行政執(zhí)法檢察監(jiān)督若干基礎(chǔ)問題研究

白云鋒

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督若干基礎(chǔ)問題研究

白云鋒

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性、內(nèi)外界限及方式屬于尚待厘清的基礎(chǔ)問題。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性源于人民代表大會制度下國家治理對國家權(quán)力配置的需要。對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督權(quán)，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)含權(quán)能之一。廣度上，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督原則上限于對具體行政行為的程序問題進行監(jiān)督，但允許有法律列舉的例外；順序上，其應(yīng)在行政訴訟之前充分展開，尊重司法監(jiān)督最終性；深度上，其應(yīng)限于對合法性的監(jiān)督，止步于對合理性的監(jiān)督；傾向上，其應(yīng)側(cè)重于從保護公共利益、個人利益的角度出發(fā)展開監(jiān)督。具體而言，檢察權(quán)可以通過定期視察、一般調(diào)查、爭議協(xié)商解決、檢察建議、監(jiān)督督促、支持起訴、提請督促、提請審查、監(jiān)督訴訟等方式實現(xiàn)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。

行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；正當(dāng)性；界限；方式

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到，“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督……”。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。”隨著新一輪司法改革大幕的拉開，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督這一問題逐漸引起理論界和實務(wù)界的關(guān)注。

傳統(tǒng)意義上的檢察權(quán)主要表現(xiàn)為國家對刑事案件的追訴權(quán)，雖然我國借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗對檢察權(quán)作了一定范圍的擴展，但我國《檢察院組織法》在檢察

院的職能規(guī)定中并沒有賦予其通過刑事司法之外的方式直接對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督的職能。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作為人民檢察院檢察監(jiān)督工作中的新領(lǐng)域，在進一步發(fā)展之前，有許多基礎(chǔ)問題尚待厘清。例如，關(guān)于檢察權(quán)直接介入行政執(zhí)法階段的正當(dāng)性問題雖有探討，但囿于對檢察監(jiān)督的依據(jù)及檢察權(quán)性質(zhì)的糾結(jié)，至今尚無定論；關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、行政監(jiān)察和行政訴訟之間的界限問題，檢察權(quán)介入行政執(zhí)法階段的廣度與深度等問題則鮮有深入探討；至于檢察權(quán)對行政執(zhí)法監(jiān)督的具體方式問題，則多比照《檢察院組織法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定提出，缺乏獨立性與針對性。故本文擬對以上四個行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)問題進行一定的理論探討，以期對我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的深入發(fā)展有所助益。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性

（一）問題的提出與角度的轉(zhuǎn)換

目前學(xué)界對于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督正當(dāng)性的質(zhì)疑，主要是認為《憲法》第129條的規(guī)定雖然明確了人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的地位，但在《檢察院組織法》第5條規(guī)定的各級人民檢察院檢察監(jiān)督職能中卻沒有關(guān)于除刑事司法之外的直接對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督的內(nèi)容。①部分下位法律雖然有某關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，但都過于籠統(tǒng)，因而不能為其提供的充足的正當(dāng)性支持。參見李曉果：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督熱的再思考》，載《學(xué)術(shù)論壇》，2015年第2期，第138-141頁。此外，檢察機關(guān)監(jiān)督實踐中的踟躕更是出自于此。并以此為據(jù)，對基于檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)定位進而論證其擁有行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的邏輯提出批判。[1][2]

關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，鑒于世界各國檢察機關(guān)的多樣化設(shè)置及其在我國權(quán)力架構(gòu)的特殊性，學(xué)界有諸多討論。目前的主要觀點有：行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重性質(zhì)說和法律監(jiān)督權(quán)說。[3][4]諸多爭論足以說明檢察權(quán)的復(fù)雜性?，F(xiàn)實架構(gòu)的復(fù)雜導(dǎo)致在規(guī)范意義上對其進行定位屢屢徒勞。其實討論的基本目的在于確定其性質(zhì)，然后圍繞其性質(zhì)在司法改革的過程中對其職能進行純化與實化。[5]本文認為這種思路值得商榷。司法改革的立足點應(yīng)基于中國國情對檢察權(quán)職能的現(xiàn)實需要而展開。由于我國并不是西方意義上單純的三權(quán)分立國家，所以基于對檢察權(quán)進行三權(quán)定位，再來配置司法改革中檢察資源的做法并不可取。本文將繞開對檢察權(quán)性質(zhì)的糾結(jié)，基于人民代表大會制度下國家治理對各機關(guān)職能的需要，以及在將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)與訴訟活動監(jiān)督權(quán)②由于“審判監(jiān)督權(quán)”一詞容易與《刑事訴訟法》中規(guī)定的審判監(jiān)督權(quán)相混淆，而不能涵蓋對于三大訴訟活動的監(jiān)督權(quán)，因而本文使用“訴訟活動監(jiān)督權(quán)”一詞。相對于人大職能的特殊性的對比中來論證行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)不是對檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)權(quán)能的拓展，而是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)含權(quán)能之一。

（二）西方檢察權(quán)單一定位的合理性

西方三權(quán)分立國家有相對清晰的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的區(qū)分。如此便會出現(xiàn)以下情形：第一，三權(quán)之間的制衡機制本身就是一個大的無形的監(jiān)督機制，故其沒有必要設(shè)立一個獨立的檢察系統(tǒng)并賦予其公訴職能以外的專門作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督職能。第二，因為其他各機關(guān)都是法律的實行機關(guān)，如果設(shè)立一個監(jiān)督機關(guān)來專門監(jiān)督法律的實行問題，則都將置于檢察機關(guān)的監(jiān)督之下，檢察機關(guān)就會因此取得相對其他三者更高的權(quán)力地位。但是實行法律監(jiān)督本身也是實行法律的行為，那么就會產(chǎn)生誰來監(jiān)督法律監(jiān)督機關(guān)的問題。因而獨立檢察系統(tǒng)的設(shè)立及檢察監(jiān)督權(quán)的賦予無疑會打破三權(quán)之間的平衡。第三，從權(quán)力架構(gòu)設(shè)計的基本原理來講，首先，權(quán)力一分為三有利于權(quán)力制約機制的設(shè)計，制憲者只需要在一個循環(huán)的系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)計出相鄰的兩個機關(guān)之間如何制衡的關(guān)系，就會保證所有機關(guān)任意排列組合情形下都存在著相互制約的關(guān)系。權(quán)力的三角形架構(gòu)不存在權(quán)力之間的對角關(guān)系，因而大大降低了制約機制設(shè)計的難度；其次，由于三權(quán)之間存在著制約關(guān)系，任何一方都具有對另外兩方的制約手段，另外兩方都有對于另一方而言的軟肋，故就算兩方結(jié)合也無法對剩下一方形成實質(zhì)上的威脅。而若四權(quán)分立，則三方權(quán)力結(jié)合，極易對另一方的權(quán)力運行造成實質(zhì)阻礙，最終使制衡機制形同虛設(shè)。另外，四權(quán)中如果權(quán)力之間兩兩結(jié)合，互相斗爭，造成的內(nèi)耗也不得不警惕。基于西方競爭性的政治傳統(tǒng)，四權(quán)分立后的這些假設(shè)很有可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。故本文認為西方的檢察權(quán)只配置以公訴職能是足夠的，其無法也無必要設(shè)立一套獨立的檢察系統(tǒng)并賦予其公訴權(quán)以外的廣泛的一般法律監(jiān)督權(quán)。

