辦案質量終身負責制下的主辦偵查員制度研究

劉啟剛，郭海鵬

（1.中國刑事警察學院刑偵系，遼寧沈陽110854；2.南京市公安局，江蘇南京210000）

辦案質量終身負責制下的主辦偵查員制度研究

劉啟剛1，郭海鵬2

（1.中國刑事警察學院刑偵系，遼寧沈陽110854；2.南京市公安局，江蘇南京210000）

中央提出建立主辦偵查員制度，目的是為了激發(fā)偵查員的工作積極性和責任感，提高案件偵辦的質量和水平，是深化公安改革的重大舉措?；诶碚摲治龊蛯嵺`探索的總結，探討主辦偵查員制度的含義和適用范圍，論證建立主辦偵查員制度的必要性，系統(tǒng)闡釋主辦偵查員制度的運行構想，對主辦偵查員制度運行中可能存在的問題進行思考，可以為主辦偵查員制度的建立和完善提供有益的借鑒和啟發(fā)。

主辦偵查員制度；公安改革；執(zhí)法責任

2015年2月17日，中央審議通過《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確提出探索與建立適應新時期公安工作需要的主辦偵查員制度，明確辦案質量到人，落實辦案質量終身負責制度。中央提出主辦偵查員制度的目的在于落實辦案責任到人，提高公安機關執(zhí)法水平和社會公信力，最終讓人民群眾在每一起案件辦理中都能體會到社會法制的公平正義。當前，全國各地很多公安機關的偵查部門已經對這一制度進行實踐探索，相關的制度還需要細化［1］。貴州等省份已經出臺相應的辦法來實踐和探索這一制度的可行性。從各地反饋的實踐效果上看，各地對主辦偵查員制度的理解和實踐路徑上還有所差異。

一、主辦偵查員制度的內涵及適用范圍

主辦偵查員制度即在偵查工作中以二人搭檔制為前提，以具備一定業(yè)務條件為基礎，選定一人為主辦偵查員并由主辦偵查員對所辦案件承擔主要責任，從而成為偵查工作的核心和主導力量的偵查工作模式，歸根結底是在新時期下為適應偵查工作而產生的新的管理辦法。

對主辦偵查員制度的適用范圍還未有明確的劃定。對于一般性案件的偵查，一般需要兩名左右的偵查員。在偵查過程中出現意見不一致的情況下，主辦偵查員制度的合理性將通過權責到人來充分體現。當案件偵辦權責由一人承擔時，其往往能對案件的整體偵查思路有著較為成熟的想法和觀點，在進行案件偵辦方向和下一步偵查措施的抉擇時，主辦偵查員因為有制度的保障從而能夠很快對案件下一步偵辦路線作出機動迅速的決定，從而極大地提高案件偵辦的效率，能夠有效地節(jié)省更多的警力資源。這對目前案件發(fā)案數增多而警力不足的矛盾有著很好的緩解作用。對于一些特殊案件的偵辦，主辦偵查員制度可能并非完全適應，尤其對于一些案件復雜，性質惡劣，危害性大的重特大案件，往往需要一個團隊去進行分工協(xié)作，這里面涉及的巨大偵查資源調動，絕非幾個主辦偵查員能夠勝任的。譬如在偵辦系列特大跨地域、團伙販毒、特大爆炸等案件時，往往需要大量偵查員，有的案件甚至需要幾十人甚至上百人。在這種重特大案件的偵辦中明確一名主辦偵查員顯然是不現實的，此時就應該需要一個決策團隊來進行分工協(xié)作。因此，對于主辦偵查員制度的適用范圍不能一刀切，必須考慮案件的偵辦難度、資源調動、人員要求等具體因素。在將主辦偵查員制度落實到常規(guī)辦案中的同時還需要考慮非主辦偵查員的個人觀點。對于一些需要討論的案件和偵查計劃，主辦偵查員可以邀請同事共同商討研究，但是最終的決策仍然是由主辦偵查員決定，其最終的責任仍為主辦偵查員承擔，其他人的意見僅僅作為主辦偵查員的決策參考。

