劉　卉

(鐵道警察學(xué)院 法學(xué)院，河南 鄭州 450053)

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論法律解釋作為行政執(zhí)法依據(jù)的正當(dāng)性*

劉卉

(鐵道警察學(xué)院 法學(xué)院，河南 鄭州 450053)

法律適用的過程就是一種法律解釋的過程，基于與司法審判活動具有同屬法律適用的性質(zhì)，行政執(zhí)法當(dāng)然地與法律解釋密不可分。按照依法治國的基本要求，行政執(zhí)法必須要有明確的法律依據(jù)，而法律解釋能夠成為行政執(zhí)法的依據(jù)不僅僅有源自法理上的需求，也有來自實(shí)踐上的需求。從法理來分析，法律解釋權(quán)自身的隱含權(quán)力屬性、法律解釋具有行政法淵源的標(biāo)準(zhǔn)和特征、法律解釋當(dāng)然的法律效力以及法律解釋對于解決法律制定過于籠統(tǒng)和抽象、立法滯后、法律規(guī)范之間相互沖突等法律適用問題的本質(zhì)功能都決定了其行政執(zhí)法依據(jù)的效力。從實(shí)踐來分析，將法律解釋作為行政執(zhí)法的依據(jù)也具有重要的實(shí)踐價(jià)值，可以為行政執(zhí)法主體梳理依據(jù)提供理論支持，有利于確認(rèn)行政主體資格和明確行政訴訟被告范圍，為法制的統(tǒng)一提供保障。

法律解釋；行政執(zhí)法；執(zhí)法依據(jù)；行政職權(quán)；必要性

一、問題的提出

為建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政，建立以“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”為著眼點(diǎn)的行政執(zhí)法體制，努力建成社會主義和諧社會，根據(jù)2005年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》的有關(guān)精神，作為推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重要環(huán)節(jié)之一，首先就要明確圍繞梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任為主要內(nèi)容的執(zhí)法職責(zé)的依法界定，其中，梳理執(zhí)法依據(jù)是前提和基礎(chǔ)。各級、各地的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)紛紛對行政執(zhí)法依據(jù)展開梳理，其效果雖然明顯，但也存在諸多問題，究其原因主要在于執(zhí)法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法依據(jù)的范圍不明確，比如缺少對法律解釋的考量，實(shí)踐中的執(zhí)法依據(jù)梳理未見有法律解釋依據(jù)的納入，使一些行政執(zhí)法主體的定性在授權(quán)性行政主體和受委托主體之間徘徊。此種回避法律解釋依據(jù)的梳理，造成部分行政執(zhí)法主體職權(quán)不明、資格模糊，致使行政相對人在選擇行政訴訟被告時(shí)無所適從，也與司法實(shí)踐對部分行政執(zhí)法主體的定性不符，出現(xiàn)實(shí)踐中行政執(zhí)法主體和司法主體適法混亂，影響法律權(quán)威。實(shí)踐中法律解釋與行政執(zhí)法依據(jù)之間出現(xiàn)的混亂關(guān)系，行政法學(xué)理論需要作出相應(yīng)的回應(yīng)。

十八屆四中全會提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家這項(xiàng)全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，在共同推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的過程中，必須堅(jiān)持立法先行。在依法行政背景下，行政執(zhí)法必須有法律依據(jù)，特別是行政執(zhí)法主體針對行政相對人實(shí)施損益行政行為時(shí)更是需要有明確的法律依據(jù)，那么，行政執(zhí)法的法律依據(jù)究竟包括哪些規(guī)范性文件就成為不得不認(rèn)真考慮的問題。由此，法律解釋能否作為行政執(zhí)法的依據(jù)而得以成為一個(gè)重要的關(guān)注點(diǎn)，尚有待認(rèn)真研究。從目前公開發(fā)表的研究成果來看，既有對整個(gè)法律解釋體系宏觀層面的論述，也有對具體的立法解釋、行政解釋、司法解釋專門層面的研究，其中以專門論析居多，且較多集中于單類法律解釋(如司法解釋)的缺陷與完善的論證分析。但學(xué)界對三類法律解釋的適用范圍、效力大小、沖突解決等論述較少，無法對前述相關(guān)實(shí)踐待決問題作出回應(yīng)，涉及法律解釋的執(zhí)法依據(jù)效力問題引發(fā)的沖突卻并不少見。2014年我國《行政訴訟法》的修改并未對這一問題有所涉及，理論與實(shí)踐的脫節(jié)，致使不同的法律適用主體在面對法律解釋時(shí)呈現(xiàn)出不同的觀點(diǎn)和做法，嚴(yán)重影響了適法公信、法律權(quán)威。囿于我國法律解釋權(quán)限的多元化及其實(shí)踐中表現(xiàn)的復(fù)雜樣態(tài)，法律解釋能否成為行政執(zhí)法的依據(jù)值得深究。

