劉翠霄

（中國社會科學院法學研究所，北京 100720）

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社會保障權的基本理論問題

劉翠霄

（中國社會科學院法學研究所，北京 100720）

社會保障權是國家基于一定的價值觀念、通過立法賦予公民在年老、生病、傷殘、失業(yè)、貧困等生活風險出現而導致收入中斷時，可以從國家獲得物質幫助的權利。其理論基礎有自由意志理論、自由主義理論、民主社會主義理論、馬克思主義理論和人權理論等，建立在不同理論基礎上形成了不同的社會保障模式和社會保障法律體系。社會保障制度具有減少社會貧困、維護社會穩(wěn)定、拉動內需、促進經濟平穩(wěn)發(fā)展等功能，社會保障權是法定權利和普遍性權利，是受多種因素影響的權利，也是積極權利和可訴性的權利。

社會保障權；理論基礎；制度模式；功能特征

社會保障權一詞是在第二次世界大戰(zhàn)以后在聯(lián)合國一系列文件中作為國際人權被提出來的。1948年，聯(lián)合國《世界人權宣言》在第22條規(guī)定：“所有公民，作為社會成員之一，都享有社會保障權?！钡?5條進一步規(guī)定：“每個人都有權享受能夠保證個人及其家庭身心健康的生活標準，其中包括食物、衣物住房、醫(yī)療、必要的社會服務，以及在失業(yè)、生病、殘疾、喪偶、老年或其他個人無法控制的影響生機的情況下獲得社會保障的權利。”1966年，聯(lián)合國《經濟、社會、文化權利國際公約》第11條規(guī)定：“本盟約締約國確認人人有權為自己和家人獲得相當的生活標準，其中包括得當的食物、衣物、住房，并有權獲得這些方面的不斷改善。簽約國將采取合適步驟確保這個權利的實現?！蔽覈?998年簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》，2003年，全國人大常委會正式批準中國加入該公約。這是中國政府在保障公民社會保障權方面對國際社會的鄭重承諾。

一、社會保障權的理論基礎

社會保障權是國家基于一定的價值觀念、通過立法賦予公民在年老、生病、傷殘、失業(yè)、貧困等生活風險出現而導致收入中斷時，可以從國家獲得物質幫助的權利。其理論基礎是社會保障權確立的理論依據，對政策制定者的價值取向以及制度安排具有非常重要的影響。從一百多年來社會保障權發(fā)展歷史看，具有決定性影響的主要是以下理論。

（一）自由意志理論

自由意志理論的代表人物是弗里德曼等人。弗里德曼認為，有限的國家行為通過提供某些公共產品而適當地解救貧困，這對于文明社會是必不可少的。但是，政府沒有分配的功能，因而沒有基于減輕貧困，而提供某些公共產品的功能。自由意志論者都以個體成員為單位，反對以集團或社會階級為單位，極其重視個人自由主義，支持私有財產和市場機制，并堅信這樣的制度可以使整體福利達到最大化。他們認為社會公益加劇了貧困，應當被大幅度廢除。市場應當充當最重要的角色，而國家應當充當嚴格限制的角色。

（二）自由主義理論

自由主義理論代表人物是羅爾斯。羅爾斯主張社會公正，認為公正原則包括：第一，這些原則不是針對某一具體情況，而是對一般性質和關系的表述，因而具有一般性。第二，這些原則在適用上必須具有普遍性。第三，這些原則必須由選擇各方公開確認，因而具有公共性。第四，這些原則必須能夠調整各種沖突的要求和主張。第五，這些原則應具有最高權威性。他還認為，要保證結果的公平性，還需要客觀、公正程序。只有滿足程序正義，才能保證內容的合理性。

（三）民主社會主義者的理論

民主社會主義者代表人物安東尼·克羅蘭。他們認為，社會主義關心的中心問題是平等問題，而平等的實現有賴于公平合理的分配。只要社會存在收入分配不公，就不免在人們之間筑起鴻溝，而導致社會各種動亂。民主社會主義的觀點與凱恩斯的經濟學說非常接近，他們都承認在資本主義社會，確實存在收入分配不公和食利者階層等不合理現象，從而要求國家進行干預。這樣，民主社會主義者的國有化措施和凱恩斯的經濟政策殊途同歸，即對資本主義采取“混合型經濟”和“福利國家”的政策目標。

