宋才發(fā)

(中央民族大學(xué)，北京 100081)

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新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村留守兒童教育問題的法治探討

宋才發(fā)

(中央民族大學(xué)，北京 100081)

農(nóng)村留守兒童教育問題事關(guān)國家的未來，要從提升國民素質(zhì)的高度重視留守兒童教育，破除農(nóng)村新的“讀書無用論”，著力恢復(fù)和重建農(nóng)村小學(xué)應(yīng)有的活力。農(nóng)村留守兒童在生存安全和教育方面存在三個(gè)主要問題：一是生存狀況堪憂，二是身心健康受到嚴(yán)重影響，三是保護(hù)責(zé)任主體不明晰。解決農(nóng)村留守兒童教育問題的法治對(duì)策：一是必須強(qiáng)化農(nóng)村留守兒童父母的監(jiān)護(hù)責(zé)任，二是必須依法優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)師資隊(duì)伍，三是必須依法把學(xué)生的勞動(dòng)實(shí)踐納入綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)體系，四是必須依法建立健全義務(wù)教育的法律規(guī)范。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村留守兒童；生存狀況；教育問題；法治對(duì)策

一、農(nóng)村留守兒童教育問題事關(guān)國家的未來

農(nóng)村留守兒童是一個(gè)集合概念，指父母雙方或者一方外出打工，把孩子留在農(nóng)村生活的未成年人群體。留守兒童是我國近年來出現(xiàn)的一個(gè)特殊的弱勢(shì)群體，不只是農(nóng)村存在大量的留守兒童，內(nèi)地小城市也有父母雙方或者一方到沿海繁華地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)打工的，這些長期不能與父母生活在一起的城市兒童同樣屬于留守兒童。從嚴(yán)格的法律意義上說，留守兒童不是一個(gè)與生俱來的概念，其內(nèi)涵也不是永恒不變的，更不是憑人們主觀好惡可以消滅的。它是隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而又發(fā)展不足產(chǎn)生的，也只能隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，人們生活質(zhì)量的整體提高而逐漸消亡。留守兒童的人身安全和教育問題，構(gòu)成了我國當(dāng)下一個(gè)十分尖銳突出的社會(huì)問題。本文所研究的范圍，僅限于農(nóng)村留守兒童的教育問題。依據(jù)我國政府1991年12月在加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》時(shí)作出的承諾：政府必須確保有利于兒童成長的自然環(huán)境；確保兒童充分而和諧地發(fā)展個(gè)性；確保兒童具有幸福、關(guān)愛和諒解的家庭；確保兒童身心健康發(fā)展，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)在起就把消除事實(shí)上的留守兒童問題，及早地提到政府的議事日程上來，這是一個(gè)負(fù)責(zé)任大國落實(shí)和履行《兒童權(quán)利公約》的最佳表現(xiàn)，也是不折不扣地落實(shí)《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》(以下簡稱為《未成年人保護(hù)法》)的最佳方式。農(nóng)村中小學(xué)的穩(wěn)健發(fā)展和教育質(zhì)量的快速提高，不但能為消除農(nóng)村留守兒童惡劣的生存環(huán)境找到突破口，也有利在于農(nóng)村大幅度地提升國民素質(zhì)、增強(qiáng)弱勢(shì)群體的綜合素質(zhì)。2014年8月教育部發(fā)布了《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(以下簡稱為《學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》)，首次提出義務(wù)教育學(xué)校管理工作的92條具體要求，以規(guī)范和推動(dòng)農(nóng)村中小學(xué)依法辦學(xué)與科學(xué)管理。