二、法律解釋基本理論及其作為行政執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)狀

(一)法律解釋基本理論分析

我國的法律解釋理論認(rèn)為，法律解釋就是針對法律在適用上所作出的理解和說明。從廣義上講，法律解釋泛指一切主體對法律所作的理解和說明；從狹義上講，法律解釋僅指有權(quán)主體對法律進(jìn)行的理解與說明。其中，無權(quán)解釋涉及的民眾情感或意見、學(xué)理理論等，是法律適用中仍需參考、不可無視的法外參照，有利于有權(quán)機(jī)關(guān)避免刻板僵化地理解和適用法律條文，以提升辦案社會效果。但囿于研究重點(diǎn)和研究立意，本文僅指有權(quán)的法律解釋而言，即有權(quán)解釋主體對法律、法規(guī)、規(guī)章等所作出的具有普遍約束力的解釋。

正式的有權(quán)法律解釋有立法解釋和應(yīng)用解釋(司法解釋、行政解釋)之分，這一認(rèn)識由我國目前的法律解釋體制所印證。法律解釋體制所依據(jù)的法律規(guī)范性文件較多，總體上確定了我國法律解釋權(quán)限分別由國家立法機(jī)關(guān)、特定的國家行政機(jī)關(guān)以及最高司法機(jī)關(guān)行使。

1.立法解釋。一般認(rèn)為，立法解釋指的就是國家立法機(jī)關(guān)對法律進(jìn)行的解釋。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)對法律作出立法性的解釋，這一點(diǎn)應(yīng)無異議。但由于對“立法機(jī)關(guān)”和“法律”的外延理解不同，立法解釋呈現(xiàn)出最狹義、狹義、廣義和最廣義的觀點(diǎn)。比如，若將立法機(jī)關(guān)理解為制定法律的機(jī)關(guān)，則國務(wù)院、有關(guān)地方人大常委會對自己制定的法律規(guī)范進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的解釋，也屬于立法解釋。誠然，全國人民代表大會有沒有法律解釋權(quán)？關(guān)于對憲法的解釋屬不屬于立法解釋？立法解釋有沒有存在的價(jià)值？立法解釋和法律的修改界限如何？這些問題都有探討之必要，然并非本文論題所必要，故不再對諸問題作一一研討。筆者認(rèn)為，立法解釋是指全國人民代表大會常務(wù)委員會以及有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人民代表大會常務(wù)委員會對自己制定的法律、法規(guī)在適用的過程中所作出的需要進(jìn)一步明確界限以及補(bǔ)充規(guī)定的有關(guān)解釋。

2.司法解釋。司法解釋是法律適用中最常見的一種解釋，它是兩院(最高人民法院、最高人民檢察院)就關(guān)于如何具體應(yīng)用法律法規(guī)等問題的解釋。它包括審判解釋、檢察解釋、審判檢察聯(lián)合解釋[1]。目前有關(guān)法律規(guī)定明確了司法解釋與一般意義上的法官、檢察官適用法律之解釋是有嚴(yán)格區(qū)別的，司法解釋是特定主體經(jīng)特定程序作出，即由最高人民法院審判委員會、最高人民檢察院檢察委員會討論通過，最后還必須以特定的形式即解釋、規(guī)定、批復(fù)等表現(xiàn)出來[2]。

值得注意的是，關(guān)于司法解釋的特征，具體包括：司法解釋的主體只能是最高人民法院和最高人民檢察院；司法解釋的內(nèi)容是關(guān)于法律適用的具體問題，并不涉及如何進(jìn)一步明確法律界限的問題；司法解釋的對象是法律，不包括法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。正如有學(xué)者指出的，司法解釋是對法律具體應(yīng)用問題的解釋，其范圍只是法律具體應(yīng)用問題中的一部分而不是全部。司法解釋不具有終局或最終解釋權(quán)，司法解釋只能限定于對法律的解釋，而無權(quán)對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行染指[3]。

3.行政解釋。學(xué)理上把行政解釋定義為有權(quán)國家行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)過程中，對如何具體應(yīng)用有關(guān)法律、法規(guī)問題所作出的解釋[4]。關(guān)于行政解釋的規(guī)定比較分散，從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，首先，我國目前有權(quán)進(jìn)行行政解釋的主體非常繁多，上至國務(wù)院，下至較大市一級政府都可以進(jìn)行解釋。其次，解釋的對象既包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，還包括國務(wù)院一級政府的其他規(guī)范性文件。由此不難理解，當(dāng)前行政解釋主體的混亂、解釋的對象繁多，最終難以避免造成解釋與解釋之間的沖突、混亂局面[5]。三類解釋權(quán)限的區(qū)分及效力不明，為能否將其作為行政執(zhí)法的依據(jù)留下了諸多思考。