（四）馬克思主義者的理論

馬克思認為，在資本主義社會，擁有財富或獨立生產手段的資本家與靠出賣勞動力而獲得收入的工人是不可能平等的，擁有較多權利的極少數人通過榨取剩余價值來進行剝削，進而分享較大份額的勞動成果。因此，對于不人道的資本主義制度馬克思的態(tài)度是“完全拋棄而不是改革”，不是主張實行私有企業(yè)和國家干預的混合經濟，因為資本家和工人之間的矛盾是內在的和不可避免的。

按照馬克思的觀點，“社會總產品首先應當做有關維持生產和擴大再生產的三項扣除”，其中一項扣除是“用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金?！睂τ诟＠麌遥R克思主義者認為，它是統(tǒng)治階級交付的一種贖金，是處理經濟和社會問題的表象而不是原因。馬克思主義者認為，私有制和市場體制在本質上是與社會主義相沖突的。市場就是剝削，因而與平等是不相容的。馬克思主義者全盤反對資本主義，無論它是不是混合經濟的一部分。

（五）人權理論

人權理論對社會保障權的確立一直產生著重要影響。例如，自然權利論中所包含的相互對立的自我中心的利己主義和人道主義的利他主義兩種道德觀，在其他經濟、政治、社會、文化因素的作用下，就產生出兩種截然相反的現代權利理論，即個人主義的消極權利理論和集體主義的積極權利理論。前者否認任何福利權利，主張福利是完全由自己負責的自由主義，認為放任自由的市場和“守夜人”式的國家是保護個人自由的最好方式；后者則認為，社會應當采取有效措施促進人的權利發(fā)展，以使個人的福利得到最有效的保護，避免市場失靈損害個人權利，主張福利是由社會負責的集體主義，它只能存在于那些規(guī)范人們行為的社會規(guī)則中。權利理論形態(tài)由人道主義向公民權利的轉變，為社會福利由慈善救濟向制度福利演變提供了理論依據。

二、社會保障制度的不同模式

在建立了社會保障制度的國家，執(zhí)政黨的社會保障政策，都以一定的經濟政治學說為理論依據，因而就出現了建立在不同理論基礎上的不同社會保障模式。

（一）以經濟自由主義為理論基礎建立的美國保障型社會保障制度

崇尚自我奮斗的美國人的經濟制度從一開始就是反對政府干預的自由市場經濟。在自由放任主義理論思潮的影響下，人們認為，為了窮人的利益而向富人征稅是不道德的，是對財產權的侵害，認為維護窮人利益的政府干預只能導致經濟更加缺乏效率。所以，在新政以前，美國沒有國家出面組織的社會保障制度。1929 - 1933年經濟大危機的殘酷現實，使得人們傳統(tǒng)的以自由主義為導向的理念發(fā)生了動搖，人們開始尋求在個人努力不能發(fā)揮作用的領域國家應當承擔的責任。1933年羅斯?？偨y(tǒng)上臺，1935年就頒布了《社會保障法》，這是由政府組織的社會保障制度?！渡鐣Ｕ戏ā冯m然在一定程度上加強了國家對于公民的責任，但仍然堅持公民福利主要應由公民自己解決的信念，充分體現了美國人的價值觀和具體國情。自1935年以來的70余年中，社會保障制度經過歷屆政府不斷修訂完善，保障項目已達300多個，政府在社會保障中的作用也在不斷加強。但是，由于在指導思想上是以適當干預經濟、強調個人責任、激發(fā)個體自身積極性為出發(fā)點和價值取向，因此，政府在社會保障資金上承擔的責任要比福利國家政府輕得多，被學界稱作“保障型”制度。

（二）以新自由主義為理論基礎建立的德國責任分擔型社會保障制度

19世紀末20世紀初的歐洲大陸，由工業(yè)化引起的失業(yè)和貧困使得社會矛盾日益尖銳。在嚴重的社會問題和不斷高漲的工人運動面前，歐洲各國的政治領袖們試圖用社會立法的手段代替單純用鎮(zhèn)壓手段來緩和社會矛盾。在德國，1883年、1884年和1889年分別制定了世界上第一部疾病保險法、工傷保險法、養(yǎng)老保險法，并且采取由雇主和雇員繳納社會保險費籌集社會保險基金的方式，應對人們的生活風險。20世紀60年代前后，以艾哈德等人為代表的新自由主義經濟學家的社會市場經濟理論認為，市場的力量是社會進步的基礎，而社會安定則是使市場充分發(fā)揮作用的保證。為此，不僅要在經濟利益和經濟權力方面盡可能做到公平，而且要實行“經濟人道主義”，讓人們在失去勞動能力或遭到意外困難時生活仍有保障。1959年，社會民主黨在《歌德斯堡綱領》中指出，把實現符合“人的尊嚴”的“社會保障制度”作為黨的社會責任。1969年社會民主黨上臺執(zhí)政以后，德國的社會保障事業(yè)得到了空前的發(fā)展。一百多年來的實踐證明，德國采取的責任分擔型的社會保障制度是卓有成效的，并為許多國家樹立了典范。

