái)有關(guān)法律是規(guī)范非稅收入管理的核心，亦是解決相關(guān)糾紛的依據(jù)。只有做到有法可依，所謂監(jiān)管才能發(fā)揮作用。

2.征收主體過(guò)多

由于現(xiàn)階段我國(guó)非稅收入征收管理部門(mén)過(guò)多過(guò)雜，且都各行其事，缺乏統(tǒng)一的征收管理機(jī)制。造成眾多政府部門(mén)未能從根本上形成非稅收入征收管理“國(guó)家所有、政府調(diào)控、財(cái)政管理”的三權(quán)歸位的意識(shí)。造成在少數(shù)部門(mén)和單位，對(duì)非稅收入存在“部門(mén)所有，單位處置”的錯(cuò)誤思想。同時(shí)，由于混亂的委托代理關(guān)系，專(zhuān)業(yè)人員的缺乏以及技術(shù)手段落后的限制，使得非稅收入并未做到真正意義上的財(cái)政部門(mén)管理，更多地表現(xiàn)為間接監(jiān)管的形式。另外，由于不同部門(mén)、單位取得的非稅收入數(shù)額存在較大差異，因而形成了非稅收入有則富裕，無(wú)則清貧的局面。這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了各單位的物質(zhì)條件，同時(shí)導(dǎo)致收入分配不公，行政事業(yè)單位之間公平失衡的現(xiàn)象。

此外，某些部門(mén)或單位將非稅收入和單位利益及職工福利掛鉤，將非稅收入中的一部分轉(zhuǎn)為己用，因而致使某些部門(mén)擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，亂收費(fèi)，亂罰款。征收主體過(guò)多不但造成現(xiàn)行收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫、膨脹不止，也違背了非稅收入征收的宗旨。

（二）非稅收入管理技術(shù)方面

一是征收手段落后。主要表現(xiàn)在非稅收入的征收過(guò)程中信息化程度低，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)難以最大限度的發(fā)揮其作用。如何提升非稅收入征管的科學(xué)化、數(shù)字化，信息化成為解決滿(mǎn)足實(shí)際管理需求的重中之重。此外，由于缺乏和相關(guān)商業(yè)銀行的合作，使得非稅收入的繳費(fèi)者不能就近選擇網(wǎng)點(diǎn)完成支付手續(xù)，給繳納過(guò)程帶了不必要的麻煩。同時(shí)由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，商業(yè)銀行難以調(diào)動(dòng)其自身積極性以滿(mǎn)足客戶(hù)的需求。二是非稅收入管理系統(tǒng)繁多。由于我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的非稅收入征收管理系統(tǒng)，地方政府往往依據(jù)自身需求，選擇并且使用自行設(shè)計(jì)的征管系統(tǒng)，這無(wú)疑給全國(guó)數(shù)據(jù)的匯總、分析帶來(lái)困難。數(shù)量眾多的管理系統(tǒng)不但造成了資源浪費(fèi)，也為全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管設(shè)置了障礙

三、規(guī)范我國(guó)政府非稅收入的政策建議

（一）清理現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)稅收歸位

如何才能有效解決以上問(wèn)題，從根本上完成非稅收入的改革，依賴(lài)于清晰的稅費(fèi)關(guān)系和完善的分類(lèi)管理制度。在改革中，我們首先要依據(jù)不同項(xiàng)目的性質(zhì)，進(jìn)行分類(lèi)，有針對(duì)性的實(shí)施差異化的管理。根據(jù)學(xué)者的建議，改革的基本思路可依據(jù)“停、轉(zhuǎn)、改、留”四個(gè)方面實(shí)施。

一“?！薄＜赐Ｖ挂韵聝蓚€(gè)方面不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。一方面是群眾意見(jiàn)最大的，某些地方政府超越自身權(quán)限制定的基金、建設(shè)費(fèi)和各種附加費(fèi)等。另一方面是政府部門(mén)的重復(fù)收費(fèi)。這主要是指某些政府部門(mén)應(yīng)取消對(duì)其分內(nèi)行政管理工作的費(fèi)用。因?yàn)榇祟?lèi)服務(wù)是政府的能所在，不應(yīng)再向管理對(duì)象收取行政管理費(fèi)。

二“轉(zhuǎn)”。即通過(guò)政府給予必要的分類(lèi)指導(dǎo)，將可由市場(chǎng)形成的收費(fèi)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。之所以要將此類(lèi)收費(fèi)從政府收費(fèi)項(xiàng)目中分離出來(lái)，一方面是因?yàn)樗鼈兛稍谑袌?chǎng)上，通過(guò)等價(jià)交換形成其價(jià)格，另一方面是其行為本身是政府通過(guò)市場(chǎng)取得的經(jīng)營(yíng)性、服務(wù)性的收入，并不能體現(xiàn)政府職能。因此，類(lèi)似于中介服務(wù)收費(fèi)、事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)等形式的收費(fèi)應(yīng)進(jìn)行“轉(zhuǎn)換”。

三“改”。指把一些具有稅收性質(zhì)和功能的收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收。這部分收入項(xiàng)目一般具有如下特點(diǎn)，使其具備了稅收的性質(zhì)與功能，有必要進(jìn)行“改革”。特點(diǎn)一，收費(fèi)項(xiàng)目的征收范圍廣泛。收費(fèi)繳納單位和個(gè)人眾多，覆蓋范圍廣。特點(diǎn)二，收費(fèi)項(xiàng)目的收益范圍覆蓋全體成員，而非局限于某些特定人，即這部分收費(fèi)項(xiàng)目的利益補(bǔ)償性不明顯。特點(diǎn)三，征收規(guī)范，收入來(lái)源穩(wěn)定且規(guī)模大。