(二)我國當(dāng)前行政執(zhí)法依據(jù)界定的現(xiàn)狀

法理上一般認(rèn)為，執(zhí)法從廣義上來講是執(zhí)行法律的簡稱；從狹義上來講則僅指相對于司法機(jī)關(guān)的司法而言，行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的特定主體執(zhí)行法律的活動[6]。當(dāng)然，這里執(zhí)行“法律”中的“法律”應(yīng)作廣義理解，它不限于狹義上的法律，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等法律規(guī)范也應(yīng)當(dāng)在此范圍之內(nèi)。但并不是所有的法律都能被行政主體執(zhí)行，行政主體所執(zhí)行的法律主要屬于行政法部門中的法律規(guī)范，司法領(lǐng)域中的法律囿于權(quán)力分工理論，不能作為行政主體執(zhí)行法律的對象。執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法行為側(cè)重歸屬于具體行政行為，而理論界關(guān)于“行政執(zhí)法”的爭論一直存在，為研究的方便，我們將行政執(zhí)法界定在行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依法運(yùn)用行政職權(quán)，在立法文本意圖的支配下，針對符合法定情形的行政相對人所采取的具體行政行為[7]。

在法治國家中，行政執(zhí)法必須有明確的授權(quán)依據(jù)。行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)要求行政主體實(shí)施行政行為必須有法律根據(jù)，受法律規(guī)范制約[8]。即對行政機(jī)關(guān)而言，行政執(zhí)法必須有明確的法律依據(jù)，法無明確授權(quán)即不可為。理論上的通說認(rèn)為，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等，以及有關(guān)機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性或非規(guī)范性法律文件，都可以作為行政執(zhí)法依據(jù)的表現(xiàn)形式[9]。其他規(guī)范性文件是指針對一般的情況、一般的人所發(fā)布的能夠反復(fù)適用的法律文件。非規(guī)范性文件指針對特定情況、特定人發(fā)布的一次性適用的法律文件，如判決書、調(diào)解書、逮捕證、營業(yè)執(zhí)照、結(jié)婚證、房產(chǎn)證等。法律解釋與其他規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件存在部分交叉，有些法律解釋符合規(guī)范性文件的特性，屬于其他規(guī)范性文件的范疇，也有些法律解釋具有非規(guī)范性文件的屬性，可以說，作為行政執(zhí)法依據(jù)的法律解釋問題十分復(fù)雜。

依據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，行政機(jī)關(guān)是我國目前最主要的執(zhí)法主體，其中，執(zhí)行的法律超過80%，法規(guī)和規(guī)章超過90%[10]。如上文所述，包括法律解釋在內(nèi)的其他規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件理應(yīng)列入行政執(zhí)法依據(jù)的范疇。但是從實(shí)踐中各行政主體梳理公布的行政執(zhí)法依據(jù)來看，將法律、法規(guī)、規(guī)章等視為行政執(zhí)法依據(jù)的占到主流，將其他規(guī)范性法律文件也視作行政執(zhí)法依據(jù)的同樣存在，但將非規(guī)范性文件列入行政執(zhí)法依據(jù)的確實(shí)比較鮮見，這說明行政執(zhí)法單位對行政執(zhí)法依據(jù)的淵源或范圍的認(rèn)識不統(tǒng)一，有待規(guī)范。首先，對于其他行政規(guī)范性文件而言，行政執(zhí)法依據(jù)的表現(xiàn)形式能夠并且應(yīng)當(dāng)涵蓋其他行政規(guī)范性文件，我們不能把行政執(zhí)法中的“法”狹義理解為法定的法律形式，它應(yīng)當(dāng)是包含國家各級行政主體制定的規(guī)范性文件在內(nèi)的一個(gè)集合概念[11]。另外，對于其他非規(guī)范性文件而言，作為常見的一種非規(guī)范性文件形式的人民法院判決書等在行政實(shí)踐中出現(xiàn)了作為行政執(zhí)法依據(jù)或證據(jù)的情形，比如，有行政主體依據(jù)已經(jīng)生效的民事判決中認(rèn)定的事實(shí)對行政相對人作出相應(yīng)的行政處理?？梢?，非規(guī)范性法律文件作為行政執(zhí)法依據(jù)的行政實(shí)踐亦應(yīng)引起理論界的關(guān)注?？偟膩砜矗?005年國務(wù)院發(fā)布的行政執(zhí)法責(zé)任制推行以來，全國上下行政機(jī)關(guān)所開展的較大規(guī)模的執(zhí)法依據(jù)梳理工作在整體效果上盡管還算理想，但還是有著諸多問題存在。最根本的原因仍是落腳在圍繞行政執(zhí)法依據(jù)的范圍問題界定不明確，對法律解釋能否作為行政執(zhí)法依據(jù)的考量不足，具體執(zhí)法實(shí)踐中也未見將法律解釋納入行政執(zhí)法依據(jù)的范圍，造成行政執(zhí)法主體、司法主體在各自的行政執(zhí)法和司法適用活動中的適法混亂，進(jìn)而影響法律的統(tǒng)一和權(quán)威。