（三）以國家干預主義為理論基礎建立的英國福利型社會保障制度

產生于19世紀末20世紀初的英國新自由主義的社會福利主張是：廣泛存在的貧困是社會財富分配不公的結果，其根源是人力和資本的浪費以及機會的不均等。改革的目標應是，在個人履行了勤奮工作的義務后，社會有為公民提供獲得文明生活手段的責任。國家為了保證所有公民都有公平獲得自己那份財產的機會，有權和有責任對個人財產權進行干預。在20世紀的最初10年里，英國政府通過一系列社會法令，使原來由慈善機構和互助組織承擔的救助貧困的責任開始轉化為國家責任。1936年，凱恩斯發(fā)表的《就業(yè)、利息與貨幣通論》提出國家干預經濟的主張。在凱恩斯國家干預主義理論的影響下，1942年，在社會保障歷史上具有劃時代意義的“貝弗里奇報告”提出：由于風險防備不應是或主要不是個人的任務，而是國家的任務，社會保障是國家經濟不可分割的組成部分。貝弗里奇強烈主張，公共權力的責任是通過擴大財政收入，增加社會福利支出以刺激有效需求；再通過由它所決定的對國民收入的再分配，滿足每個人的需求，由此給予人們名副其實的安全感。1946年，執(zhí)政的工黨以貝弗里奇報告為基礎，頒布了一系列社會保障法，逐步建立起“從搖籃到墳墓”的“福利型”社會保障制度。

在世界范圍社會保障制度建立的過程中，各種政治經濟思潮對各國社會政策的取向和決策，起到了推波助瀾的作用。在最早實現工業(yè)化的英國，其社會保障制度的建立起先是在自由主義的主導下、而后是在國家干預主義影響下逐步發(fā)展起來的；而以德國為代表的大陸國家，其社會保障制度的形成受新自由主義經濟理論的影響，但是，與當時社會民主主義的推動也是分不開的；在美國，整個社會保障制度的建立過程受到了以經濟自由主義為主流的社會福利觀念的影響。不同國家的不同社會保障制度，實質上是不同黨派、不同政治力量和利益集團，在國家和社會承擔以及如何承擔社會保障的責任上所持不同主張的結果。

三、社會保障法律體系

目前世界上已有160多個國家建立了社會保障制度，然而，不同國家社會保障法律體系的結構是不一樣的，這除了各國基于不同的政治經濟理論外，與各國在建立社會保障制度時的政治經濟社會狀況以及各國歷史文化傳統(tǒng)密切相關。

（一）幾種典型的社會保障法律體系

1.美國社會保障法律體系

美國自1935年頒布《社會保障法》以后的70年來，經過歷屆政府不斷修訂，社會保障法律制度已形成一個完善的體系。第一，社會保險制度。美國的社會保險制度包括養(yǎng)老保險（其中包括老年養(yǎng)老金、遺屬養(yǎng)老金、傷殘養(yǎng)老金）、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險四個項目。美國的社會保險與其他國家的社會保險一樣，是強制性的，公民要獲得這四項社會保險待遇，必須參加社會保險并繳納法定比例和期限的社會保險費。第二，社會補償制度。社會補償制度包括退伍軍人補償制度和退伍軍人撫恤制度兩項內容：退伍軍人補償金制度，是向那些在部隊服役期間受傷、殘疾或死亡的人支付；退伍軍人撫恤金制度，是向那些年收入低于特定水平的人（或其不能獨立生活的家屬或遺屬）以及那些永久殘疾或65歲以上的退伍軍人支付。第三，社會福利制度。社會福利制度主要是提供住房補貼，包括公共住房補貼、補貼性住房以及向低收入家庭出租房屋的稅收豁免三項內容。第四，社會救助制度。社會救濟制度有實物援助和公共援助兩個項目。實物援助項目是向貧困者和低收入階層提供的替代和補充現金資助的制度，主要包括食品券補助項目和兒童營養(yǎng)計劃；公共援助項目是一項補充保障收入項目，包括向撫養(yǎng)未成年兒童家庭提供援助和向老年人、盲人與傷殘者提供援助。

