王　俊　洪　正

(1.貴州省社會科學院，貴州　貴陽　550002；2.西南財經(jīng)大學，四川　成都　610074)

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央地分層金融管理體制構建研究
——基于金融分權視角

王俊1洪正2

(1.貴州省社會科學院，貴州貴陽550002；2.西南財經(jīng)大學，四川成都610074)

基于金融發(fā)展事實分析金融分權的內涵和外延，并在此基礎上研究中央與地方分層金融管理體制構建問題。分析認為，金融分權內涵既包括中央與地方間如何就金融體系構建及監(jiān)管進行權利分割，也包括政府與市場間如何就金融資源配置進行角色定位及權限劃分；其外延則包括了金融發(fā)展權、金融監(jiān)管權以及金融參與權。金融管理體制構建應基于分權視角，遵循適度分權、分層監(jiān)管、風險分擔、權責明確、信息共享、監(jiān)管協(xié)調以及強化問責、有效激勵等原則，明確中央與地方各自的金融權限和風險責任，形成中央與地方金融分層金融監(jiān)管網(wǎng)，從而實現(xiàn)金融效率與金融安全的統(tǒng)一。

金融分權；中央與地方博弈；分層金融管理體制

一、引言

近年來，地方金融辦、金融控股公司、小額貸款公司以及信托投資公司等地方性金融發(fā)展迅速，形成了激烈的“金融競賽”局面。[1]地方金融發(fā)展雖在拓寬中小微企業(yè)融資渠道、滿足農村金融需求等方面具有正外部性，但是對其存在著監(jiān)管寬容或監(jiān)管真空等事實也導致了非法融資、攜款跑路等現(xiàn)象頻發(fā)。為了進一步加強地方金融管理及風險防范，2013年11月，黨的十八屆三中全會在審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也明確提出要“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任。”

地方政府具有發(fā)展地方金融的客觀訴求，然而，缺乏有效管理的地方金融也易于導致區(qū)域性甚至系統(tǒng)性金融風險。效率與安全的兼顧對現(xiàn)有的金融管理體制不可避免地提出了改革要求。1978年，十一屆三中全會指出，舊體制的“最大缺點是權利過于集中”。2013年，十八屆三中全會進一步提出要理順政府與市場之間的關系，政府要逐漸向市場放權、向社會放權以及向地方放權。縱觀這些黨和國家的重要會議可以發(fā)現(xiàn)，放權或分權一直以來都是改革的重點，體制的改革變遷很大程度上就是一個中央與地方、政府與市場間的漸進分權過程。

隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，分權將逐漸成為不可避免的趨勢，在這種背景下，研究如何在政府之間(中央與地方)、政府與市場之間合理分權的基礎上構建起兼顧效率與安全的金融管理體制，不僅是有效配置金融資源從而更好服務于實體經(jīng)濟的客觀要求，而且也是構建和諧穩(wěn)定的金融生態(tài)從而更好地維護區(qū)域性或系統(tǒng)性金融安全的客觀需要?；诖?，本文擬從金融分權的內涵和外延分析入手，提出分層金融管理體制的構建原則及框架。

三、金融分權的內涵與外延

(一)金融分權內涵

1.中央與地方間就金融體系構建及監(jiān)管進行權利分割

中央與地方之間分權的目的在于通過合理界定央地之間各自的責權利邊界，積極推動地方金融創(chuàng)新，并以此提高金融體系的監(jiān)管效率。

從國際經(jīng)驗來看，美國作為一個發(fā)達經(jīng)濟體，其對于金融體系的監(jiān)管模式實行的就是央地(聯(lián)邦與州)共同參與的分層管理，這種分層分權格局的形成一方面有利于避免中央過多干預銀行事務；另一方面也有利于防止權利過于集中從而出現(xiàn)控制經(jīng)濟的情形。