我國農(nóng)村當(dāng)前存在新的“讀書無用論”。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》披露，在我國西部某邊遠(yuǎn)村落有四成農(nóng)戶認(rèn)為“讀書無用”，有子女讀高中或者讀大學(xué)的農(nóng)民家庭，持“讀書無用”論的比例更高[1]。這里面有三個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)問題值得關(guān)注：(1)貧困家庭的讀書娃多缺乏必要的社會(huì)關(guān)系和就業(yè)信息渠道，讀書的和不讀書的人在謀求職業(yè)上沒有太大的區(qū)別，都只能擠到次要的勞動(dòng)力市場里去求職，從而降低了農(nóng)民后代對(duì)讀書效用的正能量評(píng)價(jià)。(2)以土地為中心“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化浪潮，在客觀上沖擊了農(nóng)民后代通過讀書“跳出農(nóng)門”的唯一期盼，讀書無用論抵消了“只有讀書才能實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換”的功效性。(3)優(yōu)質(zhì)教育資源在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷向城鎮(zhèn)集中，曾經(jīng)是村落文化中心的鄉(xiāng)村學(xué)校被大量拆并，本來具有傳統(tǒng)文化的村落淪落為文化的荒漠[2]。另據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅1997-2009年的十多年間，全國農(nóng)村擔(dān)負(fù)義務(wù)教育的中小學(xué)已經(jīng)減少了一大半，平均每天都以64所的速度在減少[3]，我國整個(gè)基礎(chǔ)教育不僅呈現(xiàn)出“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”的亂象，而且出現(xiàn)了“城市流動(dòng)兒童”和“農(nóng)村留守兒童”兩個(gè)新的邊緣群體[4]。上學(xué)路遠(yuǎn)、讀書錢貴、求學(xué)艱難等狀況，也導(dǎo)致大量農(nóng)村讀書娃厭學(xué)、逃學(xué)和輟學(xué)。

國民教育是一種公共資源，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，必須始終堅(jiān)持教育公平的原則，著力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共教育服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)的均等化。農(nóng)村義務(wù)教育必須堅(jiān)持教育資源“公平優(yōu)先”原則，當(dāng)務(wù)之急是要落實(shí)國務(wù)院辦公廳于2012年9月6日頒發(fā)的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，穩(wěn)妥地解決好在農(nóng)村拆點(diǎn)并校過程中出現(xiàn)的突出問題。要按照“小學(xué)就近入學(xué)、初中以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心適當(dāng)集中”的辦學(xué)理念，城鄉(xiāng)一體地規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村中小學(xué)，對(duì)貧困地區(qū)、落后山區(qū)、偏遠(yuǎn)牧區(qū)給予更多的關(guān)注，加快縮小目前仍在擴(kuò)大的教育差距。同時(shí)還應(yīng)建立以常住人口為準(zhǔn)的城市公共服務(wù)提供機(jī)制，為已經(jīng)隨父母打工進(jìn)入城市的流動(dòng)兒童提供基本的教育服務(wù)。

新型城鎮(zhèn)化從表面上看解決的是城市問題，但是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展，本質(zhì)上是為了穩(wěn)妥地解決農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題。實(shí)事求是地說，自國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化以來，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序地向城市轉(zhuǎn)移，不只是推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也提高了農(nóng)民的收入、增長了農(nóng)民的見識(shí)并開闊了他們的眼界。但是傳統(tǒng)的農(nóng)村同時(shí)也愈來愈受到擠壓和侵蝕，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力參與到城市建設(shè)大潮之中去，農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象在未來一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)仍將繼續(xù)存在。2015年發(fā)布的中共中央、國務(wù)院“一號(hào)文件”，在第16條“提升農(nóng)村公共服務(wù)水平”中，明確要求必須因地制宜地繼續(xù)保留并辦好村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，對(duì)地方政府的不作為和消極作為進(jìn)行問責(zé)。在任何一個(gè)地處偏僻的農(nóng)村地區(qū)，一旦失去了人們寄予厚望的農(nóng)村小學(xué)，年輕人也就失去了唯一的精神寄托和本來就少得可憐的體育、文化設(shè)施，所以，一所看似不起眼的農(nóng)村小學(xué)，它不僅是教書育人的載體，而且是覆蓋這片農(nóng)村社區(qū)不可多得的政治文化中心。時(shí)下農(nóng)村小學(xué)教育質(zhì)量之所以不高，根本原因就是缺少優(yōu)質(zhì)的教師資源和學(xué)生資源。因而各級(jí)地方政府當(dāng)下的緊迫任務(wù)，就是要盡快改善農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，依法實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡配置和流動(dòng)共享；盡快建立和健全城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校支教制度，落實(shí)義務(wù)教育學(xué)校教師定期輪崗交流制度，讓更多的農(nóng)村適齡兒童享有更好的、更公平的教育條件。