二、建立主辦偵查員制度的必要性

（一）國家宏觀政策的頂層指引與完善偵查機制的現實需要

當前，我國正處于依法治國全面實施的關鍵時期，公安隊伍作為國家重要的執(zhí)法力量，承擔著維護社會穩(wěn)定、人民平安的重任。實行主辦偵查員制度是國家完善偵查員管理制度的一項重要舉措，公安機關主辦偵查員制度將與檢察院主任檢察官制度、法院主審法官制度成為刑事司法過程中的三大責任制度，三者將有助于國家司法的公平公正。當前，我國公安機關偵查辦案的管理模式和工作機制存在的問題表現在：偵查員對責任、權力、利益劃分不清，偵查辦案的積極性不強，能力水平有限，個體素質有待提高；偵查員個體的主觀能動性受限制，經常被多頭請示、層層匯報的層級團隊所掣肘，辦案的效率無法提高；偵查員的工作來源于行政領導的臨時分配和調遣，辦案責任制度無法落實；辦案組成員的流動性突出，使得整體戰(zhàn)斗力缺乏，不利于案情的保密，不利于案情的繼續(xù)跟蹤偵查，不利于與檢察院、法院建立相互銜接、相互統(tǒng)一的刑事司法責任體系。

（二）應對刑事犯罪高發(fā)的最新形勢、建立打擊犯罪新機制的需要

當前刑事案件高發(fā)，案件種類也日漸復雜，公安機關的傳統(tǒng)辦案模式已經不能適應越來越復雜的案件辦理。很多犯罪嫌疑人不能及時受到法律的制裁，有的甚至逃脫法律的制裁。在這樣的社會背景下，主辦偵查員制度對及時打擊犯罪，對提高偵查效益有巨大推動作用。

在現階段高發(fā)的案件中，特別是詐騙類、盜竊類、“兩搶”類等侵財案件中，損失財產的價值數額往往成為部分偵查員偵辦考慮的內容，金額較小的案件由于發(fā)案率太高而往往被輕視甚至被忽略。實踐中曾有這樣的案例，一名當地教師報案稱自己的支付寶被盜約三千元，主管案件的領導隨即安排一名新警和一名實習生給報案人做簡單詢問并制作了詢問筆錄。這種類型的案件在當地發(fā)案率居高不下，因此就出現了受而難辦甚至受而不理的情況，導致受害人對公安機關產生越來越多的抱怨，久而久之對公安機關的認知就會發(fā)生偏差，警民關系的和諧發(fā)展將會受到不良影響。在這種情況下，主辦偵查員制度將案件交付到個人，權責定位到具體偵查員，其辦案的責任意識將會提升，這一制度將改變部分偵查員的懶散態(tài)度，提高偵查員的責任意識、辦案能力和服務水平。

偵查工作中遇到故意殺人、系列搶劫、危害公共安全等重大案件時，往往需要大量的警力投入到案件偵辦中。這就需要一個強有力的指揮協(xié)調、安排中心工作的人員。這即是主辦偵查員制度所要體現的，在制度上保障這類重大案件能夠有主辦偵查員在案件中起主導作用。以往對于一些重大案件，往往主辦權在分局領導甚至是市局負責人身上，而在偵辦一線的往往是刑警大隊的主要人員，有著主辦權的分局領導或是市局負責人往往對案情的了解程度并不高，就導致了層層請示，層層匯報，給一線辦案民警帶來了巨大的阻礙，案件偵辦錯失時機，一些犯罪嫌疑人因此不能及時被抓獲。

（三）調動一線偵查員的工作積極性，提高偵查辦案質量和效率的要求

現階段公安機關對于一般性案件一般使用兩人搭檔型，中等性案件一般使用小型的多人探組，重大案件則需要建立專案組。從派出所等基層辦案機關層面講，一般性案件較多，比較適合二人搭檔的辦案模式，辦案人員由固定的兩名偵查員組成，雙方共同對所偵辦的案件負責。這種模式下對單個偵查員的考核往往不能全面客觀，通常一刀切。不同的搭檔，其工作能力、水平都有所不同，雙方存在一定的能力差距，但在考核的時候，雙方得到的考核評價、經濟待遇卻是同等的，這違背了多勞多得的業(yè)績考核原則，這是目前急需解決的不公平現象。這個問題會導致辦案人員的工作的積極性受打擊，直接導致了辦案效率的降低。部分偵查員由于業(yè)務水平不高，思想覺悟水平低，在案件辦理過程中不僅不能起到積極的作用，反而給案件偵辦的進程拖后腿，部分案件因此錯失時機，案件偵破受阻。那些工作認真，業(yè)務能力強的積極工作者沒有得到相應的激勵和獎勵，這會極大影響整個團隊的工作效率。主辦偵查員制度提出主辦負責、多人配合的模式將打破傳統(tǒng)偵查辦案的模式，極大地減少偵查辦案過程中的不合理人員資源浪費，提高效率，而主辦偵查員所需要的能力又會促進非主辦偵查員不斷提升自身的能力。