（三）我國人大制度下行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)存在的正當(dāng)性

我國的權(quán)力架構(gòu)有別于西方國家三權(quán)分立的一個顯著特點，即在于人民代表大會制度[6]。全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)，在其基礎(chǔ)上選舉產(chǎn)生其他下位國家機關(guān)。其他國家機關(guān)的設(shè)立是根據(jù)現(xiàn)代國家

治理的需要而產(chǎn)生的，而非囿于固有的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的劃分。這是社會主義國家的一個創(chuàng)舉，打破了自啟蒙運動開始西方政治思想理論及實踐對權(quán)力作出兩權(quán)及三權(quán)的劃分從而長期占據(jù)政治主導(dǎo)意識形態(tài)的固有格局。人大制度實際上弱化了傳統(tǒng)的三權(quán)之間的界限，祛魅了三權(quán)作為現(xiàn)代國家權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)的唯一性和權(quán)力平行配置作為國家權(quán)力有效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的唯一性。人民代表大會制度及其下各機關(guān)的設(shè)置，因基于社會主義國家治理對國家機關(guān)職能的特殊需要而具有現(xiàn)實合理性。

首先，如果僅以政治立場不一不足以為資本主義與社會主義國家政治制度設(shè)計的迥然不同提供充分理由的話，那么基于人性在獲取總量一定的資源時極有可能產(chǎn)生惡的傾向，以及這種傾向在現(xiàn)代文明中需要被遏制的追求和在現(xiàn)代文明發(fā)展水平下可以被盡量遏制的現(xiàn)實等更深層次、更現(xiàn)實的緣由則足以填補說服力不足的空白。①限于篇幅，本文只在此處作簡單介紹，深層次的緣由包括：（1）基于人以個體形式存在的生命狀態(tài)；（2）資源獲取的能量消耗性與身體舒適性的內(nèi)在矛盾；（3）進取心與權(quán)力擴張性的結(jié)合后果；（4）制度設(shè)計的宏觀角度對于抓住主要矛盾的要求等四個方面。本文認為在政治制度設(shè)計時，得基于人性惡并兼顧人性善的傾向來設(shè)計。從來就沒有最好的政治體制，只有最不壞的政治體制，要減少制度挑戰(zhàn)良心的機會，只有做到不讓人最壞的一面展現(xiàn)出來，進而才能談制度對人性善的一面的激發(fā)。故政治體制的設(shè)計者設(shè)計的公共調(diào)控機制必須在能保證壓制住最一般程度的惡的前提下才能考慮盡量激發(fā)人性之善?；诖?，在人們的各項社會活動領(lǐng)域中，尤其是在具有資源競爭性的經(jīng)濟生活中，強調(diào)國家適度的理性干預(yù)是非常必要的。社會主義制度在獲取資源的經(jīng)濟活動上強調(diào)國家力量的干預(yù)——即使與市場相結(jié)合的社會主義市場經(jīng)濟制度，其對政府調(diào)控市場的內(nèi)在科學(xué)性的要求也遠遠要高于經(jīng)過凱恩斯主義等修正過后的資本主義經(jīng)濟體制對政府力量介入水平的要求[7]。故社會主義相較于資本主義在體制設(shè)計上更加強調(diào)整合集體智慧而非放任個體思維是有充分基于人性考量的正當(dāng)性的。

其次，人民代表大會制度下各機關(guān)的設(shè)置，也因為我國國家治理對國家權(quán)力分配的需要而具有合理性。國家的行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)之所以從權(quán)力機關(guān)中被單獨分離出來，進而被全國人大委以部分國家權(quán)力，是因為根據(jù)相關(guān)權(quán)力的特點不宜由人大來直接行使。其或具有便利性，或具有能動性，或具有超然性，或具有統(tǒng)一性，因而不宜由作為會議制形式的人民代表大會來行使。

同理，法律監(jiān)督機關(guān)獨立設(shè)置，進而賦予其偵查權(quán)、公訴權(quán)以外的訴訟活動監(jiān)督權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，也是基于權(quán)力特點與人大功能分離的現(xiàn)實需要。對此，下文將采取設(shè)問的方式展開詳細分析。

1.為何要在人大之下設(shè)置法律監(jiān)督機關(guān)？②這個“之下”并非指在人大內(nèi)部下設(shè)一個機構(gòu)，而是指將監(jiān)督權(quán)力賦予給一個效力在其之下的外部機關(guān)。人大雖可對其他國家機關(guān)進行監(jiān)督，但囿于其會議制的組織形式，這種監(jiān)督必定不可能常態(tài)化、深入化；而要在各機關(guān)設(shè)計制約機制時完成隱形監(jiān)督之目的從而摒棄獨立檢察監(jiān)督機關(guān)的設(shè)置，由于平行機關(guān)眾多，也無從設(shè)計；在全國人大設(shè)立專門的監(jiān)督委員會，同樣存在委員會的集體性不便利問題，而且也會出現(xiàn)自我監(jiān)督的內(nèi)在矛盾；行政行為多樣，除去與人大立法工作直接相關(guān)的行政立法行為外，對其他行為進行監(jiān)督會因受到專業(yè)限制而使得監(jiān)督成本過大。

2.為何不能將這一法律監(jiān)督機關(guān)設(shè)立在行政機關(guān)內(nèi)部？若將其置于行政機關(guān)內(nèi)部，使其成為類似于西方國家行政權(quán)制約司法權(quán)的權(quán)力，在我國司法機關(guān)相對羸弱行政機關(guān)相對龐大的情形下，是不可想象的。另外，設(shè)立在行政機關(guān)內(nèi)部也因獨立性等問題而不具有監(jiān)督的實效性。

3.為何法律監(jiān)督權(quán)要賦予傳統(tǒng)意義上只具備偵查權(quán)、公訴權(quán)的檢察機關(guān)？公訴職能通過對刑事犯罪的追訴，維護國家法制的統(tǒng)一和社會秩序的穩(wěn)定，法律監(jiān)督權(quán)的目的也在于此，二者具有天然的緊密聯(lián)系，因而將其他法律監(jiān)督權(quán)如訴訟活動監(jiān)督權(quán)也賦予檢察機關(guān)有利于職能的統(tǒng)一化、專業(yè)化。

4.為何要對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督？我國80%以上的法律法規(guī)是由行政機關(guān)予以具體實施。由于日常事務(wù)繁雜，行政機關(guān)被授予了多樣化的執(zhí)法手段及采取強制措施的權(quán)力。相對于訴訟活動而言，行政執(zhí)法活動更具龐雜性、擴展性和強制性，因而更應(yīng)受到監(jiān)督。

5.為何要由檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督？由1可推知，權(quán)力機關(guān)只能對抽象行政行為進行監(jiān)督，但這無法涵蓋行政活動的全部。由2引申，不能依賴行政內(nèi)部監(jiān)督。結(jié)合3、4，重任就落到了檢察機關(guān)的頭上。由4可知，行政執(zhí)法活動相對于訴訟活動更具龐雜性、擴展性和強制性。因而對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督比對訴訟活動的監(jiān)督要求更高。雖然從立法、執(zhí)法、司法③由于本文有關(guān)正當(dāng)性的論證是基于人民代表大會制度下國家治理對機關(guān)職能分置的現(xiàn)實需要，而非基于機關(guān)性質(zhì)的自然引申，故并不預(yù)設(shè)任何一種檢察機關(guān)的性質(zhì)。因此，此處探討的司法（機關(guān)）僅指法院。三者的平面首尾循環(huán)關(guān)系來