從金融體系的構建來看，1913年，美國國會通過了《聯(lián)邦儲備法》，該法使得具有兼顧制約和平衡特點的聯(lián)邦儲備體系(FRS)得以成立，在聯(lián)邦儲備體系中，雖然聯(lián)邦儲備委員會處于絕對的核心并且屬于實際控制者，但是由于各地區(qū)聯(lián)邦儲備銀行中有三分之二的董事是由地方推選，并且各地區(qū)聯(lián)邦儲備銀行還具有參與聯(lián)邦公開市場委員會以及聯(lián)邦咨詢委員會的權利，因此地方在金融決策中也具有較大影響。

從金融監(jiān)管來看，就銀行業(yè)監(jiān)管而言，中央層面主要由聯(lián)邦儲備體系(FRS)、通貨監(jiān)理署(OCC)、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)、儲蓄監(jiān)管局(OTS)以及國家信用合作社管理局(NCUA)負責。其中，F(xiàn)RS、OCC及FDIC負責監(jiān)管商業(yè)銀行，OTS負責監(jiān)管儲蓄和貸款機構，NCUA負責監(jiān)管信用合作社；地方層面主要是各地方具有對在其轄區(qū)注冊成立的銀行進行監(jiān)管的權利。就證券業(yè)監(jiān)管而言，中央層面主要由證券交易委員會(SEC)以及商品期貨委員會(CFTC)負責。其中，SEC負責證券注冊以及監(jiān)管證券交易機構與個人，CFTC負責監(jiān)管期貨市場上的交易機構和產(chǎn)品；地方層面主要是通過制定上市標準等措施來參與管理。就保險業(yè)監(jiān)管而言，主要由各地方通過制定相應的保險法規(guī)來進行監(jiān)管。

美國的金融體系監(jiān)管雖然也存在著監(jiān)管重疊等問題，但是分權且分層監(jiān)管的模式在平衡不同地區(qū)、不同部門、不同社會群體之間的利益以及弱化信息不對稱等因素的影響方面卻也值得借鑒。

2.政府與市場間就金融資源配置進行角色定位及權限劃分

政府與市場之間分權的目的在于通過合理定位各自的角色及功能，以此明確政府的主要職責并發(fā)揮市場的主要功能。

從國際經(jīng)驗來看，忽略市場機制作用以及缺乏有效的資本分配體系被視為20 世紀80年代末及90年代初東歐等國與蘇聯(lián)發(fā)生劇變的一個重要原因。從國內來看，1993年，十四屆三中全會確認了利率市場化改革的基本思想；1996年，開始在銀行同業(yè)拆借市場實行市場化利率；2013年，全面放開對金融機構貸款利率的管制。這些改革舉措的實施反映出政府在金融資源配置方面正在不斷重視對市場分權。

然而，金融體系完全按照市場化來配置資源有可能導致強者越強的“馬太效應”以及風險過度集聚等金融風險，因此政府參與也必不可少。一言蔽之，政府與市場之間的分權內涵應包括兩個維度：一是市場主要負責配置金融資源從而滿足效率需求；二是政府主要負責監(jiān)督管理與必要調控從而把握方向并維護金融安全。

(二)金融分權外延

金融分權的外延能進一步明確分權的層次及內容。從中央與地方間的各自訴求以及政府與市場間的功能定位來看，金融分權的外延應該包括地方的金融發(fā)展、區(qū)域的金融監(jiān)管以及市場的金融參與等方面。

1.地方金融發(fā)展權

這主要是指地方在設立金融機構和發(fā)展金融市場等方面的權利。在政治、經(jīng)濟等激勵下，地方政府具有強烈發(fā)展地方經(jīng)濟的動機，這種動機在長期以來形成的以投資為主導的增長模式下，演變?yōu)閷Y金的強烈渴望。

在財權事權不對等以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展所形成的資金需求壓力下，地方政府開始轉向金融體系融資。其融資方式不僅包括設立具有政府屬性的融資平臺，而且還包括批準設立小額貸款公司、地方信托以及城市商業(yè)銀行等，地方政府之間的關系最終表現(xiàn)為“為增長而競爭”的競爭態(tài)勢。[2]這些事實反映出長期以來以中央集權式為主的金融發(fā)展開始向地方分權式金融發(fā)展演變。