三、主辦偵查員制度的運行構想

（一）完善主辦偵查員的選拔體系

主辦偵查員意味著不同于非主辦偵查員的責任，不是所有的偵查員都能勝任這一角色。因此，需要建構一套科學而完善的選拔體系，確保能將真正優(yōu)秀的偵查員選拔出來擔當主辦偵查員［2］。主辦偵查員的選定體系應該包括以下幾個方面：首先要確立以政治素質和業(yè)務能力為準入資格的遴選標準，確保主辦偵查員具有豐富的辦案經驗，熟悉相關的法律知識和辦案程序，具備過硬的偵查業(yè)務技能和管理指揮技能。其次，應建立選拔委員會，委員會的組成人員應具備廣泛性、專業(yè)性和權威性的特點，確保選拔的民主性和透明性。最后，應建立科學規(guī)范公開標準的選拔程序，明確選拔的流程、操作的程序和考核的標準，確保真正選拔出群眾威信高和業(yè)務能力強的偵查員擔任主辦偵查員。

國內的小型MSW焚燒爐主要有3種類型：直接焚燒、氣化燃燒和熱解燃燒，典型的焚燒爐產品見表1，處理能力通常小于50 t/d。

（二）抓好主辦偵查員的考核

考核是一個制度后期實施的保障，考核的嚴格程度是決定考核質量的關鍵。主辦偵查員制度的考核要權衡權力、責任、利益三者之間的關系，在考核中需要貫徹利益相適應和公開、公正、公平兩大原則。

利益相適應原則是指根據所承擔的責任比例來進行獲利分配，這改變以往的考核到組、考核到搭檔的“吃大鍋飯”現象，使得主辦偵查員的主觀積極性得到保證。對于公安偵查部門而言，要堅決杜絕不勞而獲和勞而不獲的現象，只有這樣，才能讓主辦偵查員制度有長久的生命力。

堅持公開、公正、公平原則要遵循如下要求：公開即是在考核時對外透明，考核的透明度直接決定了適用者對這一制度的認可度；公正即是在考核時有相應的標準作為支撐，確保偵查員所付出的能夠有所回報，杜絕發(fā)生暗地交易等不公正的現象；公平是決定考核價值的關鍵，在公平考核上來不得半點馬虎。由此可見，“三公”原則對于管理至關重要。對于考核結果，上墻制度使得每個偵查員都能直觀了解自己，了解先進，從而學習先進。在這樣的考核機制下，主辦偵查員的能力能夠得到充分的施展和運用，而非主辦偵查員也能在追趕先進的同時不斷進步和提高。

（三）做好主辦偵查員的組織保障

成立主辦偵查員評審委員會是做好主辦偵查員組織保障的重要方法。該評審委員會必須落實以人為本的精神，充分考慮當事偵查員的想法。此外，該評審委員會還需達到一定的組成人數，體現代表利益的廣泛性。同時在管理的過程中，需要經集體討論后方可作出決定，以此避免領導的主觀意志。

評審委員會的主要職責有：考察主辦偵查員在擔任職務期間是否積極履行工作職責，積極組織案件偵辦工作，以對案件偵辦進程能夠及時掌控；對主辦偵查員的責任、權力、利益進行系統(tǒng)全面的監(jiān)督考核，對濫用權力、推卸責任、謀取私利的偵查員要及時糾察；及時答復制度主體的疑問，公開評審委員會監(jiān)督范圍；對任用期滿一年的主辦偵查員進行系統(tǒng)的、全面的考核，對滿足繼續(xù)擔任條件的偵查員給予一定的鼓勵與獎勵并積極推薦繼續(xù)擔任，對于業(yè)績水平低、工作能力有待加強以及在擔任主辦偵查員期間犯過嚴重錯誤的主辦偵查員，可以經評審委員會的討論對其進行解聘。

（四）建立運行有效的主辦偵查員搭檔模式

個體搭配因素對整個團體能力的影響很大，不同的偵查員搭配模式會產生不同的偵辦效果［3］。下面對雙人模式的偵查員可能遇到的情況以及為了發(fā)揮主辦偵查員、非主辦偵查員互動的管理對策進行分析。

強強搭檔模式是一種需要搭檔雙方都達到一定業(yè)務水平的模式，并且雙方都被聘任為主辦偵查員，這是一種非常理想的搭配模式，雙方在案件辦理過程中輪流擔任主辦偵查員，非主辦偵查員需要在案件辦理中配合好主辦偵查員完成案件的辦理。因為每年都會對主辦偵查員的聘任進行重新考核，此種模式下雙方通過相互配合，既提高了工作效率，又保住了主辦偵查員的資格，使得雙方合作和工作能力朝著更好的方向發(fā)展。