看，兩兩之間的專業(yè)鴻溝似乎等距。但是結(jié)合三者背后的縱深因素來看則大有不同，立法機關(guān)與司法機關(guān)的配置基本上是在同一級行政區(qū)域內(nèi)各有一個獨立的機關(guān)，其下設(shè)機構(gòu)并不龐雜。而行政機關(guān)雖然也是以政府為一元的設(shè)置形態(tài)，但是其下設(shè)部門眾多，所設(shè)機構(gòu)繁雜。故相較于訴訟活動，行政執(zhí)法監(jiān)督對監(jiān)督主體的機動性、專業(yè)性的要求也就更高。而由1可知，權(quán)力機關(guān)正因為不滿足機動性的要求，而專門設(shè)立法律監(jiān)督機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，并明確把對訴訟活動的監(jiān)督權(quán)賦予了這一機關(guān)。如此，根據(jù)當(dāng)然解釋的原理，行政執(zhí)法活動的監(jiān)督既然比訴訟活動監(jiān)督對于監(jiān)督主體機動性的要求更高，就更應(yīng)該從權(quán)力機關(guān)分離出來，由專門的法律監(jiān)督機關(guān)來監(jiān)督。

綜上分析，本文認為檢察機關(guān)對于行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督是《憲法》第129條設(shè)立法律監(jiān)督機關(guān)的應(yīng)有之意，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)含的權(quán)能之一。檢察機關(guān)對于行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督具有充分的正當(dāng)性。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的界限

除了檢察監(jiān)督，對行政領(lǐng)域的監(jiān)督還有來自立法機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部、司法機關(guān)和私主體的監(jiān)督。檢察權(quán)介入行政領(lǐng)域，除了直接與行政權(quán)發(fā)生關(guān)系外，還與其他各機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力發(fā)生關(guān)系①由于對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的清晰區(qū)分離不開對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督內(nèi)容的界定，故行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的界限這一部分將放到本文第三部分進行詳述。另外，由于社會監(jiān)督?jīng)]有制度化，故與我們此處在制度語境下監(jiān)督的界限問題沒有直接關(guān)系，不予論述。。此外，一個不容忽視的問題是，學(xué)界關(guān)于行政執(zhí)法的概念界定眾說紛紜[8]，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督語境中行政執(zhí)法的外延到底有多大不能一概而論。故這個外部界限的劃定與內(nèi)部范圍的厘定過程同時也是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督語境中行政執(zhí)法內(nèi)涵與外延的確定過程。②本文之所以不采取先確定行政執(zhí)法的內(nèi)涵再來探討行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍這一思維進路的原因在于，基于理論研究的前瞻性，若基于當(dāng)下實踐或現(xiàn)行制度先確定檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的范圍，那么當(dāng)理論探討收尾，實踐卻在一刻不停的發(fā)展中出現(xiàn)范圍擴大或者縮小的情形，理論就滯后了。另外，基于推進法治時代盡早到來的開放立場，傾向于使權(quán)力受到監(jiān)督的范圍變大，所以不應(yīng)局限于既定的任何理論或文件對行政執(zhí)法含義的界定。

（一）與人大監(jiān)督的界限

相較于西方，我們之所以沒有充分的對行政行為的司法審查，一部分原因在于我們有相對完備的立法審查體系。人大的監(jiān)督③此處泛指人大及其常委會的監(jiān)督，以下相關(guān)詞匯同理。對于行政機關(guān)而言主要體現(xiàn)在對抽象行政行為的監(jiān)督，其中尤以對行政立法行為的監(jiān)督為重。首先，在進行行政立法的授權(quán)時即對立法的范圍作了保留，行政機關(guān)不得就相關(guān)事項進行自主立法。其次，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，行政機關(guān)的相關(guān)立法須逐級報備報批。最后，在行政立法與地方性法規(guī)產(chǎn)生沖突時，部分情形需由立法機關(guān)進行裁決。由此可見，立法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督主要是針對抽象行政行為特別是行政立法行為的全程監(jiān)督。

檢察權(quán)對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督貌似與立法監(jiān)督的范圍沒有沖突，但深入分析卻發(fā)現(xiàn)存在一些問題：首先，由于人大監(jiān)督在權(quán)力監(jiān)督中的地位，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中行政執(zhí)法的含義由廣義的執(zhí)法行為說向特定對象說④參見姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004:6-7.執(zhí)法行為說指許崇德、皮純協(xié)教授的觀點；特定對象說指楊惠基先生的觀點。的限縮是毋庸置疑的⑤基于人大制度下行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)運行的現(xiàn)實性，采取廣義的界定會失去在中國語境下探討的意義。，但限縮到什么程度？當(dāng)特定對象不好區(qū)分時，怎么劃分二者的界限？其次，立法監(jiān)督最主要的主體是人大，但人大作為國家權(quán)力機關(guān)的角色卻不止于立法監(jiān)督，如果人大對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督，其與檢察監(jiān)督是什么關(guān)系？當(dāng)下級人大與上級檢察機關(guān)發(fā)生監(jiān)督?jīng)_突時怎么解決？

對于第一個問題，行政立法行為由人大監(jiān)督，但對于行政機關(guān)發(fā)布決定、命令等一般抽象行政行為，是否也不能開展任何形式的檢察監(jiān)督呢，這值得商榷。首先，人大及其常委會囿于其組織形式、行權(quán)程序等因素，精力必然有限，而行政機構(gòu)層級多樣，人員龐雜，事務(wù)繁多，導(dǎo)致其頒布的規(guī)范性文件也數(shù)量龐大，立法監(jiān)督不可能步步到位。其次，較低層級的文件，出臺程序并不規(guī)范，有很多雖然形式上貌似抽象行政行為，但實際上該決定、命令所針對的范圍非常特定，對象幾乎可確定。另外，某些決定、命令或者附有不執(zhí)行情形下對相對人的不利措施，或者就是執(zhí)法過程中直接對相對人某些利益的一種限制或侵損。結(jié)合新《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，在相對人可以附帶提起抽象行政行為審查之訴但由于某些原因并沒有提起，若使該抽象行政行為保持目前狀態(tài)會繼續(xù)損害未來相對人利益或國家利益之時，可

以考慮給予檢察機關(guān)在相對人訴請的同時附帶提起抽象行政行為審查之訴的空間。

對于第二個問題，當(dāng)人大監(jiān)督進入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督領(lǐng)域或者檢察監(jiān)督權(quán)的固有領(lǐng)域，檢察機關(guān)得服從人大毫無疑問。具體關(guān)系即憲法中關(guān)于法律監(jiān)督機關(guān)與人大關(guān)系的規(guī)定。另外，下級人大與上級檢察機關(guān)發(fā)生監(jiān)督?jīng)_突的可能性很小，但不得不考慮，如根據(jù)上級檢察機關(guān)文件的指示，對某一類違法執(zhí)法行為進行清查，被監(jiān)督機關(guān)以其行為是依據(jù)縣人大的文件作出而不予理睬，則會產(chǎn)生這種沖突，本文的解決意見是應(yīng)報予與作出指示的檢察機關(guān)同行政區(qū)劃級別人大常委會裁決。