2.地方金融監(jiān)管權

這主要是指地方對具有典型區(qū)域性特征的中小金融機構和金融市場等方面的監(jiān)督管理權力。隨著地方對于經(jīng)濟增長的訴求以及金融創(chuàng)新發(fā)展，諸多新型的投融資方式得以產(chǎn)生，這些方式雖有利于加速資金向投資轉化，但其背后也隱藏著諸如非法融資、違規(guī)借貸等行為。對此，對于地方金融發(fā)展有必要進行合理的監(jiān)管。

然而，一方面，由于信息不對稱等事實的客觀存在，單純的“一行三會”型監(jiān)管模式難以真正有效地覆蓋地方金融機構和市場；另一方面，地方金融辦雖具有信息優(yōu)勢，但由于權責不明確、管理范圍不清晰等原因，也難以形成監(jiān)管合力。鑒于此，應適度賦予地方政府對于地方性金融機構以及金融市場的監(jiān)管權限，并明確地方政府的風險處置責任，以此防范地方政府利用金融管理權限過于注重區(qū)域金融發(fā)展而忽視區(qū)域金融安全。

3.市場金融參與權

這主要是指合理發(fā)揮市場在金融資源配置過程中的決定性作用。實現(xiàn)金融資源市場化的配置是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一個重要內容。[3]十八屆三中全會也明確指出，經(jīng)濟體制改革需要處理好政府與市場之間的關系。

近年來，我國不斷出臺了相關政策及措施來發(fā)揮市場機制的作用，積極穩(wěn)妥地推進利率市場化改革進程就是其中的典型例證，由市場的供需主體來決定借貸利率體現(xiàn)出了政府向市場的分權。此外，2013年，《關于金融支持經(jīng)濟結構調整和轉型升級的指導意見》正式出臺，意見中明確提出要鼓勵民間資本投資入股金融機構和參與金融機構重組改造，并嘗試由民間資本發(fā)起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構。引導并積極鼓勵民間資本參與金融業(yè)體現(xiàn)了政府對市場參與金融資源配置的重視。

二、基于金融分權視角的分層金融管理體制構建原則

管理體制構建首先需要明確其所應遵循的原則，構建中央與地方分層金融管理體制也不例外，為了使金融管理體制既能充分發(fā)揮市場機制配置金融資源的決定性作用，從而更好地服務于實體經(jīng)濟，又能在中央與地方間形成金融管理合力，從而更為有效地把控區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風險，本文認為，其構建原則應具備以下幾點屬性：

(一)適度分權與分層監(jiān)管

不同地區(qū)在區(qū)域金融的發(fā)展方面存在異質性，整齊劃一的監(jiān)管方式在金融資源逐利本性下，將容易導致優(yōu)質金融資源過多流向發(fā)達地區(qū)以及大金融機構，而欠發(fā)達地區(qū)以及中小金融機構將繼續(xù)加深金融支持不足的局面。此外，目前對于區(qū)域性的中小金融機構監(jiān)管存在著監(jiān)管主體不明確等問題，如中央、省、市、縣商務主管部門分級監(jiān)管典當行；證監(jiān)會監(jiān)管私募股權基金；地方政府監(jiān)管農村信用社、小額貸款公司和融資性擔保公司(但相關行業(yè)政策由央行和銀監(jiān)會制定)；而非融資性擔保公司以及P2P網(wǎng)貸公司等還沒有明確的監(jiān)管主體。這使得監(jiān)管重疊甚至監(jiān)管真空現(xiàn)象較為普遍，一旦發(fā)生金融違規(guī)事件甚至引發(fā)金融風險時，監(jiān)管部門與地方政府之間難以形成應對合力。