2.德國的社會保障法律體系

以社會保險制度為核心領域的德國社會保障法律體系無論在結構上還是內容上堪稱世界典范。第一，社會保險制度。1983年的工人醫(yī)療保險法、1984年的事故保險法和1989年的養(yǎng)老保險法由帝國議會通過后，德國成為世界上第一個建立了廣泛社會保險的國家。1927年制定了失業(yè)保險法，1957年制定了農民老年援助法，1972年制定了農民醫(yī)療保險法。在這期間養(yǎng)老保險、事故保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險都進行了根本的改革和按照新的要求進行了調整。1995年頒布實施了被稱作社會保險第五大支柱的社會護理保險法，并且將1957年制定農民老年援助法改革為農民養(yǎng)老保險法。至此，德國的社會保險制度發(fā)展為涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、護理五個險種的完整體系。第二，社會補償。社會補償待遇提供給在第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)中的受傷害者和士兵以及自1976年5月15日起對因暴力行為受傷害者和他們的家庭給予救濟。在此之前的因暴力行為受傷害者，在生活困難的情況下提供社會救濟。國家還為因公共疫苗接種受傷害著提供補償。第三，社會福利。社會福利包括家庭促進、教育促進、住房津貼三項內容：家庭促進的重點是提供子女津貼、育兒津貼和育兒假；教育促進在免除中小學和高等學校大量費用的情況下，如果在校學生生活費和教育所必需的費用沒有保障，他們可以申請教育促進法上規(guī)定的補貼或為大學生提供無息貸款；住房津貼是按照聯(lián)邦住房津貼法的規(guī)定，對有合法要求者的租金或者由于個人購房而造成的經濟負擔提供補貼。第四，社會救濟。社會救濟被稱作社會保障制度漏洞的守門人。社會救濟為那些不能從以上三個項目中獲得待遇或者獲得的待遇不足以維持生活的人，通過提供社會救濟待遇使他們能夠過上與人的尊嚴相符合的生活。

3.英國的社會保障法律體系

在最早實現工業(yè)化的英國，其社會保障制度的建立和發(fā)展經歷了一個漫長的演變過程。到了20世紀初，英國的福利制度出現了實質性突破，尤其是第二次世界大戰(zhàn)之后，國家承擔起福利支出的主要責任。第一，社會保險制度。被稱作國民保險的英國社會保險制度建立于1911年，當時僅涉及失業(yè)保險和醫(yī)療保險兩個項目，覆蓋范圍也有限。1946年頒布的《國民保險法》包括養(yǎng)老保險，失業(yè)保險，疾病和生育以及工傷保險，傷殘保險，喪葬費和遺屬保險五個項目：養(yǎng)老保險有法定基本養(yǎng)老保險和法定補充養(yǎng)老保險兩個子項目；失業(yè)保險與別國不同的是規(guī)定了最低收入標準和自我雇傭者可以參加失業(yè)保險；疾病、生育、工傷保險放在一個項目中，原因是對這三種生活風險首先要提供相應的醫(yī)療服務，而疾病保險僅提供病假工資。第二，社會補償。社會補償包括傷亡軍人撫恤制度和退役軍人安置制度。前者包括傷殘軍人撫恤金和軍人遺屬福利兩項待遇；后者待遇根據服役時間的長短提供，軍齡越長者，享受到的待遇就越多。第三，社會福利制度。社會福利制度除了包括住房福利和教育福利之外，讓國際社會稱道的是還包括醫(yī)療福利。英國既沒有實行美國式市場化的、主要通過商業(yè)保險解決國民看病問題的模式，也沒有實行德國責任分擔的社會保險模式，而是實行政府經辦醫(yī)療服務機構，免費為全體國民提供醫(yī)療服務的模式；住房福利主要有三種形式，即租房福利、貧困家庭住房福利和為自有住房者提供政策支持；教育福利對中小學教育和高等教育分別設計，中小學教育為免費教育，高等教育實行無息補足貸款。第四，社會救助制度。社會救助制度分為兩個部分，一是為老年人、殘疾人、兒童、精神病人等具有特殊困難的群體提供福利服務的制度，被稱作社會照顧制度；二是為收入低于一定水平的貧困家庭提供救助的制度。前者體現普遍主義原則，后者體現收入關聯(lián)原則。

（二）社會保障法律體系中各項目的特點

盡管各國社會保障法律體系在結構上有所不同，但是，我們仍然可以發(fā)現不同國家社會保障法律制度的相同保障項目所具有的共同特點。

式(18)表明：知識點kα與其他知識點的匹配關系強度W(kα,K)可表示為知識點kα與其所關聯(lián)的其他知識點之間的邊權權重之和；知識點kα被協(xié)同成員的掌握程度W(kα,P)可表示為知識點kα與掌握該知識點的協(xié)同成員之間的邊權權重之和。