綜上，本文認為，原則上行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)限于對具體行政行為進行監(jiān)督，但在法定例外情形下可以突破這些領(lǐng)域：對于較低層級特別是具有強制措施執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的活動，應(yīng)以法律正面列舉的方式納入到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍中來，只是出于權(quán)力之間制約與平衡的考慮，這種范圍應(yīng)被嚴(yán)格限定。需要說明的是，這種突破并非是“冒進的”，是否冒進應(yīng)結(jié)合包含監(jiān)督主體、范圍和方式的一整套監(jiān)督機制來評價。一般領(lǐng)域采用一般方式，例外領(lǐng)域則采用例外方式。如果說對于具體行政行為可以直接進行檢察監(jiān)督，那么對于某些制定規(guī)范性文件的活動，其監(jiān)督手段則可以設(shè)置為間接方式，比如在對規(guī)范性文件制定活動監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題，通過提請立法機關(guān)實行立法監(jiān)督，通過支持行政相對人訴訟實行司法監(jiān)督。①基于此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中的行政執(zhí)法的概念并不能局限于《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等相關(guān)文件的界定。

（二）與行政訴訟的界限

司法對行政的監(jiān)督②有觀點認為，檢察權(quán)對行政訴訟的監(jiān)督也屬于司法監(jiān)督。由于本文并不就檢察權(quán)性質(zhì)的爭論來站隊，故此處討論的司法監(jiān)督僅指行政訴訟。具有謙抑性，行政訴訟程序必須由行政相對人提起訴訟來激活，否則不可以主動介入到紛爭之中。從反面來看就是行政執(zhí)法司法監(jiān)督具有滯后性、有限性。

1.救濟的滯后性

維持司法謙抑性的初衷在于保持司法的超然性，從而促成其公正裁判目的的實現(xiàn)。[9]但這種謙抑性會導(dǎo)致其在解決糾紛、救濟權(quán)利等方面的滯后。

這種滯后性表明，檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督除去現(xiàn)有的對行政訴訟活動進行監(jiān)督外，還應(yīng)該通過主動提起行政公益訴訟進行監(jiān)督，即將監(jiān)督的觸角從事后監(jiān)督延伸到事中的領(lǐng)域，將監(jiān)督的方式從以往必須通過法院的間接方式轉(zhuǎn)換為親自與行政機關(guān)接觸的直接方式來對執(zhí)法活動進行監(jiān)督，從而彌補現(xiàn)行司法審查對行政執(zhí)法監(jiān)督的滯后。

此外，對于相對方權(quán)益有重大損害可能的領(lǐng)域，應(yīng)該加強對行政執(zhí)法機關(guān)的日常監(jiān)督。廢除之前的勞動教養(yǎng)制度③詳見《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第5條。以及仍有效的《看守所條例》都規(guī)定了對于相關(guān)監(jiān)管活動的日常檢察監(jiān)督，即通過對監(jiān)管機關(guān)日常執(zhí)法活動的監(jiān)督，保障被限制自由人員的合法權(quán)益不受強制措施的侵犯?；谙嗤睦砟睿瑢τ谄渌缇辛羲?、少管所、收容教養(yǎng)所等對相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)可能造成重大影響的機關(guān)場所，也應(yīng)該建立事中的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度。

2.范圍的有限性

我國行政訴訟另一個重大的特點即在于審查范圍的有限性。同國外很多國家規(guī)定對所有“公法爭議”進行廣泛的司法審查不同，我國《行政訴訟法》嚴(yán)格限定了法院對行政爭議的受案范圍。這些受案范圍本身會起到在事后監(jiān)督中劃分司法監(jiān)督和檢察監(jiān)督界限的作用，即在事后監(jiān)督中，對于行政訴訟法規(guī)定的屬于受案范圍的監(jiān)督，應(yīng)以行政訴訟為先，只有在違法行為已經(jīng)發(fā)生，但由于某些原因相對人沒有起訴時才能由檢察機關(guān)履行相關(guān)支持起訴的職能。

但是，在受案范圍模糊地帶或者在受案范圍以外的行為侵害了公共利益或個人利益的情況下，檢察權(quán)應(yīng)該主動以公益訴訟之名或支持起訴之名進入相關(guān)領(lǐng)域，彌補現(xiàn)行司法審查對行政執(zhí)法監(jiān)督范圍上的不足。

基于以上分析，對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督的兩種權(quán)力的界限在于：首先，就時間先后而言，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)在司法程序之前展開，一旦監(jiān)督程序進入到司法程序，在法院作出判決之前，檢察監(jiān)督就應(yīng)該退出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督領(lǐng)域。比如，在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督進行的過程中，在檢察機關(guān)采取檢察建議、督促令等相關(guān)方式之前，所監(jiān)督的行政機關(guān)被相對人提起行政訴訟，此時若有相關(guān)檢察建議，也只得呈請法院。若檢察機關(guān)直接作為行政公訴的原告方，則只能提出訴訟請求，不得以監(jiān)督方身份采取或向法院呈請相關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督措施。其次，就范圍而言，屬于行政訴訟法受案范圍的，必須尊重相對人自己的訴訟意愿。只有在客觀因素導(dǎo)致相對人無

法起訴之時，檢察機關(guān)才能以支持相對人起訴的方式達成對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。至于對受案范圍以外的行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，檢察機關(guān)應(yīng)采取相關(guān)措施直接對行政機關(guān)進行監(jiān)督，只有在這些措施無效的情形下才可以通過法院以訴訟的方式進行間接監(jiān)督。但對于已經(jīng)嚴(yán)重侵犯公共利益的情形，得直接依據(jù)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督訴訟制度提起訴訟。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的內(nèi)容

如果把行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與立法監(jiān)督、司法監(jiān)督的界限稱為外部界限的話，其與行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督范圍的界分以及對其監(jiān)督內(nèi)容的厘定，則可稱為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)與行政監(jiān)督①行政監(jiān)督有狹義與廣義之說。本文取狹義，即僅指行政機關(guān)對自身的內(nèi)部監(jiān)督。的內(nèi)部界限。

由于檢察權(quán)與行政權(quán)的平行關(guān)系不同于其與立法權(quán)的上下位關(guān)系，故行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的界限在沒有明確法律依據(jù)可供援引的情況下，唯有通過對雙方監(jiān)督權(quán)特點的分析，特別是對現(xiàn)實行政監(jiān)督不足的發(fā)掘，并著眼于我國法治建設(shè)的全局來為二者確立一個相對明確的監(jiān)督界限。

（一）行政監(jiān)督

1.制度體系

我國行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的法律依據(jù)主要是《行政監(jiān)察法》《公務(wù)員法》《審計法》《行政復(fù)議法》等法律。監(jiān)督機關(guān)主要有行政監(jiān)察部門、審計部門和行政復(fù)議部門等②另外，還有相關(guān)檔案法律法規(guī)賦予檔案行政管理的行政檢察權(quán)。有觀點認為行政監(jiān)督包含物價監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督等方面。本文認為很多單行法都有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，但最終落實到監(jiān)督上，仍是通過以上幾種主要的監(jiān)督方式。參見王世雄.我國行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向[J].政治與法律,2000(6):49-53.。