三、法律解釋作為行政執(zhí)法依據(jù)的法理需求

在行政執(zhí)法活動中，法律解釋有著非常重要的作用，作為在抽象的法律規(guī)范與具體的案件事實(shí)之間搭建的一座橋梁，它在法律規(guī)范作用于法律事實(shí)方面，在“三段論”的法律推理中發(fā)揮著無可替代的作用。

(一)基于權(quán)力屬性的分析——法律解釋權(quán)自身的隱含權(quán)力屬性決定了其行政執(zhí)法依據(jù)的效力

從權(quán)力屬性來看，法律解釋權(quán)應(yīng)屬于是一種執(zhí)法過程中隱含的權(quán)力而非一獨(dú)立職權(quán)[12]。在法律的適用過程中，法律解釋同法律推理一樣被視為法律適用的一種具體方法，并且其本身所具有的普遍約束力決定了法律解釋還應(yīng)當(dāng)是一種并不是任何主體都能夠享有和行使的權(quán)力。但是，現(xiàn)行法律并沒有將其作為一種獨(dú)立的權(quán)力加以規(guī)定，法律解釋權(quán)到底屬于立法權(quán)、司法權(quán)還是行政權(quán)，理論界的回答是不同的。根據(jù)我國的法律解釋體制及“誰制定，誰解釋”的原則，法律解釋權(quán)是附屬于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)中，分別具有三權(quán)的權(quán)力屬性和性質(zhì)。那么，作為文本意義上的法律解釋便是三種權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果。謹(jǐn)慎地講，至少部分立法解釋、行政解釋所體現(xiàn)的國家意志需要通過行政執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)，在依法行政的環(huán)境下，法律解釋應(yīng)當(dāng)作為行政執(zhí)法的依據(jù)。

(二)基于法律淵源的分析——法律解釋具有行政法淵源的標(biāo)準(zhǔn)和特征決定了其行政執(zhí)法依據(jù)的效力

從行政法的淵源來看，行政法的淵源是指行政法的表現(xiàn)形式，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的依據(jù)出處，可以說，行政主體依法實(shí)施執(zhí)法行為的法律依據(jù)必須從行政法的淵源中去發(fā)現(xiàn)。行政法的淵源主要有制定法淵源(憲法與法律、法規(guī)、行政立法、條約和協(xié)定等)和非制定法法源(包括法律解釋、行政習(xí)慣等)，在非制定法法源中，我們只承認(rèn)法律解釋的法律效力[13]。能夠成為行政法的淵源需具備這樣的特征：國家意志性、強(qiáng)制性、普遍約束力、規(guī)范性等。1981年我國《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》配置了四個(gè)有權(quán)機(jī)關(guān)可以對法律適用過程中需要進(jìn)一步明確界限或作出補(bǔ)充規(guī)定以及法律具體應(yīng)用問題，分別行使法律解釋權(quán)，后來又通過其他一系列法律文件，明確了法律解釋具有與法律同等的效力。法律解釋權(quán)及法律解釋文本附屬于解釋機(jī)關(guān)或被解釋的文件，非以一種獨(dú)立的姿態(tài)呈現(xiàn)，或許基于此種揣測，行政法學(xué)理論中鮮見有明確將法律解釋涵蓋于行政法淵源的形式之中。但我國的法律解釋依然具有前已分析的行政法淵源的標(biāo)準(zhǔn)或特征，理應(yīng)作為行政執(zhí)法依據(jù)的出處。

(三)基于法的效力的分析——法律解釋當(dāng)然的普遍約束力決定了其行政執(zhí)法依據(jù)的效力

從法的效力的角度看，法的效力就是法所具有的普遍約束力，對人、對事、在什么空間和地域所產(chǎn)生的拘束力。當(dāng)一規(guī)范性文件具有法的效力時(shí)，對法的適用機(jī)關(guān)就具有拘束力。對行政機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)法的規(guī)定實(shí)施行政行為。我國《立法法》和一些法律文件都明確宣示了立法解釋、司法解釋具有法律效力，這一點(diǎn)并不存在爭議。而行政解釋作為一種特殊的行政行為，在科層制的行政系統(tǒng)內(nèi)，當(dāng)然對本級和下級的行政機(jī)關(guān)具有命令的性質(zhì)，下級行政機(jī)關(guān)必須貫徹執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)作出的行政解釋。如果行政相對人在行政管理實(shí)踐中無視行政解釋的存在，自然也會承擔(dān)不利的行政法律后果。這就是說，行政主體在行政執(zhí)法過程中需要對適用的法律加以解釋時(shí)，它所作出的法律解釋對行政相對人和行政主體雙方均具有法律拘束力[14]。盡管不同的法律解釋存在拘束力的強(qiáng)度不同或適用場域不同的問題，比如，某些法律解釋在行政訴訟的環(huán)境中存在著作為人民法院審判依據(jù)或參照的區(qū)別。但是，法律解釋所具有的法律效力或一定的法律效力卻是個(gè)不爭的事實(shí)。既然如此，行政主體執(zhí)法時(shí)就不能無視法律解釋，無視其“法”般的效力約束。