從信息不對稱的角度而言，地方政府具有比中央政府更為有利的區(qū)域信息優(yōu)勢；從區(qū)域金融發(fā)展的角度而言，地方政府應具有發(fā)展區(qū)域性小微金融和民間金融的權利，從而滿足地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需；從風險防范的角度而言，地方政府應對地方金融安全負責，從而維護金融體系穩(wěn)定。對此，中國金融體制改革中應該建立中央和地方雙層金融監(jiān)管體制。[4]通過中央向地方適度分權，將不僅能夠活躍區(qū)域金融，而且也能更好地解決監(jiān)管重疊以及監(jiān)管真空等問題。當然，適度分權還應包括政府向市場分權，政府需逐漸將資源配置權讓位于市場。

(二)風險分擔與權責明確

目前，各地的地方金融辦承擔著管理地區(qū)金融的職能。然而，在實際運行過程中，金融辦不但發(fā)揮著協(xié)助“一行三會”進行地方金融管理的顯性職能，而且也承擔著為地方經(jīng)濟建設進行融資的隱性職能，雙重職能屬性易于引發(fā)利益沖突及道德風險。維護金融穩(wěn)定的同時防范道德風險，需要有良好的體制保障，[5]從金融發(fā)展和金融安全的角度出發(fā)，這種體制保障就是在中央和地方之間明確監(jiān)管職責和風險責任。

權責不明確以及風險分擔機制的缺乏將不利于地方政府樹立強烈的風險防范意識，地方政府融資平臺所積累的債務風險就是典型案例。由于中央與地方之間一直存在著“大而不倒”的隱性擔保機制，這使得一旦地方政府出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的金融風險、財政風險以及社會風險都將會直接或間接的轉移給中央政府，這種隱性擔保機制的存在刺激了地方政府過多舉債的非理性行為。對此，明確權責和各自需要承擔的風險責任必不可少，具體而言，中央層面應主要監(jiān)管銀行、證券、保險等具有全國屬性的金融機構，同時負責防控系統(tǒng)性金融風險。而地方層面應主要監(jiān)管區(qū)域性的金融機構，同時負責防范區(qū)域性金融風險。

(三)信息共享與監(jiān)管協(xié)調

信息共享機制缺失與監(jiān)管協(xié)調不足是2008年金融危機爆發(fā)和迅速蔓延的一個重要原因。危機的教訓也促使美英等國對其原有的金融管理模式進行根本性改革。在金融交易方式以及金融工具不斷創(chuàng)新的背景下，為了形成監(jiān)管合力，中央與地方分層管理體制的構建也需要具備有效的信息共享機制和監(jiān)管協(xié)調功能。

地方政府雖然在區(qū)域金融發(fā)展、監(jiān)管以及信息獲取等方面比中央政府有著更大的比較優(yōu)勢，然而，由于不同區(qū)域間存在著金融發(fā)展水平以及人力資本積累等方面的客觀差異，因此，各地方在識別、防范并處置金融風險的能力方面迥異。此外，隨著開放經(jīng)濟的發(fā)展，各地區(qū)的金融體系正越來越具有相互依賴性，這雖然有利于形成更加競爭性的統(tǒng)一市場，但是復雜的金融關聯(lián)也易于放大風險敞口，形成跨區(qū)域金融風險甚至系統(tǒng)性風險。諸如此類問題的防范對于管理體制所具有的信息共享以及監(jiān)管協(xié)調能力提出了要求。

(四)強化問責與有效激勵

中央與地方分層金融管理體制具有垂直管理和屬地管理雙重特性。垂直管理的初衷很大程度是為了防止地方政府過度干預金融體系，然而，在地區(qū)利益激勵以及金融發(fā)展形式日趨多元的背景下，地方政府仍能間接插手地方金融。此外，地方政府通過監(jiān)管分權強化了屬地管理權，這使得各地方有可能為了追求短期經(jīng)濟增長最大化而頻繁出現(xiàn)監(jiān)管寬容等行為，或者為了最大限度地吸引區(qū)內外金融資源而競相放松監(jiān)管，甚至出現(xiàn)一種隱性的監(jiān)管競爭局面，以此來創(chuàng)造有利于本地區(qū)金融發(fā)展的寬松環(huán)境。這些競爭過度的行為或措施將不利于區(qū)域和系統(tǒng)金融生態(tài)的穩(wěn)定。