《行政監(jiān)察法》主要是賦予行政監(jiān)察部門對所有的“國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員”的違法違紀(jì)行為進行最廣泛意義上的行政監(jiān)督?！豆珓?wù)員法》主要是規(guī)定公務(wù)人員的考核及獎懲任免，由相關(guān)人事管理部門如人力資源與社會保障部門以及行政監(jiān)察部門來實行?！秾徲嫹ā分饕且?guī)定由國家審計機關(guān)對國家機關(guān)的財政收支以及國有企事業(yè)單位的財務(wù)收支情況進行監(jiān)督?！缎姓?fù)議法》則主要是規(guī)定由行政復(fù)議機關(guān)受理并解決“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”進而向其提出的行政復(fù)議申請?？梢哉f，我國的行政監(jiān)督體系已初具規(guī)模，但是從行政相對人權(quán)利保障的實際狀況來看，行政監(jiān)督制度的科學(xué)性與實效性還有待檢驗。

2.行政監(jiān)督的優(yōu)缺點

（1）監(jiān)督的內(nèi)部性

內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)本身的行政機關(guān)性質(zhì)，監(jiān)督機關(guān)可以根據(jù)需要派相關(guān)機構(gòu)進駐被監(jiān)督機關(guān)內(nèi)部，③詳見《行政監(jiān)察法》第8條之規(guī)定。對某些專業(yè)領(lǐng)域進行監(jiān)督的機關(guān)公務(wù)人員具備相關(guān)的專業(yè)知識等特點都可以成為內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)勢。首先，與被監(jiān)督對象的距離更近，有利于監(jiān)督的高效開展；其次，對被監(jiān)督對象更了解，特別是對于公務(wù)人員的表現(xiàn)，有一個全程的跟蹤了解，更能作出切合實際的專業(yè)判斷；再次，對于行政機關(guān)整體的工作態(tài)度、工作效能等自由裁量問題也只有內(nèi)部機關(guān)才能作出判斷；最后，某些專業(yè)領(lǐng)域，如審計等只能由具有專業(yè)人才的審計機構(gòu)來監(jiān)督。

但是，從權(quán)力制約的角度來說，內(nèi)部制約是無法達到真正意義上的監(jiān)督制約效果的。首先，從制度設(shè)計的一般原理來說，“任何人都不能做自己紛爭的裁判者”，以避免裁判者的判斷發(fā)生偏差。同理，為了保證監(jiān)督的實效性，任何人都不宜做自己違法行為的監(jiān)督者。內(nèi)部監(jiān)督制約無法實現(xiàn)充分的監(jiān)督制約的效果，要達到權(quán)力制約的效果必須“以野心對抗野心”[10]。而不同的野心只有在權(quán)力性質(zhì)不同的機關(guān)之間才有區(qū)別和相互對抗的空間。顯然，我國檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間具備這一空間。其次，從現(xiàn)實的角度說，基于內(nèi)部管理體制，內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體在人事、財務(wù)等很多方面都深深受制于被監(jiān)督的對象，使其監(jiān)督的主動性和權(quán)威性大打折扣。

（2）內(nèi)部監(jiān)督以維持行政秩序為中心

正如行政訴訟法有關(guān)于“主觀訴訟”還是“客觀訴訟”的爭論[11]，行政檢察監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督也有類似的區(qū)別。內(nèi)部監(jiān)督以維持客觀行政秩序為制度建構(gòu)的指導(dǎo)思想，這能通過對行政機關(guān)進行監(jiān)督從而直接實現(xiàn)維持行政秩序的目的。這本身并不是監(jiān)督制度建構(gòu)的優(yōu)缺點，但這卻是相對于可以更多地從更全面的角度特別是從保障相對人權(quán)益的主觀角度進行監(jiān)督的檢察監(jiān)督而言的弱點。

首先，內(nèi)部監(jiān)督多以內(nèi)部機關(guān)及工作人員的違法違紀(jì)行為為監(jiān)察制度建構(gòu)的邏輯起點。其主要著眼于通過監(jiān)督來減少違法違紀(jì)現(xiàn)象，保證行政機關(guān)行政活動的秩序化、高效化、統(tǒng)一化。但不足之處在于其并不是從保障相對人權(quán)利的角度來展開制度建構(gòu)，這使得相對人權(quán)益保障從作為現(xiàn)代法治直接目

的的地位變成行政監(jiān)督附屬效果的地位。如果以內(nèi)部監(jiān)督也有暢通的群眾控告、舉報、申訴渠道為由辯之，則因其落腳點仍是通過控告、檢舉等方式達到對違法違紀(jì)行為進行揭露進而實現(xiàn)對受損的行政秩序進行修補的最終目的而顯得說服力不足。這種救濟理念及制度設(shè)計的價值取向?qū)ο鄬θ说木葷荒苁情g接的、附帶的。

其次，從其內(nèi)部監(jiān)督的處理手段也可以看出，其基本上是基于對失序的行政秩序的整治而設(shè)計，并沒有多少對相對人權(quán)利采取保護的相關(guān)處理措施①從《行政監(jiān)察法》第四章監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限中可以看到，在監(jiān)察機關(guān)權(quán)限近30項的規(guī)定中，只有第23條第3項及第29條涉及到相對人或舉報人的救濟或獎勵權(quán)限。其余條款全部是關(guān)于對行政機關(guān)的監(jiān)督手段或處理結(jié)果的內(nèi)容?！豆珓?wù)員法》《審計法》等監(jiān)督制度的建構(gòu)原理同樣如此。。雖說行政復(fù)議是以相對人提出復(fù)議申請為監(jiān)督起點，但其卻具有一定的滯后性和準(zhǔn)司法的被動性，因而也達不到對公民權(quán)利保護的的要求。當(dāng)然，維持客觀秩序與保護主觀權(quán)益的目的不可偏廢，只是相對于監(jiān)督的客觀性，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主觀性元素的融入能使監(jiān)督體系的價值追求更為完整。

（3）制度體系缺乏協(xié)調(diào)性

誠然，我國行政監(jiān)督體系已初具規(guī)模，基本涵蓋了所有行使行政職權(quán)的行政主體及其工作人員，以及所有需重點監(jiān)督的領(lǐng)域，基本滿足了內(nèi)部監(jiān)督的需要。但仔細分析卻不難發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部監(jiān)督法律制度的協(xié)調(diào)性還有待提高。相比其他內(nèi)部監(jiān)督制度，《行政監(jiān)察法》規(guī)定的范圍過于寬泛，與其他幾部法律監(jiān)督的范圍并不在一個邏輯層面上，而以其作為內(nèi)部監(jiān)督的一般法為由予以辯之，則其又似乎偏重于對公務(wù)人員違法違紀(jì)行為的監(jiān)督，而且其監(jiān)察原則、程序與方式也并不涵蓋另外幾部法律；《公務(wù)員法》并不是一部專門意義上的監(jiān)督法，而是行政組織法的一部分；《審計法》是專注于財政收支領(lǐng)域的專門監(jiān)督法；《行政復(fù)議法》則僅限于通過相對人主動提起復(fù)議申請來完成對具體行政行為的事后監(jiān)督?？梢姡姓O(jiān)督體系看似規(guī)模龐大，實則多元無序[12]，既沒有真正意義上的一般監(jiān)督法，也沒有涵蓋各個領(lǐng)域的專門監(jiān)督法。各法律之間缺乏必要的統(tǒng)籌與銜接，監(jiān)督規(guī)模龐大但并未形成互相協(xié)調(diào)的體系。究其原因，在于行政監(jiān)督立法之初并沒有相關(guān)的立法規(guī)劃，內(nèi)部監(jiān)督體系的建設(shè)未與外部監(jiān)督很好地銜接起來。