(四)基于法律適用的分析——法律解釋對于解決法律制定過于籠統(tǒng)和抽象、立法滯后、法律規(guī)范之間相互沖突等法律適用問題的本質(zhì)功能決定了其行政執(zhí)法依據(jù)的效力

法律規(guī)范性文件的制定者制定法規(guī)范時(shí)，基于對效率的追求、專業(yè)知識的缺失等原因，法規(guī)范難免概括和抽象，這就使執(zhí)法者產(chǎn)生了解釋先前立法的需要。另外，立法具有相對穩(wěn)定性，但社會發(fā)展是永不止步的，各種新情況、新問題層出不窮，確實(shí)需要解釋的運(yùn)用來彌補(bǔ)立法的滯后性。行政執(zhí)法的諸法源具有法律效力，且具有概括性和抽象性。試圖通過制定具體明確的法律文本以排斥法律解釋運(yùn)用的嘗試已被法律適用實(shí)踐證明為不科學(xué)。當(dāng)概括性的法律規(guī)范適用于個(gè)案，立法的相對穩(wěn)定性與社會發(fā)展的非同步性、行政執(zhí)法諸依據(jù)之間沖突的解決等等，無不需要發(fā)揮法律解釋的功效。正如法諺所說：“任何法律未經(jīng)解釋均難以適用”。執(zhí)法者運(yùn)用“三段論”推理將抽象的法律規(guī)范作用于具體個(gè)案的過程實(shí)際上是法律解釋的過程。執(zhí)法者在具體執(zhí)法的過程中經(jīng)常會遇到現(xiàn)有法律文件規(guī)定不詳，出現(xiàn)法律漏洞、法律空白的情況，為了達(dá)到行政目標(biāo)，行政執(zhí)法者就具有了通過解釋來彌補(bǔ)空缺的需求。臺灣學(xué)者翁岳生認(rèn)為，如果行政法規(guī)的具體條文的文字意義不是十分明確，而存在有多重意義的可能時(shí)，那么適用法律的執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用該行政法規(guī)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)需要對該條文加以解釋。另一方面，如果就相同的事項(xiàng)，即使該條文規(guī)定相當(dāng)明確不存在爭議，但另有其他相關(guān)法律條文規(guī)定與之發(fā)生沖突的話，也應(yīng)當(dāng)需要加以明確解釋優(yōu)先選擇適用哪一個(gè)條文，以排除二者之間的矛盾和沖突。由此可見，關(guān)于包括行政法規(guī)在內(nèi)的行政解釋具有與其他法律領(lǐng)域中的解釋同樣的重要意義[15]。

從另外一個(gè)方面來看，法律解釋也是解決行政執(zhí)法諸多法律依據(jù)之間相互發(fā)生沖突的措施之一。在行政管理實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法依據(jù)繁多，極易造成行政執(zhí)法依據(jù)之間既存在上下位階的法規(guī)范沖突，也存在同一位階的法規(guī)范之間的沖突。當(dāng)然，有的沖突依據(jù)之間根據(jù)法的效力沖突解決原則，比如，新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法、效力等差等原則，能夠予以解決，但不排除一些沖突在現(xiàn)有的沖突解決體制下無法有效解決的情況，在這種情況下，引入法律解釋不失為一種解決沖突的方法。當(dāng)然，這種解釋在解釋主體、對象、解釋權(quán)限等方面會受到較多的規(guī)制。

四、法律解釋作為行政執(zhí)法依據(jù)的實(shí)踐需求

近些年來，法律解釋在具體的法律適用實(shí)踐中出現(xiàn)了一些操作上的問題，比如包括司法解釋在內(nèi)的法律解釋成為行政執(zhí)法依據(jù)的正當(dāng)性、人民法院在行政訴訟中具體對待行政解釋的做法、同部門法律解釋或不同部門的法律解釋之間的沖突處理等等問題。行政執(zhí)法實(shí)踐亟待立法上能夠?qū)θ惙山忉尩膱?zhí)法依據(jù)及其效力問題進(jìn)行明確，將法律解釋作為行政執(zhí)法的依據(jù)具有重大的實(shí)踐價(jià)值。

(一)為行政執(zhí)法主體梳理執(zhí)法依據(jù)提供理論支持

行政執(zhí)法主體能否依據(jù)法律解釋實(shí)施行政行為，亟需作出回答。若法律解釋能夠成為行政執(zhí)法的法律依據(jù)，則行政執(zhí)法主體在對執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理時(shí)，就應(yīng)該予以明確，以便行政法律關(guān)系主體能夠識別出行政主體及其相應(yīng)的法定職權(quán)，為行政法律關(guān)系主體參與司法審查作好準(zhǔn)備。