二、農(nóng)村留守兒童教育生態(tài)和生存現(xiàn)狀

(一)生存狀況堪憂

據(jù)2015年6月發(fā)布的《中國留守兒童心靈狀況白皮書(2015年)》反映，在全國6100多萬農(nóng)村留守兒童中，約有1794萬留守兒童一年中只能夠見父母1-2次，有921萬農(nóng)村留守兒童一年中只能夠見父母一次。50%以上留守兒童的父母，每年只有春節(jié)才能夠回家一次；有20%的留守兒童的父母，只能夠每兩三年回家一次；有些留守兒童的父母自外出打工以來，多少年就再也沒有回家過[5]。全國婦女聯(lián)合會(huì)在《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》中也披露，目前全國農(nóng)村留守兒童數(shù)量已達(dá)6102.55萬人，占整個(gè)農(nóng)村兒童總?cè)藬?shù)的37.7%，占全國兒童總?cè)藬?shù)的21.88%。農(nóng)村學(xué)生中的留守率高達(dá)七成以上，尤以留守兒童的問題最為嚴(yán)重。

自20世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)尤其是城市化建設(shè)駛?cè)肓丝燔嚨?，農(nóng)村在一定程度上不適當(dāng)?shù)爻闪顺鞘邪l(fā)展的附屬品，被視為城市工業(yè)化所必需的糧食、原材料和廉價(jià)勞動(dòng)力的輸出地。這種以土地聚集為基本特點(diǎn)的單向性城鎮(zhèn)化，深層次的危害在于指引乃至綁架城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，使得城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)統(tǒng)圍繞行政資源轉(zhuǎn)，即使與農(nóng)民生存密切相關(guān)的那一丁點(diǎn)兒就業(yè)、教育、醫(yī)療資源，也無一例外地沿著城鎮(zhèn)化的“單行線”集中于縣城，許多家庭迫于生存壓力外出打工。從本質(zhì)上看，農(nóng)村留守兒童是在快速城鎮(zhèn)化過程中催生出來的群體，并非農(nóng)村農(nóng)民家庭固有的個(gè)體問題。但留守兒童人身安全狀況和教育狀況堪憂的背后，隱藏的恰恰是單向性的、非人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程引起的必然結(jié)局。留守兒童在一定程度上是為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型付出的沉重代價(jià)。在這種令人心酸的大背景下，留守兒童的心理和情感貧困程度，有時(shí)確實(shí)是比物質(zhì)貧困更可怕的事情。

(二)身心健康受到嚴(yán)重影響

產(chǎn)生大量農(nóng)村留守兒童的根本原因，在于社會(huì)整體以經(jīng)濟(jì)快速增長為主導(dǎo)目標(biāo)，偏離了城市發(fā)展的正確方向。加之過去的城鎮(zhèn)化片面看重土地的城市化，從根本上忽視了人口的城市化，不僅致使4000萬-5000萬失地農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，而且演繹了2.5億“虛假城鎮(zhèn)化”的進(jìn)城務(wù)工人員群體[6]，孕育了成千上萬農(nóng)村“留守兒童”和隨父母流動(dòng)的城市“流動(dòng)兒童”群體，導(dǎo)致無人關(guān)照的農(nóng)村留守兒童身心遭受無辜傷害。譬如，2015年6月9日貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)茨竹村4名留守兒童，在家中集體服“敵敵畏”農(nóng)藥自殺身亡；安徽省安慶市11歲留守女孩在家中服農(nóng)藥身亡等。即使某些專門為留守兒童開辦的農(nóng)村寄宿制學(xué)校，也僅滿足為這些孩子提供基本住宿和以看管“不出事”為原則。再譬如，在深圳的刑事案件中，涉及未成年人受害的人數(shù)扶搖直上，從2007年的2361人上升為2012年的6370人，年均上升率為16.67%[7]。農(nóng)村原有的敬老愛幼等傳統(tǒng)互助倫理日漸衰落，留守兒童正常成長的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，教育生態(tài)和生存狀況愈來愈惡劣。留守兒童普遍存在健康隱患和情感缺陷，在與人交往上多少有些人格障礙，不僅在心理上失去了應(yīng)有的平衡，而且在行為上處于偏執(zhí)狀態(tài)。可以毫不隱諱地說，社會(huì)輿論所言及的“留守兒童之痛”，說白了就是不規(guī)范的城鎮(zhèn)化和不完善的現(xiàn)代化之痛，是以城市化、工業(yè)化和商品化為主導(dǎo)的發(fā)展模式，擠壓農(nóng)村和農(nóng)民的生存與發(fā)展空間的結(jié)果。在新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的今天，倘若讓農(nóng)村留守兒童繼續(xù)為社會(huì)轉(zhuǎn)型付出成長的代價(jià)，這顯然是極不公平的事情，也是全社會(huì)不能承受之重。