地方政府在主觀上難以從國家層面系統(tǒng)地考量金融風險，一些地方有“重發(fā)展、輕監(jiān)管，重審批、輕監(jiān)控”的傾向。[6]鑒于此，央地分層金融管理體制需具備強有力的制度化問責機制，以此來限制地方政府官員在任期內的監(jiān)管寬容和監(jiān)管套利等行為，從而為地方金融管理提供既注重金融發(fā)展也關注金融風險的正向的激勵機制。

四、央地分層金融管理體制構建框架

從金融分權、金融分責等視角出發(fā)，央地分層金融管理體制的具體構建框架應該包括確定管理體制目標、理順管理部門職能、明確地方金融管理機構以及界定管理部門責任等內容，從而最終形成中央與地方分層金融監(jiān)管網(wǎng)。

(一)確定分層金融管理體制目標

管理體制的目標必須既包括如何更好地滿足地方金融需求，又包括如何有效地防范金融風險。中央與地方間就金融發(fā)展與金融安全的權衡截然不同，中央層面注重發(fā)展也關注安全，特別是就地方金融發(fā)展而言，安全往往優(yōu)于發(fā)展，這種以安全為先的目標選擇常常導致地方金融供給不足。地方層面則往往將發(fā)展置于第一要務，然而過度側重于發(fā)展將容易導致風險不斷集聚。

如何處理好金融發(fā)展和金融安全的權衡是實現(xiàn)管理體制目標的前提。對此，需要在清晰界定政府和市場各自目標的基礎上，在中央和地方之間、政府和市場之間進行合理分權。央地分權的目的在于通過給予地方政府適度的金融管理權，并明確其承擔的風險處置責任，以此來實現(xiàn)地方金融的適度發(fā)展；政府向市場分權的目的在于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷提高金融資源的市場化配置效率。

(二)理順地方金融管理部門職能

金融管理的有條不紊實施需要明確管理部門的具體職能，地方金融管理作為政府的一項行政職能，應著重于政策或規(guī)則的制定以及市場競爭秩序的維護等，而金融資源的配置則應讓位于市場，然而，如果完全依靠市場配置資源，那么很多具有前瞻性、創(chuàng)新性的中小微企業(yè)將難以融取到發(fā)展所需資金，對此，地方金融管理還應該積極發(fā)揮政策導向作用，從而解決融資不足等問題。

從金融機構和金融市場的布局來看，我國主要的金融機構具有典型的垂直化布局特點，各地方均有分支機構，而金融交易市場如上海證券交易所、深圳證券交易所等雖在地理位置方面具有典型的地域特征，但是其市場交易主體卻覆蓋全國，鑒于重要性和特殊性等原因，中央對這些機構和市場應進行統(tǒng)一監(jiān)管，然而，從監(jiān)管效率和監(jiān)管成本等角度出發(fā)，中央層面的金融管理需要地方層面積極配合。此外，專業(yè)性人才隊伍以及金融基礎知識的普及對于地方金融管理部門提高管理效率也至關重要。

鑒于上述分析，本文認為分層管理體制中的地方金融管理部門應具有以下四方面的職能：首先是根據(jù)資源稟賦及區(qū)位比較優(yōu)勢制定地方金融發(fā)展的短、中及長期發(fā)展規(guī)劃，以此明確地方金融發(fā)展方向；其次是協(xié)調配合中央金融監(jiān)管，并負責地方金融體系的日常監(jiān)管和風險處置，以此維護穩(wěn)定的地方金融秩序；然后是積極做好金融專業(yè)人才隊伍建設工作，以此增強地方金融人力資本；最后是大力普及金融知識，以此強化社會公眾的風險意識。

(三)明確地方金融管理機構及設置

在確定分層金融管理體制目標以及理順地方金融管理職能的基礎上，我們還需明確參與地方金融管理的具體機構及設置。就具體機構而言，地方政府金融辦可以作為履行地方金融管理的唯一合法機構，該機構屬于地方政府部門序列，并根據(jù)地方政府授權，統(tǒng)一管理地方金融體系。就設置而言，作為管理地方金融的機構部門，應圍繞著地方金融發(fā)展規(guī)劃、地方金融體系管理、金融風險監(jiān)測與預警、金融救助與危機處置以及金融教育等內容來設置。