為了強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制，2005年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》這一重要文件和依據(jù)，根據(jù)該《意見》的有關(guān)內(nèi)容規(guī)定，推行行政執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)當(dāng)首先要把行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)梳理清楚才能開展后續(xù)各項(xiàng)工作。而關(guān)于什么是梳理依據(jù)，打個(gè)比方來說，行政執(zhí)法依據(jù)的梳理一是要對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“執(zhí)法資源”進(jìn)行；二是要建立一套科學(xué)、規(guī)范、行之有效的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)的“會計(jì)分類賬目”；三是要對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)羅列一份“家底清楚、心中有數(shù)、目標(biāo)明確”的“權(quán)力清單”[16]。因此，這項(xiàng)工作對于強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制而言具有十分重要的意義，行政執(zhí)法依據(jù)的梳理對于行政主體至少有以下作用：首先，能夠明確行政主體的職責(zé)，明確權(quán)力主體；其次，可以保護(hù)相對人的合法權(quán)益，防止濫用行政權(quán)；第三，明確行政執(zhí)法依據(jù)范圍，為執(zhí)法機(jī)關(guān)尋找執(zhí)法依據(jù)圈定范圍，提供找法的邊界。法律解釋如果能夠成為行政執(zhí)法依據(jù)的話，有關(guān)機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法主體的梳理時(shí)，應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法主體的名稱及其執(zhí)法依據(jù)(法律解釋)、實(shí)體和程序的權(quán)力(依法律解釋享有的)通過一定的載體進(jìn)行公開。

目前，各級行政執(zhí)法主體執(zhí)法依據(jù)的梳理主要是指行政執(zhí)法主體(包括法定行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織)自身的法律依據(jù)、執(zhí)法依據(jù)目錄、執(zhí)法權(quán)限配置、行政執(zhí)法的職權(quán)及依據(jù)等內(nèi)容。經(jīng)梳理的執(zhí)法依據(jù)主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、省(自治區(qū)、直轄市)政府規(guī)章①。經(jīng)考察現(xiàn)有公布的行政執(zhí)法主體執(zhí)法依據(jù)的梳理結(jié)果，未見有將法律解釋作為執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理的，這與我國大量存在的具有法律效力的法律解釋的境況不相稱，也不符合行政執(zhí)法主體大量依據(jù)法律解釋而執(zhí)法的實(shí)際狀況，或者說，對法律解釋的忽視或有意避而不梳，屬于一種理論自信的缺失。當(dāng)前，理當(dāng)重視法律解釋的作用，以回應(yīng)實(shí)踐之關(guān)切，明確法律解釋的行政執(zhí)法主體依據(jù)地位，使行政執(zhí)法主體在面臨司法審查時(shí)能處于一種主動應(yīng)對的有利境地。

(二)便于確認(rèn)行政主體資格，明確行政訴訟被告資格

理論的研究是為了指導(dǎo)實(shí)踐的應(yīng)用，在我國，行政主體這個(gè)概念的出現(xiàn)可以說就是為了行政訴訟的實(shí)際需求，解決行政訴訟被告的充任問題，行政訴訟被告資格的確立首先必須明確行政主體這個(gè)概念。從中國行政法學(xué)理論研究上來看，我們一般認(rèn)為行政主體就是指依法律規(guī)定取得相應(yīng)行政職權(quán)并能以自己的名義獨(dú)立實(shí)施行政管理活動，做出對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，更重要的一點(diǎn)是，還能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律后果的特定行政組織。2014年行政訴訟法進(jìn)行了第一次修訂，變化之一就是把行政訴訟被告的范圍明確為行政機(jī)關(guān)以及依照法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)做出行政行為的組織。但是在法律修改之前，關(guān)于行政訴訟被告資格問題一直是理論界和實(shí)務(wù)界爭議比較大的一個(gè)焦點(diǎn)，究其原因，是與法律解釋的執(zhí)法依據(jù)效力問題有著直接關(guān)系。