（二）檢察監(jiān)督

相對于行政監(jiān)督的內(nèi)部性，對客觀秩序監(jiān)督的側(cè)重性和監(jiān)督體系的失調(diào)性，行政檢察監(jiān)督具有外部性，對主觀權(quán)益監(jiān)督的側(cè)重性和由監(jiān)督效力的權(quán)威性衍生出的統(tǒng)籌性。

1.檢察機關(guān)的外部性使其更具獨立性

雖然根據(jù)我國現(xiàn)行的人、財、物管理體制，檢察機關(guān)也會受制于行政機關(guān)，但相對于內(nèi)部監(jiān)察部門而言，卻具有相對的獨立性。首先，這種獨立性的相對增強會導(dǎo)致實踐中監(jiān)督效果的相對增強。其次，存在著這種相對獨立的人員和權(quán)力的體系設(shè)置，就更具備隨著法治建設(shè)事業(yè)的推進來擴大這種獨立性的空間與可能。從中國法治發(fā)展的長遠角度考慮，這種可能性是不容忽視的，這種空間是應(yīng)該加以利用的。

2.檢察監(jiān)督對相對人權(quán)益保障的側(cè)重性

檢察監(jiān)督作為第三方，更具利益保障的全局性，更能著眼于行政執(zhí)法活動的雙方，尤其是更能站在行為的相對方來進行外部監(jiān)督，這種全局性使其相較于內(nèi)部客觀秩序監(jiān)督而言具有更多的保障權(quán)益的主觀監(jiān)督元素。行政公益訴訟由其提起便充分考慮了這種作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的外部性、獨立性。由其來對行政執(zhí)法活動進行超越內(nèi)部監(jiān)督局限的廣泛監(jiān)督無疑更有利于對行政執(zhí)法活動相對方的權(quán)益進行保護。

3.檢察監(jiān)督具有更高效力

檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的效力源于《憲法》第129條對其法律監(jiān)督機關(guān)地位的明確確立，這具有效力上的最高權(quán)威性。將檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)引入到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督領(lǐng)域，進而基于其法律監(jiān)督機關(guān)的地位對內(nèi)部監(jiān)督體系進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既具有效力正當(dāng)性，又具有現(xiàn)實便利性。②至于現(xiàn)行行政監(jiān)察部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門合署辦公，并在一定級別及地區(qū)的檢察院都派設(shè)有監(jiān)察機構(gòu)這一事實，也是可以更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并加以利用的。紀(jì)檢監(jiān)察部門主要負責(zé)對機關(guān)、人員的工作作風(fēng)、廉政水平以及重大違法違紀(jì)行為進行監(jiān)督。檢察權(quán)主要是對具體的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督行為的合法性監(jiān)督。二者可以形成交叉監(jiān)督的格局，彌補檢察機關(guān)自身監(jiān)督的不足。

（三）行政監(jiān)督與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的界限

基于以上分析，檢察機關(guān)監(jiān)督與內(nèi)部機關(guān)監(jiān)督主要存在以下區(qū)別：外部性與內(nèi)部性；主觀監(jiān)督性與客觀監(jiān)督性；高效統(tǒng)籌性與一般分散性。根據(jù)這些區(qū)別還可引申出獨立性與依附性，普遍性與專業(yè)性等區(qū)別。據(jù)此，在不逾越與立法監(jiān)督界限的前提下，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的界限應(yīng)有以下界分：

基于內(nèi)部性與外部性的區(qū)別，對行政機關(guān)內(nèi)部

人事管理行為的監(jiān)督應(yīng)屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇，而檢察監(jiān)督則應(yīng)重點關(guān)注外部行政行為中的聯(lián)合執(zhí)法行為、集中執(zhí)法行為以及具有職能關(guān)聯(lián)關(guān)系的行政機關(guān)各自的執(zhí)法行為。特別是要加強對行政機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法行為中可能出現(xiàn)的對損害相對人權(quán)益情形互相包庇行為的監(jiān)督，以及對于具有職能關(guān)聯(lián)的機關(guān)聯(lián)合串通侵吞國家財產(chǎn)、浪費國家資源等行為的監(jiān)督。

由內(nèi)部性和外部性還可以引出二者在專業(yè)問題判斷深度上的區(qū)別。檢察監(jiān)督應(yīng)止步于行政執(zhí)法行為中裁量行為合理性的判斷，而只對羈束行為的合法性進行審查監(jiān)督。同理，其也應(yīng)該止步于絕大多數(shù)領(lǐng)域的實體判斷，而只對程序的合法性問題進行監(jiān)督審查。①但是對于某些存在嚴(yán)重危害國家利益、公共利益和個人合法利益的機關(guān)的執(zhí)法行為，其可以在進行充分的調(diào)查之后作出實體的處理意見，不過基于檢察機關(guān)監(jiān)督手段的柔性化設(shè)計，這種實體處理意見并不具有司法裁判的強制力和最終性，但若不遵守則可在其后的行政公訴中作為加重處罰情節(jié)?；谛姓袨榈墓Γ@種可實體審查的范圍應(yīng)由法律嚴(yán)格限定。

基于監(jiān)督側(cè)重性的區(qū)別，行政監(jiān)督的重點應(yīng)在于通過對行政機關(guān)活動的監(jiān)督來維持行政秩序，這不僅包含對違法行為的監(jiān)督，還包含對違紀(jì)行為，行政機關(guān)及其公務(wù)人員工作效能、工作作風(fēng)問題的監(jiān)督。檢察監(jiān)督則應(yīng)該止步于對違法行為的監(jiān)督，其重點是對可能危及相對人利益、公共利益的違法行為進行監(jiān)督。至于違紀(jì)行為侵犯相對人權(quán)益的，則應(yīng)先由相對人通過提起復(fù)議等方式解決。但若違紀(jì)行為侵害公共利益，囿于內(nèi)部監(jiān)督的局限，且沒有其他外部監(jiān)督途徑，故也可由檢察機關(guān)來監(jiān)督。不過出于主客觀監(jiān)督目的均不可偏廢的考慮，對于行政機關(guān)授益性的行政行為，在存在行為雙方互相串通損害國家利益的情形時也應(yīng)該納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。對于不存在非法行為導(dǎo)致授益性行政行為損害國家利益的情形，基于信賴保護原則，對其監(jiān)督只能表現(xiàn)為對行政機關(guān)一方的限制，而不能采取減損相對人權(quán)益諸如撤銷授益行為等方式。

基于效力上的區(qū)別，內(nèi)部專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督仍應(yīng)由行政監(jiān)督機關(guān)來實行；專業(yè)性不強的監(jiān)督也應(yīng)先有內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)來進行，檢察監(jiān)督則在其后針對這些監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督行為是否合法進行監(jiān)督。比如審計機關(guān)監(jiān)督各單位的財政收支，但對審計機關(guān)監(jiān)督職責(zé)的履行情況則由檢察監(jiān)督來進行。但基于以上幾條限制，這種監(jiān)督僅限于對其程序的合法性進行監(jiān)督。