從機構管理來看，為了能夠使地方政府金融辦相對獨立有效地行使其金融管理職能，有必要從政策制定、機構獨立等方面進行完善。政策制定方面，應該從法律上賦予其根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、金融發(fā)達程度以及區(qū)域資源稟賦等實際來制定區(qū)域金融政策的權利，從而避免以往大一統(tǒng)式的金融發(fā)展政策所未能考慮到的區(qū)域發(fā)展差異等問題。當然，地方性金融政策如與現(xiàn)有的統(tǒng)一政策有沖突，需向相應的監(jiān)管部門就政策變動做出合理解釋，并最終在協(xié)商一致的基礎上加以實施。機構獨立方面，主要是指地方政府金融辦應該具有獨立行使金融管理的職能、獨立的人事任免以及獨立的財務預算。

從內部機構設置來看，具體可包括金融規(guī)劃、金融監(jiān)管、金融風險與救助、金融教育以及金融信息網(wǎng)絡平臺等部門。其中，金融規(guī)劃部門負責地方金融發(fā)展的中長期規(guī)劃以及相關金融政策法規(guī)的制定；金融監(jiān)管部門負責協(xié)調并配合中央垂直監(jiān)管，同時履行對地方性金融機構或金融市場的準入、運營等日常監(jiān)管職責；金融風險與救助部門負責收集和分析區(qū)域經(jīng)濟、金融動態(tài)數(shù)據(jù)，并定期與“一行三會”的地方分支機構進行信息溝通和技術合作，以此及時防范金融風險的過度集聚，同時，為了及時化解金融風險，該部門還應承擔起必要的金融救助責任，以此維護穩(wěn)定的地方金融秩序，對此，可以考慮建立由各地方性金融機構按資本金規(guī)模繳納保險金的存款保險制度。金融教育部門負責金融知識普及、金融規(guī)劃宣傳以及金融政策營銷等，通過服務型金融多渠道建設良好的地方金融生態(tài)環(huán)境。金融信息網(wǎng)絡平臺負責及時發(fā)布并更新地方金融發(fā)展動態(tài)、投融資需求以及金融監(jiān)管等信息，通過公開透明的信息平臺來弱化信息不對稱等問題所帶來的影響。

此外，為了突出地方金融辦的監(jiān)督管理職能，還可以考慮設立專門的部門來行使地方政府目前在城商行、農商行以及村鎮(zhèn)銀行等金融機構中的出資人職責并管理地方金融資產(chǎn)。同時，為了避免地方金融辦成為地方經(jīng)濟發(fā)展的融資者，也有必要成立專門的地方融資中心，該中心通過市場化的投融資體制運作，以此來協(xié)調或爭取金融機構和金融市場中的盈余資金進入生產(chǎn)性領域，從而剝離以往地方金融辦的隱性融資者職能，使其真正主要負責監(jiān)督管理。

(四)界定地方金融管理部門責任

為了在分層金融管理體制中充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，有必要進一步厘清央地之間的權責利關系，并從金融權利賦予、金融監(jiān)管邊界劃分以及風險責任界定等方面加以考量。

首先是金融權利賦予。這主要是指地方應具有一定的金融發(fā)展權、金融控制權以及金融監(jiān)管權。通過中央向地方分權，一方面能夠激勵地方政府合理利用金融權限來健全地方金融體系；另一方面也能夠推動政府的簡政放權改革。當然，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡以及金融管理水平的地區(qū)差異等因素的客觀存在，分權還需采取分級、分段、分區(qū)差別授權的方式進行，以此避免過度分權或分權不足等問題沖擊金融秩序。