1.社會保險制度的特點

第一，社會保險是強制性制度，雇主（企業(yè)）和雇員必須參加；第二，雇主和雇員必須繳納法定比例和法定期限的社會保險費；第三，待遇的獲得需具備法定條件，即生活風險出現、符合法定繳費期限和法定年齡條件；第四，獲得待遇的多少與履行的繳納社會保險費義務密切相關；第五，社會保險待遇支付上的剛性，決定了當社會保險基金入不敷出時，由政府財政提供資助。社會保險具有經濟對償的特點，即權利與義務對應的特點。

2.社會補償制度的特點

第一，待遇的獲得者是為社會做出特殊貢獻的人；第二，待遇獲得者無須履行繳費義務，在風險發(fā)生后就可以獲得相應待遇；第三，社會補償待遇由國家財政承擔。社會補償具有社會承擔的特點，因為待遇獲得者為社會承擔了傷害。

3.社會福利制度的特點

第一，社會福利待遇旨在為公民獲得平等的發(fā)展機會提供物質上的條件；第二，待遇獲得者無需履行繳費義務，符合法定資格就可以獲得相應待遇；第三，社會福利待遇屬于公共產品，其所需資金由國家財政承擔。社會福利具有為公民發(fā)展權提供物質保障的特點。

4.社會救濟制度的特點

第一，社會救濟為公民提供生存保障；第二，待遇獲得者不以繳費為獲得待遇的前提；第三，社會救濟資金由國家財政承擔。社會救濟制度具有為社會安全提供財政兜底責任的特點。

四、社會保障制度的功能

（一）減少社會貧困

導致貧困的原因是多方面的，而人類由于老年、疾病、失業(yè)、傷殘等生活風險的發(fā)生而中斷工作并因此中斷收入而導致貧困是不言而喻。當社會發(fā)展到工業(yè)化階段，個人、家庭、社會組織都沒有能力承擔人們的生活風險時，國家通過具有社會財富再分配功能的社會保障制度，通過政府財政轉移支付，為人們在遭遇生活風險時提供收入保障，就能夠減少社會貧困。美國社會保障制度的實施，使收入低于貧困線的人在總人口中的比例，從1959年的22.4%下降到1978年的11.4%。尤其是老年人、殘疾人、鰥寡孤獨者中的貧困人口所占比重比較高，他們即使不能獲得社會保險待遇，也能從社會救濟中獲得基本生活所需，而社會救濟所需資金是國家從一般稅收中轉移支付的。社會保障制度的再分配功能達到了減少貧困的目的。

（二）維護社會穩(wěn)定

貧困是萬惡之源，它不僅降低人們的生活水平，而且由于人們的生存受到威脅而導致社會不安定。社會保障制度的實施為人們在遭遇生活風險時提供最基本的生存需要，使人們不再為懼怕老年、疾病、失業(yè)、缺乏住房而焦慮和不安，甚至以偷盜、搶劫等危害社會安全的手段解決生活所需或者表示對社會不公的不滿，而是以平靜舒緩的心態(tài)從事生活和工作，由此形成穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。社會保障制度通過對國民收入的再分配，緩解了社會矛盾，穩(wěn)定了社會秩序，為社會發(fā)展提供了良好的環(huán)境。雖然社會保障制度的實施不能徹底消除貧困，但是，它實施以后所顯示出的安全閥和穩(wěn)定器的功能是有目共睹、不可否認的。

（三）拉動內需、促進經濟平穩(wěn)發(fā)展

工業(yè)化社會逐步弱化家庭功能，醫(yī)療技術的發(fā)展使醫(yī)藥費不斷攀升，市場經濟固有的缺陷增加了人們失業(yè)等生活風險，在這樣的情況下，如果沒有比較健全的社會保障制度，人們就不會有更多的收入投入消費，而是將僅有的錢儲蓄起來防備和應對老年、疾病、子女上學、買房等生活風險。社會保障制度能夠消除人們對于生活風險的顧慮和擔憂，將收入用于物質生活和文化生活的消費，甚至借貸消費，由此拉動內需，促進經濟發(fā)展。即使在發(fā)生經濟危機的情況下，社會保障待遇可以部分抵消工人因失業(yè)、工資來源斷絕造成的支付能力減少，由此保證一定的社會需求，緩解經濟危機對生產造成的破壞。相反，在經濟急速發(fā)展時，由于利潤的劇增，政府可以通過社會保障措施使雇主繳納更多社會保險費充實社會保險基金，政府利用這筆資金中的一部分投入生產領域，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，促進經濟進一步發(fā)展。