(三)農(nóng)村留守兒童保護(hù)的責(zé)任主體不明晰

現(xiàn)行的《未成年人保護(hù)法》第6條規(guī)定，保護(hù)未成年人是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、監(jiān)護(hù)人和其他成年公民等的共同責(zé)任。在我國市場經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，法律規(guī)定的“齊抓共管”，往往陷入“誰都有責(zé)，誰都不管”的悖論之中。包括農(nóng)村孤兒、留守兒童在內(nèi)的未成年人，不成熟的身心特征決定了他們必然是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，各種社會(huì)矛盾和敏感問題凝結(jié)的負(fù)面效應(yīng)，往往集中地宣泄到了他們的身上。國家立法機(jī)關(guān)必須對(duì)《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律修改時(shí)增設(shè)“親子團(tuán)聚權(quán)”條款，或者由司法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況制定補(bǔ)充規(guī)定、司法解釋等，以保障“親子團(tuán)聚權(quán)”得以順利實(shí)施。未成年人是家庭、國家和社會(huì)的未來，國家應(yīng)當(dāng)通過適時(shí)地修訂立法的方式，依法規(guī)定在政府機(jī)關(guān)成立專門機(jī)構(gòu)、在司法機(jī)關(guān)設(shè)立專職部門，明確它們是保護(hù)未成年人利益的責(zé)任主體，嚴(yán)格做到權(quán)責(zé)明晰、失職追責(zé)。各級(jí)地方政府一定要在大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的同時(shí)，依據(jù)《未成年人保護(hù)法》的具體規(guī)定，強(qiáng)化父母對(duì)子女的監(jiān)護(hù)責(zé)任；確實(shí)無法把子女帶在身邊的農(nóng)民工父母，務(wù)必在外出打工之前依法明確或委托孩子的監(jiān)護(hù)人。對(duì)于那些確屬無人監(jiān)護(hù)的留守兒童或孤兒，必須建立國家監(jiān)護(hù)制度，由各級(jí)地方政府承擔(dān)起監(jiān)護(hù)責(zé)任。一定要依法依規(guī)地構(gòu)筑農(nóng)村留守兒童工作的市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)責(zé)任體系，建立留守兒童檔案制度和情況報(bào)告制度、駐村民警管理留守兒童機(jī)制，以更加人性化的關(guān)愛方式去關(guān)注留守兒童的問題；要因地制宜地組織和動(dòng)員更多的社會(huì)力量，如專業(yè)社工、志愿者、臨時(shí)監(jiān)護(hù)人等，從加強(qiáng)監(jiān)護(hù)制度的頂層設(shè)計(jì)上，把對(duì)留守兒童的管護(hù)機(jī)制落到實(shí)處，從政府和社會(huì)的防范體制機(jī)制上，確保為留守兒童和孤兒的生命安全“兜底”。