綜上，關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的界限與內(nèi)容，基本可作如下判斷：從監(jiān)督的廣度上講，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督首先得限于對外部具體行政行為的監(jiān)督；其次得限于對行政執(zhí)法程序問題的監(jiān)督。在界限不宜區(qū)分，被侵害的法益具有特別保護意義等法定例外情況下也可以突破限制，進入抽象行政行為或?qū)嶓w問題的領(lǐng)域。從監(jiān)督的順序上講，其應(yīng)在充分尊重司法監(jiān)督最終性的前提下充分發(fā)揮監(jiān)督的主動性。從監(jiān)督的深度上講，其應(yīng)限于對合法性的監(jiān)督，止步于對合理性的監(jiān)督。從監(jiān)督的側(cè)重上講，其應(yīng)側(cè)重于從保護公共利益、個人利益的角度展開全局監(jiān)督。

四、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式

監(jiān)督方式的設(shè)計，主要立足于以下幾點：監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督預(yù)期的效果以及方式的可行性。內(nèi)容的多樣化決定了監(jiān)督方式的復(fù)式化，對不同效果的期待決定了監(jiān)督強度的層次化，而現(xiàn)實的可行性則決定了在規(guī)范意義上設(shè)計出的措施在現(xiàn)實這一最后關(guān)口前的取舍。

總結(jié)我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實踐得失，借鑒外國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的成功經(jīng)驗，本文主要從兩個方面對健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制提出建議。一是自力監(jiān)督，即檢察機關(guān)直接與行政機關(guān)接觸，對其采取監(jiān)督措施，促使其履行監(jiān)督要求，糾正不當(dāng)行為。二是他力監(jiān)督，即檢察機關(guān)通過借助他方的支持或?qū)λ降闹С謥硗瓿杀O(jiān)督目的。②這些機制的設(shè)計都僅針對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督而言，不同于現(xiàn)有檢察機關(guān)在對職務(wù)犯罪案件進行偵查、公訴，對偵查、訴訟活動及執(zhí)行活動進行監(jiān)督的過程中所具備的行權(quán)方式。

（一）自力監(jiān)督

1.定期視察機制

定期視察機制，即對于行政執(zhí)法機關(guān)特別是行政執(zhí)法活動中較易出現(xiàn)違法情形或者嚴(yán)重侵害相對人權(quán)益情形的執(zhí)法機關(guān)進行定時的走訪，觀察了解其執(zhí)法情況進而預(yù)防違法行為的發(fā)生或者及時制止違法行為發(fā)生的一種常態(tài)監(jiān)督機制。檢察官可每個月視察一次所在管轄區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管、拘禁機構(gòu)。在視察期間，檢察官應(yīng)審查執(zhí)行監(jiān)管行為的合法性；查閱本期間內(nèi)監(jiān)管機關(guān)的被監(jiān)管率，被監(jiān)管人員的傷亡率；聽取被監(jiān)管人員的請求，了解其心理狀況；核查監(jiān)管場所的監(jiān)管條件是否滿足法定要求。視察完畢后應(yīng)對視察結(jié)果做好記載，如發(fā)現(xiàn)異常，應(yīng)立即與監(jiān)管機關(guān)進行溝通，并采取相關(guān)檢察監(jiān)督措施。

定期視察機制可以彌補目前缺乏預(yù)防及發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法問題的常態(tài)監(jiān)督機制，將問題制止在起勢或

蔓延階段，全面實現(xiàn)問題的早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早補救、早解決，達到結(jié)果的零損害或輕損害。從便于問題的預(yù)防與發(fā)現(xiàn)，將損害通過內(nèi)部公權(quán)力機制消解的角度出發(fā)，還可以通過建立聯(lián)席會議制度定期溝通匯報情況，完善信息交換共享平臺隨時了解動態(tài)等多種渠道與方式進行制度建構(gòu)。

2.一般調(diào)查制度

一般調(diào)查制度，即對于在定期視察中發(fā)現(xiàn)的或者在群眾的控告、舉報中獲悉的關(guān)于一般違法行為的線索及問題，檢察機關(guān)在作出判斷之前，就相關(guān)的事實采取措施進行調(diào)查核實的機制?；谡{(diào)查的規(guī)范性，首先應(yīng)當(dāng)建立檢察機關(guān)調(diào)查證制度。檢察機關(guān)開展調(diào)查，必須持有合法的調(diào)查證件，憑調(diào)查證件，可以查閱相關(guān)單位的執(zhí)法資料，如執(zhí)法記錄本、音視頻資料等；可以詢問相關(guān)單位工作人員，走訪相關(guān)利害關(guān)系人，必要時可邀請相關(guān)專業(yè)人士協(xié)助調(diào)查。為了保障調(diào)查的順利進行，相關(guān)單位和個人有義務(wù)配合檢察機關(guān)的調(diào)查。

這里的一般調(diào)查權(quán)不同于檢察機關(guān)依據(jù)刑事訴訟法等法律所展開的偵查。一般調(diào)查權(quán)的調(diào)查對象并不一定涉及犯罪，故其強度應(yīng)較弱。因此，一般調(diào)查中不得采取查封、扣押、凍結(jié)等限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的強制措施。但是在對被調(diào)查對象的一般違法行為的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)還有其他涉嫌犯罪的情節(jié)或行為的，則應(yīng)由一般調(diào)查制度轉(zhuǎn)為刑事訴訟法的偵查制度。

3.爭議協(xié)商解決機制

爭議協(xié)商解決機制，即在視察與調(diào)查進行的過程中對可能存在潛在違法疑點的情形，違法行為非常輕微對相對方無損害或損害較輕的情形或者對于執(zhí)法行為有初步的不同看法的情形下，采取交換書面意見、座談會等形式發(fā)表各自觀點，協(xié)調(diào)各方立場以促成問題解決的方式。

監(jiān)督的最終目的在于通過監(jiān)督達成對相對人權(quán)益的保障與行政秩序的恢復(fù)。協(xié)商機制的建立有利于行政機關(guān)、利害關(guān)系人、檢察機關(guān)之間矛盾的和諧解決，減輕檢察機關(guān)的后續(xù)程序負擔(dān)。但是出于對個人利益、公共利益、國家利益充分保障的考慮，應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定協(xié)商解決問題的程序和范圍。

4.檢察建議制度

完善現(xiàn)有檢察建議制度，將行政執(zhí)法檢察建議納入其中。行政執(zhí)法檢察建議制度即檢察機關(guān)對可能存在的行政執(zhí)法問題基于調(diào)查程序，在充分掌握事實的基礎(chǔ)之上，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，對被調(diào)查機關(guān)作出的改正違法行為，恢復(fù)相對人權(quán)益或采取相關(guān)替代措施的要求。如在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在執(zhí)法過程程序履行不完全，涉嫌違法的；行政給付不作為，損害相對人利益的；限制人身自由監(jiān)管機關(guān)需增置必要設(shè)施等情形，由其制作檢察建議書，告知相關(guān)機關(guān)應(yīng)消除的隱患及違法現(xiàn)象或者應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，并提出具體治理防范的意見。

2009年最高人民檢察院下發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對檢察建議的發(fā)送對象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序等方面作了明確規(guī)定，這對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督建議制度的建立具有直接的借鑒意義。①但是該檢察建議主要是立足于現(xiàn)行法律規(guī)定的檢察權(quán)的職能，并不包含行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，故不能就此認為對行政執(zhí)法提出檢察建議擁有法律依據(jù)。參見陳國慶.《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》解讀[J].人民檢察,2010(1):75-79.在正式的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督檢察建議制度建立之前，檢察機關(guān)可以參照適用，但同時也應(yīng)該考慮到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督活動的特殊性。