（四）保障人們實現發(fā)展權

1.保障公民受到良好教育

幾乎所有發(fā)達國家都實行免費義務教育，對于高等教育，有些國家實行免費教育，有些國家實行無息貸款制度。在德國，國民的讀、寫、算能力，工人的技巧，工程師和科學家的水平都居于歐洲國家的前列。二戰(zhàn)以后，德國能夠在戰(zhàn)爭的廢墟上迅速重建，并取得經濟的高速增長，在很大程度上歸功于發(fā)展教育。日本官方也認為，戰(zhàn)后日本經濟的迅速發(fā)展，首先應歸功于明治以來教育的發(fā)展。教育在美國的社會保障制度中占有重要地位，自20世紀60年代政府就在全國各地和大中小企業(yè)設立了各種類型的教育和培訓機構。20世紀70年代以后，許多大企業(yè)還創(chuàng)辦了自己的高等工科院校，培養(yǎng)適應時代發(fā)展需要的高級科研人員，在實現人力資源的最優(yōu)化配置中發(fā)揮了積極作用。

2.保障公民“居者有其屋”

糟糕的居住狀況，惡劣的居住條件會導致公共衛(wèi)生狀況惡化和一系列社會問題發(fā)生，所有各國政府都采取法律的、金融的、財政的手段解決中低收入者的住房問題，通過提供公共住房或者廉租房，保證“居者有其屋”。安全、穩(wěn)定、質量可靠的住房條件，不僅使中低收入家庭成員能夠安心生活和休息，獲得工作和學習必需的充沛精力，而且有助于創(chuàng)造安靜和諧的社區(qū)環(huán)境。

社會保障制度所具有的整合社會的功能，使得起初為了緩和經濟和社會矛盾而不得不采取的臨時性應急措施變?yōu)閲业拈L期戰(zhàn)略措施，不但成為國家經濟制度和法律制度的一部分，而且成為國家的政治文化和社會文化牢牢地扎根在各國社會中，成為各國不可或缺、必須制定和實施的制度。

五、社會保障權的主要特征

社會保障制度從建立到不斷發(fā)展變革的一百多年間，各個國家社會保障制度建立和發(fā)展的歷史路徑是不一樣的：社會保障制度是工業(yè)化的產物，但是，工業(yè)革命起步早的國家的社會保障制度的建立或許晚于工業(yè)革命晚的國家；社會保障制度與一國的經濟發(fā)展水平密切相關，但是，經濟發(fā)展水平高的國家的社會保障制度的完善程度或許不如經濟發(fā)展水平低的國家；社會保障權是國家通過立法賦予公民的，但是，在具體制度設計上各國不盡相同，同一個社會保障權（例如，生病獲得醫(yī)療的權利），有些國家規(guī)定公民履行了法定義務后才可以獲得，有些國家則規(guī)定公民無需繳費，便可獲得相應的待遇?？傊?，由于各種原因，不同國家公民所享有的社會保障權的范圍和保障的程度是不一樣的。但是，無論哪個國家的社會保障制度如何設計，它們都具有以下幾個共同的特征。

（一）它是法定權利

我們說社會保障權是法定權利，是相對于現代社會保障制度建立之前，國家對社會最貧困者提供最基本生存需要的措施。那時，獲得政府極有限物質幫助不是貧困者的權利，而是政府采取的社會自我保護措施，具有極大的偶然性和不確定型。對此，18世紀經濟學家約翰·穆勒就曾指出，對窮人的救濟不應當依賴不可靠、沒有規(guī)律的私人施舍，而應當由國家依照法律有組織、有計劃地進行。19世紀末20世紀初，許多國家開始建立社會保障制度。即使在以判例法為傳統(tǒng)的英國，其20世紀以來的成文法主要是社會保障立法。在每個建立了社會保障制度的國家，都經歷了由創(chuàng)建到逐步建立再到不斷完善的發(fā)展過程。在建立起社會保障制度的國家，都在憲法中對公民的社會保障權予以確認。國家依據憲法并根據經濟發(fā)展水平不斷制定和完善社會保障制度，使社會保障制度逐步覆蓋全體公民以及公民生活的方方面面，并不斷提高社會保障待遇水平。社會保障權是法定權利，意味著公民依據法律規(guī)定可以向政府提出提供社會保障待遇的請求，“它是對權威或通過權威的一個要求，……這個要求是必須答應的。當局不能不給公民他的權利?！薄皺嗬币辉~在福利領域被用來描述一個所賦予的接受國家福利的機會，相關權利來源于國家的法定責任。也意味著法律對公民社會保障權的規(guī)定是“賦予權利人享有某種對待的資格?！薄皺嗬菍嫦碛械馁Y格，這種利益是以相同方式給權利人帶來好處的東西。一項要求權使權利人對實現其要求這一利益享有資格，例如，給予養(yǎng)老金。”具有權威性和穩(wěn)定性的社會保障法是公民社會保障權的主要淵源，它在規(guī)定公民有獲得社會保障權的同時，也規(guī)定了國家有為公民提供社會保障待遇的責任。