三、法治對(duì)策

(一)強(qiáng)化農(nóng)村留守兒童父母的監(jiān)護(hù)責(zé)任

我們通常所說的“監(jiān)護(hù)責(zé)任”，就是竭盡全力對(duì)留守兒童予以監(jiān)督和照顧。過去發(fā)生在留守兒童身上的人生安全事故，幾乎多與他們的父母未盡應(yīng)有的“監(jiān)護(hù)責(zé)任”分不開。這不是一個(gè)簡單的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問題，而是一個(gè)涉及留守兒童父母與子女的真情實(shí)感問題，不是通過政府下一道指令就可以轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)責(zé)任那么簡單。家庭的關(guān)愛和教育是未成年人成長的根基，父母是孩子身心健康和教育的第一責(zé)任人，其責(zé)任和義務(wù)是其他任何人都無法替代的。盡管國內(nèi)外法律都有明文規(guī)定，對(duì)子女不負(fù)監(jiān)護(hù)職責(zé)或未盡監(jiān)護(hù)事宜的父母，可以依法剝奪其對(duì)子女的“監(jiān)護(hù)權(quán)”，政府和司法機(jī)關(guān)可以依法把留守兒童的“監(jiān)護(hù)責(zé)任”轉(zhuǎn)移給其他個(gè)人或機(jī)構(gòu)。然而我國多數(shù)未盡“監(jiān)護(hù)責(zé)任”的父母并非不關(guān)愛子女，而是不得不迎合和滿足城市化發(fā)展的需要或因家庭經(jīng)濟(jì)的需要外出打工。對(duì)于絕大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力都外出打工的村莊，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依法建立有效的保護(hù)留守兒童的養(yǎng)護(hù)機(jī)制。為了強(qiáng)化留守兒童父母對(duì)其子女的監(jiān)護(hù)責(zé)任，當(dāng)前迫切需要按照中共十八屆三中全會(huì)的要求，通過深化勞動(dòng)用工制度改革推動(dòng)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口市民化，或采取就地消化農(nóng)村勞動(dòng)力的方式，減少有子女的農(nóng)村勞動(dòng)力向不合理的區(qū)域轉(zhuǎn)移。立法機(jī)關(guān)要通過完善立法和修改法條的途徑，盡快解決無親人留守兒童監(jiān)護(hù)人變更的法律適用問題?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》把對(duì)未成年人的保護(hù)，列舉為家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)和司法保護(hù)，“家庭保護(hù)”和“父母責(zé)任”始終是排在第一位的。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》(2015年1月1日起實(shí)施)，細(xì)化了《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律的內(nèi)容，規(guī)定凡是嚴(yán)重侵害未成年人權(quán)益的父母，都必須受到法律制裁。尊重和保護(hù)未成年人的權(quán)利，反對(duì)和禁止對(duì)未成年人施以暴力，是任何一個(gè)家庭教育的起點(diǎn)和歸宿，也是未成年人父母必須堅(jiān)守的一條基本底線。所以，必須考慮到我國是一個(gè)城市現(xiàn)代化與落后農(nóng)村仍然并存的國家，必須考慮到不同區(qū)域、發(fā)展不同階段不平衡的實(shí)際情況，慎言籠統(tǒng)地提出留守兒童“監(jiān)護(hù)補(bǔ)位”和“監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移”的問題。即使政府出于對(duì)留守兒童的關(guān)心和關(guān)懷，也不能輕易將留守兒童的教育權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)讓給父母之外的其他人。各級(jí)政府在當(dāng)下的核心任務(wù)之一，就是要依法強(qiáng)化未成年人父母的法律意識(shí)、兒童權(quán)益保護(hù)意識(shí)和監(jiān)護(hù)責(zé)任意識(shí)，為未成年人營造一個(gè)適宜的家庭教育環(huán)境和生存發(fā)展空間。對(duì)由于落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任不到位甚至造成留守兒童嚴(yán)重傷害的父母，對(duì)有條件和具有監(jiān)護(hù)能力而不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的團(tuán)體機(jī)構(gòu)，對(duì)承諾充當(dāng)留守兒童臨時(shí)監(jiān)護(hù)人而不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)者，必須依據(jù)《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律規(guī)定追究其法律責(zé)任。