其次是金融監(jiān)管邊界劃分。這主要是就金融機構和金融市場監(jiān)管而言。從金融機構監(jiān)管來看，對于吸收公共存款但受眾面較廣且具有典型跨區(qū)域經(jīng)營特征的金融機構，其監(jiān)管和風險處置權應主要由中央負責。而對于雖吸收公眾存款但受眾面較小且主要以地方公眾為主的金融機構，其監(jiān)管和風險處置權應主要由地方負責。從金融市場監(jiān)管來看，對于全國性的交易市場應由中央予以監(jiān)管，而對于區(qū)域性的交易市場則授權給地方監(jiān)管。

最后是風險責任界定。這主要是明確中央和地方各自所需防范的風險類型。從防范系統(tǒng)性、區(qū)域性和行業(yè)性風險出發(fā)，其風險責任部門應包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會以及地方金融管理部門。其中，中國人民銀行負責防范和處置系統(tǒng)性金融風險；銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會負責防范和處置銀行系統(tǒng)、證券系統(tǒng)以及保險系統(tǒng)中的行業(yè)金融風險；地方金融管理部門負責防范和處置區(qū)域內的金融風險。同時，為了避免監(jiān)管重疊所帶來的監(jiān)管套利或監(jiān)管寬容等問題，還需健全相互之間的協(xié)調合作機制，在該機制中，中國人民銀行應處于核心，具有召集并協(xié)調三會以及地方金融管理部門配合處置系統(tǒng)性金融風險的權利；三會在處置各自體系內的金融風險時，具有召集并協(xié)調地方金融管理部門配合的權利；而地方金融管理部門在處理區(qū)域金融風險時，出于專業(yè)性和外溢性等方面的考慮，需將風險處置方案在具體實施前向一行三會進行通報并征求意見，一行三會必須協(xié)商并進行意見反饋，該意見反饋僅作為參考，地方金融管理部門具有最終決定權，以此強調權責利的明晰。通過在央地之間明確風險責任，最終形成 “一行三會一地方”的金融風險防范安全網(wǎng)。

五、結論及政策啟示

本文研究認為，地方政府在經(jīng)濟增長的目標函數(shù)激勵下有著強烈的金融發(fā)展訴求，這種訴求隨著近年來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的推進更是逐年遞增。同時，受到地理區(qū)位、資源分布以及財政性資金有限等因素的制約，地方可利用的金融資源大都呈現(xiàn)出供需失衡狀態(tài)。這些現(xiàn)狀和事實使得地方政府開始通過各種直接或間接的方式競爭區(qū)內外金融資源。然而，由于缺乏必要的制度約束，大多數(shù)地方政府都將金融發(fā)展作為核心目的，極大地忽略了地方金融安全。這些問題很大程度上也反映出分業(yè)垂直型監(jiān)管體制的不足。為了既能合理的推動地方金融發(fā)展，又能維護區(qū)域性和系統(tǒng)性金融安全，有必要根據(jù)權責利匹配原則，通過中央向地方適度分權，構建中央垂直管理與地方屬地管理有機結合的央地分層金融管理體制。

央地分層金融管理體制不僅需要賦予地方政府金融管理權限，也需要其風險處置責任，按照“誰主管，誰負責”及“誰審批，誰負責”的原則來強化問責，以此形成正向激勵機制，避免地方政府利用管理權過于注重金融發(fā)展而忽略金融安全。分層金融管理體制的目的在于通過分權管理來弱化信息不對稱等因素的影響，從而彌補垂直監(jiān)管體制的不足，同時也通過明確責任來約束地方金融發(fā)展中的非理性行為，從而形成競爭有序的金融生態(tài)環(huán)境。

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[責任編輯：申鳳敏]

國家社會科學基金一般項目“金融分權與地方金融管理體制研究”(13BJY168)。

王俊，貴州省社會科學院對外經(jīng)濟研究所副研究員，經(jīng)濟學博士，主要研究方向：金融轉型、金融監(jiān)管；洪正，西南財經(jīng)大學中國金融研究中心教授，博士生導師，主要研究方向：銀行理論、公司金融。

F832.1

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1002-6924(2016)05-133-138