（二）它是受多種因素影響的權利

首先，國家的價值取向對社會保障權確立具有重要影響。在注重市場自由的國家，公民的社會保障權不如注重社會公平國家公民，前者公民的一部分生活風險需要通過商業(yè)保險或者自我儲蓄予以保障，而后者公民的幾乎所有生活風險都由國家通過立法加以保護。

其次，經濟發(fā)展水平對一個國家公民社會保障權的充分與否具有決定性影響。社會保障權的實現主要有三種形式，即現金待遇（例如，養(yǎng)老金、失業(yè)保險金、遺屬撫恤金等）、實物待遇（食品券、免費午餐、御寒衣物等）和服務待遇（醫(yī)院設立、醫(yī)生和護士的配備、藥品的提供等），無論哪種待遇都與資金支持密切關聯(lián)?！昂脣D難為無米之炊”，沒有一定的經濟實力，要建立比較完善的社會保障制度是不可能的，即使制度建立并實施起來了，也會因為資金斷鏈而半途而廢，不能持續(xù)發(fā)展下去。這也是社會進入工業(yè)化階段以后，社會保障制度才開始建立的原因之一。而且在經濟呈上升態(tài)勢時，社會保障項目和待遇水平都會有一定程度的增加，而當經濟發(fā)展水平下滑時，社會保障項目以及待遇水平會被取消和削減。

再次，一國的政治制度對公民社會保障權的完善程度有一定影響。在競爭性政黨制國家，與公民生活質量關系最為密切的社會保障權成為不同黨派在競選時爭取選民支持最有力的殺手锏。為了贏得選民的支持，競選者在進行競選演說時，都會許諾選民在執(zhí)政后如何提高養(yǎng)老金和失業(yè)金的水平、如何增加就業(yè)機會、如何改善醫(yī)療水平和住房條件等等。在一定程度上說，發(fā)達國家不斷攀升的福利待遇，與政黨競選時對提高福利待遇的許諾有密切關系；在合作性政黨制國家，例如中國，國家從人民利益出發(fā)，根據經濟發(fā)展水平確定比較合理的社會保障覆蓋范圍和待遇水平，然后，隨著經濟的不斷發(fā)展，逐步擴大覆蓋范圍和提高待遇水平。

（三）它是一項普遍性權利

社會保障制度的一個重要原則是體現普遍性，即它應當覆蓋全體國民。在工業(yè)化社會，每個人都有可能因為個人的或者社會的原因喪失財富或者喪失創(chuàng)造財富的能力和機會，國家需要為每個因為個人或社會原因不能維持最基本生活需要的人提供基本的生活所需，而且每一個處于貧困境地的人在獲得國家物質幫助時是平等的。然而，受社會經濟發(fā)展階段的影響，社會保障制度以及與之相關的社會保障權呈現出逐步完善的態(tài)勢，保障范圍從保障雇傭勞動者擴及自由職業(yè)者再擴及農業(yè)勞動者，最后達到覆蓋全民的目標。這個過程一般需要30-60年時間。在這個過程中，國家總是首先幫助那些最需要幫助的人群，由此減少社會對生活處于困境的成員的排斥，使獲得社會保障待遇者感到社會對于他們的認可和尊重。在社會保障權逐步惠及全體公民的漫長過程中，慈善機構和民間組織的救助活動發(fā)揮著重要作用，即使在社會保障制度已經非常健全的西歐各國，慈善機構和民間組織的救助活動也沒有停止。