(二)依法優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)師資隊(duì)伍

鄉(xiāng)村教育是社會(huì)文明進(jìn)步的基石，更是阻止農(nóng)村貧困代際傳遞的關(guān)鍵舉措。必須承認(rèn)和正視的是在我國330多萬鄉(xiāng)村教師中，絕大多數(shù)人是長期處于收入低下、工作壓力巨大的困境之中。2015年6月1日國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)》(以下簡稱《支持計(jì)劃》)，為縮小當(dāng)下中國鄉(xiāng)村教育與城市教育的差別提供了舉措，為鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃了明確的方向?！吨С钟?jì)劃》證實(shí)我國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)存在突出問題，要求：各地政府加強(qiáng)對(duì)老、少、邊、窮、島以及邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，大力吸引和鼓勵(lì)優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村學(xué)校任教，帶動(dòng)和促進(jìn)教師隊(duì)伍整體水平提升；要有計(jì)劃地培養(yǎng)、培訓(xùn)鄉(xiāng)村教師，尤其要加大城鄉(xiāng)教師交流的力度，促使鄉(xiāng)村教師的物質(zhì)待遇和精神待遇都有顯著的提高；要依法尊重鄉(xiāng)村教師的人格尊嚴(yán)和情感尊嚴(yán)，尊重鄉(xiāng)村學(xué)生接受良好教育的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村學(xué)校教師和學(xué)生個(gè)人權(quán)利的顯著提升；要依法促進(jìn)教育資源公平、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，盡快縮小城鄉(xiāng)師資水平的明顯差距，以法律保障每個(gè)鄉(xiāng)村孩子能夠接受公平、有質(zhì)量的學(xué)校教育?！吨С钟?jì)劃》強(qiáng)調(diào)到2017年，一定要使鄉(xiāng)村教師資源配置有顯著改善，中小學(xué)的教育教學(xué)能力水平有顯著提升，逐步形成“下得去、留得住、教得好”的局面。到2020年要努力造就一支素質(zhì)優(yōu)良、樂于奉獻(xiàn)、甘愿扎根鄉(xiāng)村的教師隊(duì)伍。

(三)必須依法把學(xué)生的勞動(dòng)實(shí)踐納入綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)體系

在國家全面推進(jìn)依法治國的前提下，中小學(xué)的教育教學(xué)活動(dòng)必需加強(qiáng)依法治教。依法治教的首要任務(wù)是貫徹執(zhí)行國家的教育方針，我國的教育方針是《中華人民共國教育法》(以下簡稱為《教育法》)規(guī)定的有關(guān)教育的性質(zhì)、地位、方向、培養(yǎng)目標(biāo)、實(shí)施途徑等內(nèi)容。在不同的歷史時(shí)期和國家發(fā)展的不同階段，教育方針具有不同的歷史特點(diǎn)和表述方式?，F(xiàn)行《教育法》第5條規(guī)定：我國現(xiàn)階段的教育必須為社會(huì)主義的現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合，把受教育者培養(yǎng)成為有道德、有文化、有知識(shí)的建設(shè)者和接班人。各個(gè)不同地區(qū)、不同類型、不同性質(zhì)的學(xué)校，必須根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行教育方針。如果教育方針的內(nèi)容有涉及全國性的新情況、新問題需要調(diào)整，必須經(jīng)過法定的立法程序?qū)ο嚓P(guān)法條予以修改完善。2015年7月20日教育部、共青團(tuán)中央、全國少工委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)勞動(dòng)教育的意見》(以下簡稱為《意見》)，明確地提出了勞動(dòng)教育的“培養(yǎng)目標(biāo)”和“工作目標(biāo)”。其中，“培養(yǎng)目標(biāo)”是通過必要的勞動(dòng)實(shí)踐教育活動(dòng)，達(dá)到提高中小學(xué)生的身體健康素質(zhì)和勞動(dòng)素質(zhì)，培養(yǎng)他們從小就尊重勞動(dòng)人民、熱愛勞動(dòng)的習(xí)慣和態(tài)度?！肮ぷ髂繕?biāo)”是用3-5年的時(shí)間，推動(dòng)建立課程完善、形式多樣、適合中小學(xué)生特點(diǎn)的勞動(dòng)教育體系，形成師生普遍重視勞動(dòng)課的良好氛圍?！兑庖姟芬蟾鞯刂行W(xué)要結(jié)合本地實(shí)際情況，著力抓好相關(guān)課程、校內(nèi)勞動(dòng)、校外勞動(dòng)和家庭勞動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，將學(xué)生的勞動(dòng)實(shí)踐納入綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)體系，不斷提高中小學(xué)勞動(dòng)教育教學(xué)的質(zhì)量，促進(jìn)中小學(xué)生在德智體美勞諸方面全面發(fā)展。