強弱搭檔模式是指一個主辦偵查員往往配上一個助手，助手在能力上遠遠不及主辦偵查員，許多工作往往因此大打折扣。這樣的模式出現有其合理性，但這樣的模式需要引起管理者的重視。管理者需要調動起非主辦偵查員的積極性，通過積極鼓勵等措施使得非主辦偵查員能有一定的上升空間，在非主辦偵查員內心產生一種向主辦偵查員靠攏的渴望。讓每一個非主辦偵查員都有學習前進的目標，這將有利于整體偵查部門業(yè)務水平的提高。

弱弱搭檔模式是指搭檔雙方的能力都相對較低，在案件偵辦中遇到的問題往往不能及時得到解決，有的甚至需要借助其他偵查員的幫助。在這種情況下，管理者要積極干預，查找問題所在，重新對人員進行分配，確保搭檔中至少有一人的能力能夠組織安排案件偵辦，以確保偵辦工作能夠順利進行。

（四）建立科學規(guī)范的管理機制

主辦偵查員制度在制定的過程中不僅需要采納內部人員的觀點，還需把有利于公安發(fā)展的外部觀點納入商討范圍，通過建立科學規(guī)范的管理機制確保能夠應對主辦偵查員制度運行中可能出現的問題。當主辦偵查員沒有完成上一年既定的指標需要面臨取消主辦偵查員資格時，當事人如果有異議，可以自行上書至評審委員會，經過評審委員會調查考核認為其確實在上一年工作到位，不達標情況是因為有特殊情況，可以繼續(xù)擔任，但前提是評審委員會必須一致通過表決。由此可見，管理者需要對基層偵查員的情況進行系統(tǒng)的了解和分析，當運用管理方法產生的結果與實際結果出現矛盾偏差時，管理者應該通過科學規(guī)范的管理機制，作出公正的判斷。

四、完善主辦偵查員制度的思考

相對于現行的偵查員制度，主辦偵查員制度的主要變化在于偵查員前“主辦”二字，后者強調偵查員的偵辦主體地位，而現行的偵查員制度在輪流辦案的模式下很少強調偵查員的責任意識［4］。主辦偵查員制度的提出是要加強案件偵辦中偵查員的主體和能動地位?，F行的偵查員制度在長時間的運行中已經深入人心，而主辦偵查員制度一下子就將偵查員提升到案件偵辦的主導地位，這著實讓很多基層辦案機關很不適應。筆者在調研期間，發(fā)現很多偵查部門在落實主辦偵查員制度過程中存在一些問題。比如說，在案件頻發(fā)、警力不足的情況下，往往一個偵查員擔任了不止一個案件的主辦責任，這就導致偵查員不能專心辦理一個案件，可能將手中的其他案子就委任給其他人協(xié)助辦理甚至自始至終都未能參與對某起案件的偵查辦理工作。這樣主辦偵查員制度的先進性和價值就會大打折扣，而出了問題后如何追責更可能產生很多爭議。對于目前提出來的改革方案，筆者認為在以下四個方面進行完善將有助于發(fā)揮主辦偵查員制度的優(yōu)勢。

（一）完善主辦偵查員在責任、權力和利益方面的核心地位

責任，即是要求主辦偵查員對所偵辦的案件負主要責任，這是主辦偵查員制度實施的目的和要求［5］。主辦偵查員的主要工作內容包括：熟悉案情，案件初查；分析初查結果，決定是否立案；立案后制定高效率的偵查計劃并組織偵查活動；采取相應偵查策略，設計符合實際的抓捕方案；制定高效的審查方案并主導審查；根據案件辦理的情況寫好結案報告；安排好涉案法律文書的制作；對搭檔的工作給予合理的安排。權力，主要是主辦偵查員在案件偵辦過程中的權，主要包括對案件偵查活動的決定以及對搭檔工作的安排與指揮。權力行使的好壞將直接影響案件偵辦的水平和效率。權力根本上講還是來源于責任，是與責任相互對應的。在偵查的過程中，當搭檔雙方存在分歧且不能達到統(tǒng)一意見的時候，主辦偵查員就必須給出最終的決策方案，主辦偵查員對案件的偵辦有著絕對的指揮決策權，這與其承擔的責任是分不開的。在案件偵辦的過程中，主辦偵查員對搭檔的工作進行合理的安排和分工，正確指揮搭檔配合自己完成對案件的辦理和偵辦活動。搭檔以助手的身份配合好主辦偵查員的工作，以此來達到辦案效率的最大化、最優(yōu)化，確保整個案件的偵辦進程。利益，即是對主辦偵查員的考核獎勵。筆者認為，完全可以根據具體案情的分工情況酌情分配，這一舉措貫徹了按勞分配的原則，有助于調動和提高主辦偵查員的工作積極性，影響和帶動非主辦偵查員的進取意識。案件辦理的結果好壞將直接影響辦案人員的考核獎勵，同時案件辦理失誤也將伴隨著責任倒追。