四“留”。保留那些具有明確、合理征收依據(jù)的規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)，或與其類(lèi)似的收費(fèi)項(xiàng)目。本部分主要包括兩大類(lèi)：一是使用費(fèi)，即使用者應(yīng)根據(jù)其享受、使用的份額，遵循“誰(shuí)受益誰(shuí)交費(fèi)”的原則，向提供的次項(xiàng)服務(wù)政府繳費(fèi)。二是規(guī)費(fèi)，此類(lèi)包含民事訴訟費(fèi)、結(jié)婚登記費(fèi)等，以及行政規(guī)費(fèi)，如護(hù)照費(fèi)、商標(biāo)登記費(fèi)等。此類(lèi)收費(fèi)項(xiàng)目是政府部門(mén)為公民服務(wù)時(shí)收取的手續(xù)工本費(fèi)。

（二）完善政府非稅收入收繳管理制度

一是完善非稅收入收繳方式。本文建議相關(guān)部門(mén)采取集中匯繳和直接繳款兩種方式，這是由于我國(guó)非稅收入具有零星分散、項(xiàng)目眾多及差異的特點(diǎn)所決定的。在我國(guó)，除了已經(jīng)形成獨(dú)立征收及運(yùn)行體系的社會(huì)保障基金、住房公積金和體育彩票外，都建議采取以上兩種方式進(jìn)行征收管理。

二是規(guī)范非稅收入收繳賬戶(hù)管理。政府非稅收入由商業(yè)銀行進(jìn)行代收是避免“一手開(kāi)票、一手收現(xiàn)金”模式下舞弊行為的最好解決方式，亦是貫徹實(shí)施“收支兩條線”的重要形式和手段。這是因?yàn)殂y行代收使得繳費(fèi)人需持直收單位開(kāi)具的相關(guān)票據(jù)到代售網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行繳費(fèi)，取消了直收單位的收入過(guò)渡戶(hù)，資金直接匯入同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，在很大程度實(shí)現(xiàn)了非稅收入的收繳分離。因而，健全的非稅收入銀行代收模式成為了完善政府非稅收入收繳管理的重要組成部分。筆者建議有關(guān)部門(mén)要深入與銀行的合作，在完善非稅收入銀行代收制度的同時(shí)，擴(kuò)大非稅收入銀行代收范圍；同時(shí)各單位按規(guī)定只能在同一家商業(yè)銀行只開(kāi)設(shè)一個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，此外，各級(jí)非稅收入管理部門(mén)應(yīng)將各類(lèi)財(cái)政資金專(zhuān)戶(hù)統(tǒng)一歸口到同級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)管理。

（三）強(qiáng)化非稅收入的審查監(jiān)督

審查監(jiān)督作為我國(guó)政府非稅收入管理的重要手段之一，貫穿了整個(gè)管理過(guò)程，是非稅收入管理的有機(jī)組成部分，應(yīng)得到足夠的重視。目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了以財(cái)政、審計(jì)監(jiān)察為主，社會(huì)監(jiān)督為輔的監(jiān)督管理體系，但由于我國(guó)非稅收入管理方面仍呈現(xiàn)復(fù)雜化、信息化程度低等眾多問(wèn)題，因而也導(dǎo)致其監(jiān)督難度非常大。

本文建議從兩方面強(qiáng)化監(jiān)察力度，即一加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，二強(qiáng)化新聞?shì)浾摷肮姷谋O(jiān)察力度。就內(nèi)部監(jiān)督而言，加強(qiáng)審計(jì)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是核心。這是因?yàn)殡m然這兩個(gè)部門(mén)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但這也造成了垂直的上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)工作的“事權(quán)”，同級(jí)政府負(fù)責(zé)“人財(cái)物”的尷尬境地。由此，我國(guó)審計(jì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)不可避免地存在共同的利益關(guān)系，這也為非稅收入的監(jiān)督管理帶來(lái)了難度，致使相關(guān)部分對(duì)非稅收入行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，存在巨大的外部壓力，很難保持其獨(dú)立性。因此，有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)察體制進(jìn)行改革，實(shí)行完全的垂直領(lǐng)導(dǎo)，確保其工作不受地方政府的干擾和影響。

新聞?shì)浾摫O(jiān)督作為外部監(jiān)督的重要手段之一，為糾正國(guó)家機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為及對(duì)責(zé)任者予以處罰做出了巨大貢獻(xiàn)。為了充分發(fā)揮輿論對(duì)政府非稅收入行為的監(jiān)督，應(yīng)提高我國(guó)政府信息的透明度，使政府非稅收入的各種行為時(shí)時(shí)處于媒體及公眾的監(jiān)督之下，并定期公布非稅收入收支報(bào)告。向公眾報(bào)告非稅收入的收入總額、明細(xì)，使用途徑等信息，充分調(diào)動(dòng)外部監(jiān)督的積極性，最大程度避免舞弊的發(fā)生。

（四）規(guī)范非稅收入的配套措施

造成我國(guó)非稅收入的不規(guī)范與不完善的財(cái)政體制有著密切的關(guān)系。如何能從根本上治理非稅收入的問(wèn)題，除以上提出的建議外，仍需要完善相關(guān)配套措施。其中最重要的就是厘清中央與地方政府之間的事權(quán)。清楚、明細(xì)的事權(quán)范圍既是稅改中需要徹底解決的問(wèn)題，亦是劃分中央地方收入關(guān)系，確立政府間轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)。理順政府間財(cái)政關(guān)系是解決非稅收入不斷膨脹的關(guān)鍵之一。完善分稅制財(cái)政體制，科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，壯大地方政府的財(cái)力是從源頭上消除非稅收入不規(guī)范問(wèn)題的關(guān)鍵。（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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