在行政訴訟法對訴訟被告資格作出明確規(guī)定之前，我們通常認(rèn)為行政主體的范圍包括法定的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織兩大類，這已為當(dāng)時(shí)的行政法理論界和官方實(shí)務(wù)界所公認(rèn)[17]。但是，針對第二類主體，除法律、法規(guī)授權(quán)的以外，規(guī)章授權(quán)的組織是不是也應(yīng)該具有行政主體資格呢？它能否成為適格的行政訴訟被告之一呢？當(dāng)時(shí)的法律規(guī)范性文件并未對此作出明確答復(fù)。然而，理論的滯后并未能阻止實(shí)踐的腳步。司法實(shí)踐中，出現(xiàn)了一種通過法律解釋的形式明確賦予行政規(guī)章授權(quán)組織具有行政訴訟被告資格的做法。這就是2000年3月最高人民法院發(fā)布的與當(dāng)時(shí)的行政訴訟法配套的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(已于2015年4月20日最高人民法院審判委員會第1648次會議修改通過)，其中第二十條第三款即賦予規(guī)章授權(quán)組織以行政訴訟被告資格，也就是說行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)以及其他組織經(jīng)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)得以行使行政職權(quán)的，如果行政相對人不服其實(shí)施的行政行為超出法定授權(quán)范圍而提起行政訴訟的，那么具體實(shí)施該越權(quán)行為的機(jī)構(gòu)或者組織應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟的被告。很顯然，該司法解釋就明確賦予了規(guī)章授權(quán)組織的行政主體資格，有關(guān)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行執(zhí)法依據(jù)梳理時(shí)，若無視此司法解釋規(guī)定，否認(rèn)規(guī)章授權(quán)組織的行政主體資格，必將接受法院的終局性司法審查。例如各級車輛管理所在各地公布的行政執(zhí)法依據(jù)中被定性為“受委托的執(zhí)法組織”②，依行政法學(xué)理論，“受委托的執(zhí)法組織”是不能充當(dāng)行政訴訟被告、不具有行政主體資格的，但是在司法實(shí)踐中，卻存在大量的車輛管理所充當(dāng)行政訴訟中的被告角色的案例[18]，如九江市王啟潯案、鄭州市王會琴案、成都市張鳳琴案、蚌埠市沈先其案③，顯然這種情況是受最高人民法院的司法解釋所支持的。

當(dāng)時(shí)我國這種司法實(shí)踐和行政實(shí)踐對規(guī)章授權(quán)組織的定性及其表現(xiàn)出的沖突，蓋起因于法律解釋能否成為行政執(zhí)法依據(jù)的回答和理解不同。而今修正后的行政訴訟法業(yè)已吸收并肯定了最高人民法院原司法解釋中關(guān)于規(guī)章授權(quán)組織的行政主體資格，因此目前的司法可能實(shí)踐和行政實(shí)踐不會再產(chǎn)生該沖突問題的困擾。但以此類推，凡涉及到行政訴訟其他被告資格的認(rèn)定問題，從長遠(yuǎn)來看，若法律的規(guī)定仍存有不詳之處，那么解決此種定性沖突的一個(gè)較為簡單的方法就是坦然承認(rèn)法律解釋的執(zhí)法依據(jù)地位，為執(zhí)法、守法提供可操作的思路和方法。

(三)為法制的統(tǒng)一提供保障

我國目前的法律解釋體制是以1981年全國人大常委會的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》為基礎(chǔ)，包括近十種法律文件所組成的。其造成了目前法律解釋體制的法律文件效力層次不一(既有法律層次，又有行政法規(guī)、規(guī)章層次的，還包括一些其他規(guī)范性文件)，效力層次不高，約束力不強(qiáng)[19]。有論者將我國法律解釋權(quán)之立法現(xiàn)狀存在的主要問題概括為四個(gè)方面：一是法律解釋權(quán)在憲法中的規(guī)定比較粗陋，不但內(nèi)容過于簡單，而且出現(xiàn)界定不清、模棱兩可的現(xiàn)象；二是法律解釋權(quán)的立法文件過于分散，分屬于多個(gè)效力層級的多部法律之中；三是法律解釋權(quán)的部分立法文件效力層級不高，不能與其規(guī)定的內(nèi)容相匹配；四是法律解釋權(quán)各個(gè)立法文件的內(nèi)容規(guī)定之間邏輯關(guān)系不明，法律規(guī)范之間的沖突也無法完全避免。我國法律解釋權(quán)立法從整體上顯現(xiàn)出一種模糊散亂、自相矛盾、不成體系的現(xiàn)狀，造成了當(dāng)前實(shí)踐中法律解釋混亂的后果，給我國的法律解釋立法和法律解釋實(shí)踐帶來了有法可以不依的嚴(yán)重負(fù)面影響，極大損害了法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性[20]。

在我國當(dāng)前的法律解釋體制下，法律解釋具有法律的效力，對適法者、守法者具有拘束力。我們一方面宣稱法律解釋具有法律效力，另一方面又無視包括司法解釋在內(nèi)的法律解釋中的某些條文具體之規(guī)定，這種表里不一的做法勢必影響法制的統(tǒng)一。譬如前文關(guān)于車輛管理所的定性之爭，就呈現(xiàn)出當(dāng)時(shí)最高人民法院的司法解釋有規(guī)定，而行政主體卻無視司法解釋相關(guān)規(guī)定作出截然不同的梳理，我們且不論司法解釋的規(guī)定和行政機(jī)關(guān)的做法誰對誰錯，僅此法律適用過程中的定性不同，就具有破壞法制統(tǒng)一，影響法治權(quán)威的消極作用。作為我國憲法的一項(xiàng)重要原則，社會主義法制統(tǒng)一的內(nèi)涵可以概括為兩句話：一是國家必須制定統(tǒng)一的憲法和法律，二是必須保證憲法和法律在全國范圍內(nèi)、在全體公民中能夠得到統(tǒng)一的遵守和執(zhí)行。各級國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)能否遵守憲法和法律，不但影響到人民群眾對憲法和法律的看法和態(tài)度，而且直接關(guān)系到社會主義法制的統(tǒng)一能否實(shí)現(xiàn)[21]。既然法律解釋是在現(xiàn)有法制體制下的合法產(chǎn)物，依法具有法律效力，那么，審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都要嚴(yán)格遵守，才符合法制統(tǒng)一的要求。