（四）它是一項積極權利

當社會進入工業(yè)化時代，當公民個人及其家庭、民間組織、工人的自治組織等都沒有能力承擔公民的生活風險時，為公民提供生活風險保障就歷史性地落在國家的肩上。這是因為即使在國家權力有限的現代社會，征稅權依然掌握在國家手中，它可以使用征得的稅款，通過國民收入再分配的方式，為生活處于不利地位的社會成員解決生存問題。正是由于國家享有任何組織和個人所不能享有的征稅權力以及對財政收入轉移支付權力，所以，只有它有能力并且應當承擔起為遭遇生活風險的公民提供生活保障的義務，也就是說，當公民遭遇生活風險時，國家相關部門有責任為公民提供法定的社會保障待遇，如果相關政府部門不為公民提供或者不依法提供社會保障待遇時，公民有權請求行政機關或者司法機關對其遭受侵害而無法實現的權利予以保護或救濟。

（五）它是一項可訴性的權利

“沒有救濟就沒有權利”，法律救濟是公民權利實現的最后一道屏障。雖然各個國家制定社會保障制度的指導思想、經濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)不同，因而社會保障制度的內容不同，公民所享有的社會保障權的程度也不同，但是，當公民社會保障權不能實現或者受到侵害時，幾乎在所有建立了社會保障制度的國家，公民一般都可以通過行政和司法兩條途徑尋求救濟。

例如，在德國，法律規(guī)定了社會保障爭議行政復議前置的程序，即權利人對社會保障機構的行政決定或裁決不服時，有權向行政復議機關提出復議請求。如果權利人對行政復議機關的復議決定不服，可以向社會法院提出訴訟，德國的社會法院是專門審理社會保障爭議案件的法院，法院內設立審理不同社會保障爭議的法庭，例如，養(yǎng)老金法庭。權利人對基層社會法院的裁決不服，可以上訴至州社會法院，對上訴審仍然不服的，可以向聯(lián)邦社會法院申訴。一審和二審為事實審和法律審，聯(lián)邦社會法院審理為終審審理，并且只進行法律審而不進行事實審。由于行政復議辦案質量高，所以，大多數爭議案件在行政復議階段就得到了解決。

再如，在美國，社會保障爭議的解決要經過申請人申請、再考量、行政法官聽證、申訴委員會申訴、司法審查等五個程序，前四個是行政程序，后一個是司法程序：申請人向社會保障署的地方辦公室提出申請，地方辦公室經審查后認為申請人不具法律上的適格條件，將駁回申請人的申請；如果申請人不服該決定，可以在補充或者不補充新證據的情況下進入再考量程序，再考量官員不得是初審的官員；如果再考量申請被駁回，申請人可以進入由行政法官主持的聽證程序，即申訴程序。行政法官由社會保障署任命，但不受所在機關控制，他們具有律師資格并且熟悉社會保障法律法規(guī)，有權依據行政程序法獨立對社會保障爭議作出判斷；如果申訴人對于行政法官的裁決不服，可以繼續(xù)向申訴委員會提出申訴。由于申訴委員會申訴是終局行政審查，所以，要求申訴委員會成員必須有至少七年法律執(zhí)業(yè)經歷，曾在法院或者政府機構辦理過案件，有在社會保障機構工作經驗者優(yōu)先錄用。申訴委員會既可以進行事實審，也可以進行法律審，但都是書面審，不舉行聽證程序；如果審查申請被申訴委員會駁回，申訴人可以向聯(lián)邦地方法院提起訴訟，法院將對行政機關的行政決定進行司法審查。和德國一樣，美國的社會保障爭議絕對多數都在行政程序階段解決了。在每年收到的1 250 000件社會保障爭議案件中，只有10 000件由聯(lián)邦地方法院審理。

The Basic Theoretical Problem of Social Security Rights

LIU Cuixiao
（Institute of Law， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， China 100720）

Social security right is the one based on certain values， with which a nation empowers its citizens through legislation. It has the following meaning： when people are in risk of life， such as old age， sickness，disability， unemployment and poverty， which leads to income interruption， they have the right to obtain material assistance from the state. The theoretical basis of it is the theory of free will， liberal theory，democratic socialist theory， Marxist theory and theory on human rights， on which different patterns and legal system of social security are formed. Social security system has several functions， such as reducing social poverty， maintaining social stability， stimulating domestic demand and promoting stable economic development， etc. Affected by many factors， it is not only statutory and universal， but also positive and justiciable.

Social Security Right； Theoretical Basis； System Mode； Functional Characteristic

D922

A

1674-3555（2016）05-0040-10

10.3875/j.issn.1674-3555.2016.05.007 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

（編輯：付昌玲）

2016-04-06

劉翠霄（1946- ），女，陜西合陽人，研究員，博士，研究方向：社會法