（二）完善偵查組成員在主辦偵查員制度中的地位

主辦偵查員在主辦偵查員制度中是絕對的主角，是核心。單從制度名稱上就可以看出，從責、權、利來看，主辦偵查員對案件的辦理結果負主要責任，在案件辦理過程中享有主管的權利，而在利益分配上也會因此享有高于非主辦偵查員的待遇。一般性案件中的二人搭檔模式，非主辦偵查員的主要工作是配合主辦偵查員，其工作主要由主辦偵查員安排，因此非主辦偵查員的工作相對被動。對于這一問題，在設置主辦偵查員制度時，特別強調了二人搭檔模式下要互相配合協(xié)商這一要求。在協(xié)商后若還不能達到一致意見，雖然主辦偵查員有決定權，但非主辦偵查員還是可以將自己的意見反饋給上級部門或者分管領導，最終由上級領導決策定奪。這一方法可以加強監(jiān)督主辦偵查員對權力的使用，同時給非主辦偵查員發(fā)揮主觀能動性提供了可能。

（三）完善主辦偵查員制度的落實監(jiān)督

一個新制度的出臺，都需要一定的時間去適應。在制度提出后能夠全方位組織學習和積極推動運用，這是一個復雜的問題，需要不斷探索。筆者認為，主辦偵查員制度主要運用于偵查部門，因此可以在各機關單位設立相應的管理監(jiān)督部門，不定期對落實情況進行調查。對辦案過程中不遵守制度規(guī)范的對象進行追責，對落實情況好、辦案效率因此提高的例子要進行宣傳，積極組織學習，讓主辦偵查員制度的先進性能夠及時被偵查部門吸收。

［1］包涵.主辦偵查員制度的歷史沿革分析［J］.江西警察學院學報，2015（2）：16-17.

［2］劉頎.建立主辦偵查員制度應考慮的幾個問題［J］.江西警察學院學報，2015（2）：15-16.

［3］史述云，季華琴.主辦偵查員制度的完善、管理初探［J］.上海公安高等?？茖W校學報，2005（1）：53-55.

［4］宋陽.關于主辦偵查員制度的幾點思考［J］.江西警察學院學報，2015（2）：7-8.

［5］曹云清.主辦偵查員制度設計的若干思考［J］.江西警察學院學報，2015（2）：13-15.

（責任編輯：付傳軍）

Research on the Host-scouted System

LIU Qi-gang1，GUO Hai-peng2
（1.National Police university of China，Shenyang 110035，China；2.Nanjing Public Security Bureau，Nanjing 210000，China）

The central government put forward the host-scouted system with an aim to stimulate investigators’working enthusiasm and sense of responsibility，and improve the quality and level of case investigation.Based on the theoretical analysis and practical exploration，the meaning and scope of application of the system is discussed，and the necessity of establishing the host-scouted system is demonstrated.On the basis of this，some problems existing in the operation of the system are also analyzed.We hope that the relevant analysis will provide a useful reference and inspiration for the establishment and improvement of the host-scouted system.

host-scouted system；public security reform；law enforcement responsibility

D925.2

：A

：1008-2433（2016）05-0124-05

2016-06-26

2016年度遼寧省教育科學“十三五”規(guī)劃立項課題“主辦偵查員制度視野下偵查員職業(yè)核心能力的構成要素及培養(yǎng)路徑研究”（JG16EB214）；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助課題“新《刑訴訴訟法》施行后偵查訊問規(guī)范化運行的實證研究”（1112113006）“不得強迫自證其罪背景下犯罪嫌疑人拒供及其應對的實證性研究”（1142113002）。

劉啟剛（1980-），男，山東臨沂人，中國刑警學院刑偵系副教授，心理學博士；郭海鵬（1992-），男，江蘇如皋人，南京市公安局民警。