為掃清法律解釋作為執(zhí)法依據(jù)的障礙，必須提高立法層次，統(tǒng)一關(guān)于法律解釋的各個(gè)法律文件，以基本法的形式明確法律解釋權(quán)只能由特定主體依法行使，即由國家立法機(jī)關(guān)制定一部完整規(guī)范的《法律解釋法》并將以上內(nèi)容寫入法條。只有這樣才能從根本上解決我國當(dāng)前相關(guān)法律規(guī)定對于法律解釋權(quán)配置不合理的問題，最終實(shí)現(xiàn)法律解釋體制的和諧統(tǒng)一[22]。制定法律解釋法，必將增進(jìn)法制統(tǒng)一的效果，為依法治國發(fā)揮無可替代的作用。

五、結(jié)　語

作為行政執(zhí)法最重要的前提條件之一就是——行政執(zhí)法作為一種執(zhí)法活動，必須有明確的被執(zhí)行的法律依據(jù)。如果沒有執(zhí)法依據(jù)或者執(zhí)法依據(jù)選擇適用有錯誤，則為有瑕疵的行政執(zhí)法[23]。實(shí)踐中法律解釋與行政執(zhí)法依據(jù)之間出現(xiàn)的混亂關(guān)系，成為影響我國行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)乃至依法治國目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素之一，應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)領(lǐng)域的高度關(guān)注，行政法學(xué)理論亦需作出相應(yīng)的回應(yīng)。然而，當(dāng)前我國理論界對此問題的研究還比較欠缺，實(shí)務(wù)界在梳理行政執(zhí)法依據(jù)的時(shí)候也對法律解釋的效力問題進(jìn)行了回避。有關(guān)當(dāng)前我國法律解釋能否作為行政執(zhí)法依據(jù)的論證分析尚存薄弱，因此對法律解釋作為行政執(zhí)法依據(jù)的問題以及如何有針對性地提出解決對策的研究更是無從談起，顯然，這將不利于我國行政執(zhí)法活動規(guī)范化建設(shè)的深入展開。本文初步分析了法律解釋應(yīng)當(dāng)作為行政執(zhí)法依據(jù)這一命題在法理與實(shí)踐上的雙重需要，并擬將在后續(xù)的研究中能夠?qū)Ψ山忉尦蔀樾姓?zhí)法依據(jù)的效力問題及對策作進(jìn)一步的思考，以期為我國相關(guān)立法以及執(zhí)法活動的完善提供參考。

注釋：

①數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來源包括“2007年青海省公安廳公布的行政執(zhí)法依據(jù)梳理情況”、“2012年青海省交通廳行政執(zhí)法依據(jù)梳理情況”、“2013年青海省審計(jì)廳關(guān)于行政執(zhí)法依據(jù)梳理結(jié)果的報(bào)告”、“2012年河南省省直部門執(zhí)法依據(jù)梳理結(jié)果公告”等。

②具體內(nèi)容包括“2011年鄭州市人民政府關(guān)于公布行政執(zhí)法主體和依法接受委托從事行政執(zhí)法活動單位的通告”、“2009年宣城市人民政府公布的宣城市公安局(含交通警察支隊(duì)、交通警察支隊(duì)車輛管理所、消防支隊(duì))行政執(zhí)法依據(jù)”等。

③具體案例包括“王啟潯不服九江市公安車輛管理所汽車過戶手續(xù)案”、“2010年王會琴訴鄭州市公安局交通警察支隊(duì)車輛管理所行政登記糾紛案”、“2005年張鳳琴訴成都市公安局交通管理局車輛管理所交通行政登記案”、“2004年沈先其不服蚌埠市公安局交通警察支隊(duì)車輛管理所道路行政許可案”等。

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(責(zé)任編輯江海波)

2016-02-15

劉卉(1979-)，女，河南省商丘市人，鐵道警察學(xué)院法律系副教授，碩士，主要從事訴訟法學(xué)研究。

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2013BFX012)；2016年鐵道警察學(xué)院中央高校基礎(chǔ)科研項(xiàng)目(2016TJJBKY001)；2016年鐵道警察學(xué)院中央高?；A(chǔ)科研項(xiàng)目(2016TJJBKY003)

D912.1

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2016.03.0032