5.督促制度

督促機制，即檢察機關(guān)對于已經(jīng)確定行政機關(guān)在執(zhí)法活動中存在一般違法行為，通過法定程序，對違法機關(guān)發(fā)出執(zhí)行令、禁止令以及督促令的行為。相對于檢察建議，其是針對在發(fā)出檢察建議后行政機關(guān)仍然不改正、不作為的情況或在違法行為相對嚴(yán)重、對相對人救濟更急迫的情況下可采取的措施。執(zhí)行令的內(nèi)容旨在要求違法機關(guān)立即執(zhí)行檢察建議；禁止令旨在命令行政機關(guān)立即停止違法行為；督促令旨在要求行政機關(guān)立即改正違法行為，履行義務(wù)。

督促令又可以根據(jù)督促對象的不同分為督促許可令、督促給付令、督促起訴令等。督促許可令即檢察機關(guān)針對行政機關(guān)在行政許可中的不作為情形，向行政機關(guān)發(fā)出由其向相對人作出許可或不許可答復(fù)的要求。督促給付令同理。督促起訴令是檢察機關(guān)針對行政機關(guān)應(yīng)該提起訴訟而不提起訴訟，有可能導(dǎo)致國家利益、公共利益受損的情況，向行政機關(guān)發(fā)出提起訴訟的要求。比如，為保護國有資產(chǎn)和公共利益，建議、督促有關(guān)國有資產(chǎn)管理部門或國有單位，對損害國家利益、公共利益的的民事行為提起訴訟。

（二）他力監(jiān)督

1.支持起訴制度

支持起訴，即在行政相對人一方由于某種原因不能充分借助于國家司法程序保護自身合法權(quán)益的情況下，檢察機關(guān)通過墊付訴訟費、起草起訴書等方

式支持其通過司法程序維護自身合法權(quán)益的行為。比如，在某公民的權(quán)利和自由受到侵犯的情況下，當(dāng)被侵害人由于法律水平等原因不了解維權(quán)渠道時，檢察機關(guān)應(yīng)該告知被害人維護自己權(quán)利和自由的程序[13]；當(dāng)被害人由于健康、年齡或其他原因不能親自出庭保護自己的權(quán)利和利益，或者由于其他情形使得對侵犯個人利益行為的司法糾正具有特殊的社會意義時，檢察機關(guān)應(yīng)該視具體情形向法院以相對人支持者的名義或公共利益、國家利益支持者的名義提起訴訟。[14]

當(dāng)然，檢察機關(guān)自己不能充當(dāng)行政機關(guān)與當(dāng)事人之間的裁判者，只能通過支持相對方的程序權(quán)利來借由法院解決糾紛維護正義。

2提請督促制度

提請督促制度，即當(dāng)檢察機關(guān)在以下三種情況下：（1）發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為可能出現(xiàn)違法違紀(jì)之虞或者已出現(xiàn)違法違紀(jì)之實；（2）發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的決議、命令和措施可能出現(xiàn)或者已出現(xiàn)違法之情形但不便于直接通過檢察建議或者督促的方式進行監(jiān)督；（3）之前作出的檢察建議或督促不被接受，可以通過向行政執(zhí)法機關(guān)的上級機關(guān)或者檢察機關(guān)自己的上級機關(guān)提出要求其采取一定方式督促被監(jiān)督機關(guān)改正違法行為的制度。

這是當(dāng)自力措施不易被接受或不被接受時采取的一種迂回的方式。其仍將矛盾的消解機制控制在司法程序之外，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或上級檢察機關(guān)的權(quán)威來解決問題。

3.提請審查制度

前文已述，檢察機關(guān)原則上不能直接對抽象行政行為作出處理，只能在個別情況下對一般抽象行政行為進行監(jiān)督。但是，這不表明其不能通過間接的方式對抽象行政行為進行監(jiān)督。目前，我國抽象行政行為數(shù)量多、種類雜，加上立法機關(guān)精力有限，司法審查的范圍和方式局限性較大，這使得抽象行政行為違憲，與上位法沖突，地方保護以及違反正當(dāng)程序等問題難以及時被發(fā)現(xiàn)。故在此背景下，檢察機關(guān)除了對部分抽象行政行為享有自力監(jiān)督權(quán)以外，還應(yīng)賦予其對所有抽象行政行為發(fā)現(xiàn)問題，進而向權(quán)力機關(guān)提出立法審查的提請審查權(quán)。

4.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督訴訟制度

檢察機關(guān)并非最后的裁判機關(guān)，一般無權(quán)對行政機關(guān)的違法執(zhí)法行為作出實質(zhì)性的處理，不可以為當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)、變更、消滅實體法上的權(quán)利義務(wù)。[15]故有必要賦予檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)涉嫌違法行為的監(jiān)督訴訟權(quán)。

此處的檢察監(jiān)督訴訟要與刑事犯罪的追訴權(quán)和民事行政訴訟的監(jiān)督權(quán)區(qū)別開來，也不僅僅限定在行政公益訴訟的范圍內(nèi)。其應(yīng)是對行政機關(guān)行政執(zhí)法活動中涉嫌侵害國家利益、公共利益或個人利益的所有一般違法行為，在運用以上八種監(jiān)督方式都沒有起到效果，或者對于部分重大疑難問題需要直接進入法院司法審查程序等情形，以行政機關(guān)為被告，以法律監(jiān)督機關(guān)的名義向法院提起行政執(zhí)法監(jiān)督之訴，通過法院的裁判來確認行政機關(guān)行政執(zhí)法過程中的違法行為，進而使受損的國家利益、公共利益或個人利益得到補救，行政秩序得到維持的行為。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督之訴是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系中最后的監(jiān)督保障方式，其與之后的行政訴訟檢察監(jiān)督緊密相連。

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【責(zé)任編校：劉菲】

Study on Several Basic Problems of Prosecutorial Supervision of Adm inistrative Law Enforcement

Bai Yunfeng
（Zhongnan University of Econom ics and Law,Wuhan 430073,China）

Basic problems of prosecutorial supervision of adm inistrative law enforcement such as its legitimacy,inside and outside boundaries and mode,need clarification.Its legitimacy comes from national governance's needs of state power disposition under the national people congress system.The supervisory authority of adm inistrative law enforcement is one of internal functions of theprocuratorial organ's legal supervisory authority.The prosecutorial supervision of administrative law enforcement,in the extent,is lim ited to supervisionof the procedure ofspecific adm inistrativeacts in principle w ith exceptionof legalenumerations;in theorder,is fully implemented before theadm inistrative litigationand respects the lastness of juridical supervision;in the depth,is lim ited to supervision of legitimacy and stops w ith supervision of reasonability;in the tendency,places emphasis on supervisions of public interest and personal interest protection.The supervisory authority would supervise the adm inistrative law enforcement specifically by regular inspection,general inquiry,dispute negotiated settlement,prosecutor propose,supervisionand enforcement,supporting indictment,subm itting to enforcement,subm itting to review,lawsuit supervision.

Adm inistrative Law Enforcement;Prosecutorial Supervision;Legitimacy;Boundary;Mode

D926.1

A

1673―2391(2016)06―0106―10

2016-01-22

白云鋒（1991—），男，湖北宜昌人，中南財經(jīng)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2014級碩士研究生。