(四)必須依法建立健全義務(wù)教育的法律規(guī)范

要實(shí)現(xiàn)中小學(xué)義務(wù)教育的法治化，首先就要做到有法可依，迅速改變目前教育法律嚴(yán)重缺失和法律體系嚴(yán)重滯后的狀況，扭轉(zhuǎn)和解決某些法律規(guī)范之間彼此沖突的問題，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)性較強(qiáng)的、完備的教育法律體系。我國中小學(xué)義務(wù)教育法律體系不完備的突出表現(xiàn)，是至今還沒有一部超前的《學(xué)前教育法》，也沒有一部較為規(guī)范的《學(xué)校法》。建議教育部和國家立法機(jī)關(guān)抓緊制定《學(xué)前教育法》，以促進(jìn)學(xué)前教育科學(xué)事業(yè)的快速發(fā)展；抓緊制定出臺(tái)《學(xué)校法》，以加快建設(shè)和規(guī)范現(xiàn)代學(xué)校制度；抓緊制定出臺(tái)《考試法》，以打擊形形色色的考試舞弊行為，把各類學(xué)?？荚嚩技{入法治化的軌道。教育法律體系的完備性和適應(yīng)性，還體現(xiàn)在必須把“立、改、廢”有機(jī)的結(jié)合起來，如涉及留守兒童就近入學(xué)問題、學(xué)校安全等問題，迫切需要盡快制定出臺(tái)《邊遠(yuǎn)偏僻農(nóng)村教育保障法》和《學(xué)校法》；如涉及到中小學(xué)師資隊(duì)伍建設(shè)與教師待遇等問題，就迫切需要及時(shí)修訂《教師法》和《教育法》；如涉及到政府機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)于留守兒童教育的責(zé)任問題，就迫切需要及時(shí)修訂《義務(wù)教育法》和《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》等，防止有些法律條款與新型社會(huì)管理體制相沖突、與學(xué)校管理體制相脫節(jié)，影響義務(wù)教育自身的改革與發(fā)展，制約中小學(xué)依據(jù)自身的辦學(xué)規(guī)律良性發(fā)展。地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)和各級(jí)教育行政主管部門，尤其是具體負(fù)責(zé)和分管教育工作的執(zhí)法人員，必須牢牢樹立義務(wù)教育的法治觀念，既不能繼續(xù)以言代法、以權(quán)壓法和徇私枉法，也不能不作為和亂作為，一定要嚴(yán)格杜絕政府工作人員消極怠政和失職瀆職行為的發(fā)生。未成年人案件和義務(wù)教育案件不同于一般案件，確實(shí)有它自身的規(guī)律性和特殊性，在涉及義務(wù)教育依法懲治和司法救濟(jì)方面，必須通過立法統(tǒng)一和完善司法介入教育案件的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范權(quán)利人私權(quán)保護(hù)的法定程序；當(dāng)?shù)卣Ｕ先嗣穹ㄔ簩?duì)于受理學(xué)校教育案件，必須具備的承受能力和審理?xiàng)l件。即使我們?cè)诙唐趦?nèi)還不能徹底解決農(nóng)村留守兒童教育的治本問題，但是果斷地采取一些行之有效的治標(biāo)之策，仍然可以實(shí)現(xiàn)為治本而爭取時(shí)間的目標(biāo)。

[1] 智春麗.讀書還有什么用？[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-08-18.

[2] 李濤，鄔志輝.“讀書無用論”重現(xiàn)農(nóng)村貧困家庭[N].文摘報(bào)，2015-08-06.

[3] 葉敬忠.難言“解決”不如努力“應(yīng)對(duì)”[N].光明日?qǐng)?bào)，2015-08-18.

[4] 楊東平.新型城鎮(zhèn)化道路對(duì)教育的挑戰(zhàn)[N].中國教育報(bào)，2013-06-21.

[5] 蔣建科，楊潔，王曉華.誰為留守兒童撐起一片天？[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-07-17.

[6] 鄔志輝.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村教育有多重要[N].中國教育報(bào)，2015-02-17.

[7] 曲哲涵.“安全網(wǎng)”漏洞出在哪兒[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-07-17.

[責(zé)任編輯：李 桃]

2013年度國家社科基金項(xiàng)目“民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題研究”(13BMZ076)；2014年度國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)社會(huì)主義民族法學(xué)體系，維護(hù)民族大團(tuán)結(jié)研究”(14ZDC025)。

宋才發(fā)，法學(xué)博士，中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)法律制度。

D922.183、G459

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1002-6924(2016)11-090-094