張運(yùn)書，常京京

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)　金融學(xué)院，安徽　蚌埠　233000)

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秩序與利益：農(nóng)村金融分層監(jiān)管模式選擇分析

張運(yùn)書，常京京

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，安徽蚌埠233000)

摘要：維護(hù)農(nóng)村金融市場秩序并保證金融安全需要選擇合適的監(jiān)管主體和恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方式，同時(shí)厘定各自的職責(zé)權(quán)限。理論和實(shí)踐證明分層監(jiān)管模式是適合中國國情和農(nóng)村金融現(xiàn)狀的監(jiān)管方式，研究其作用具有重要意義。文章介紹分層監(jiān)管背景及其對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的必要性，從世界歷次金融危機(jī)中總結(jié)金融監(jiān)管的理論進(jìn)展，并結(jié)合農(nóng)村金融發(fā)生民間危機(jī)的實(shí)例論證維護(hù)金融秩序的重要性。在闡述中國傳統(tǒng)監(jiān)管模式下各方監(jiān)管主體利益沖突的基礎(chǔ)上，指出分層監(jiān)管是協(xié)調(diào)各方利益的必然選擇，并提出完善法律法規(guī)、加強(qiáng)中央對(duì)金融業(yè)的統(tǒng)一管理、明確地方政府部門職能定位、建立多層次的行業(yè)自律組織、培育公民的監(jiān)督意識(shí)等實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；分層監(jiān)管；秩序；利益

2013年11月19日，央行行長周小川在《十八屆三中全會(huì)輔導(dǎo)讀本》中對(duì)中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任進(jìn)行了界定：堅(jiān)持中央金融管理部門的統(tǒng)一監(jiān)管，引導(dǎo)地方政府遵循區(qū)域性監(jiān)管職責(zé)。地方政府對(duì)于地方金融機(jī)構(gòu)具體的監(jiān)管職責(zé)是強(qiáng)化日常監(jiān)管、減少行政干預(yù)、加大對(duì)非法金融活動(dòng)的打擊力度、應(yīng)對(duì)所在地區(qū)的金融突發(fā)事件、改善本地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境，首次明確提出地方政府對(duì)于地方性金融機(jī)構(gòu)和市場的監(jiān)督管理職責(zé)。2016年3月30日，山東省第十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議通過了《山東省地方金融條例》，作為首部省級(jí)地方性法規(guī)，彌補(bǔ)了金融監(jiān)管的缺失，實(shí)現(xiàn)了中央和地方的分層監(jiān)管。

所謂分層監(jiān)管就是明確中央和地方的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)各自的監(jiān)管權(quán)限做出劃分。目前僅有山東省出臺(tái)了包含分層監(jiān)管的地方性法規(guī)，其他省市尚未有明確的關(guān)于地方政府金融監(jiān)管地位確立的地方性監(jiān)管法規(guī)。對(duì)于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提出分層監(jiān)管的要求是符合當(dāng)代金融體系合規(guī)、合理、可持續(xù)發(fā)展的要求，自2006年12月以來，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策、更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，2007年1月全國金融工作會(huì)議要求加快建設(shè)農(nóng)村金融體系，新型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)(村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村互助合作社、小額貸款公司)紛紛設(shè)立。以村鎮(zhèn)銀行為例，我國村鎮(zhèn)銀行已有上千家之多，發(fā)展勢(shì)頭十分迅猛。傳統(tǒng)的“一行三會(huì)”模式雖然有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互牽制，相互監(jiān)督，但對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管卻顯得力不從心，更確切地說，是夠不到。對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是由地方銀監(jiān)分局來負(fù)責(zé)，但銀監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)只設(shè)立到地級(jí)市，并沒有在縣(市)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政村設(shè)置監(jiān)管的分支機(jī)構(gòu)，并且銀監(jiān)會(huì)只負(fù)責(zé)準(zhǔn)入監(jiān)管，幾乎不負(fù)責(zé)運(yùn)營狀況[1]。另外，我國的保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)只在縣域以上地方設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，也就是說此類金融業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)存在著監(jiān)管的空白。村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助合作社等新型金融機(jī)構(gòu)越來越多，且都處在縣域以下，傳統(tǒng)監(jiān)管模式往往只在縣區(qū)設(shè)置監(jiān)管辦事處，聯(lián)合人民銀行支行監(jiān)管新型金融機(jī)構(gòu)，造成人員少、監(jiān)管任務(wù)繁重的局面，因此迫切需要分層監(jiān)管機(jī)制。

無論是分層監(jiān)管還是傳統(tǒng)監(jiān)管體制目的都是讓農(nóng)村金融有秩序的發(fā)展，為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)提供良好的金融服務(wù)。并且農(nóng)村金融的性質(zhì)也要求加強(qiáng)監(jiān)管。農(nóng)村金融作為一種微型金融，具有金融業(yè)共同的特性。首先，金融業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。金融機(jī)構(gòu)是以經(jīng)營貨幣資金為主要業(yè)務(wù)，重要的是把控風(fēng)險(xiǎn)，保持良好的信譽(yù)[2]。而農(nóng)村正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)榻?jīng)營對(duì)象是面向缺乏信用調(diào)查的個(gè)人和缺乏抵押品和擔(dān)保的中小企業(yè)，因此面臨著壞賬的風(fēng)險(xiǎn)；如果出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)不靈，或會(huì)出現(xiàn)無法兌付的情況，信譽(yù)度急劇下降，就會(huì)發(fā)生大規(guī)模擠提危機(jī)。其次，金融體系的風(fēng)險(xiǎn)直接影響貨幣制度和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。信用貨幣制度雖給日常交易減低了成本，但是脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)貨幣供給的約束作用越來越弱，甚至貨幣超額供給會(huì)有通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，另外，存款貨幣機(jī)構(gòu)的倒閉又使貨幣量急劇減少，釀成通貨緊縮的風(fēng)險(xiǎn)，將經(jīng)濟(jì)拖入蕭條的境地。因此保證農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)安全有效地運(yùn)行，規(guī)范金融發(fā)展秩序是至關(guān)重要的，這需要相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管。傳統(tǒng)的“一行三會(huì)”監(jiān)管模式進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)不滿足合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的需要了[3]，在尚未形成功能性監(jiān)管時(shí)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)情況，應(yīng)建立分層監(jiān)管模式，彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)管模式的不足，此舉具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、秩序維護(hù)：農(nóng)村金融監(jiān)管理論溯源

(一)歷年來金融監(jiān)管理論

17世紀(jì)英國的“南海泡沫”、荷蘭的“郁金香泡沫”、18世紀(jì)初法國的“密西西比泡沫”等危機(jī)的爆發(fā)促使金融監(jiān)管法案的誕生，1720年英國《泡沫法》應(yīng)運(yùn)而生，標(biāo)志著在世界金融史上政府首次實(shí)施金融監(jiān)管職能。但這并不是現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管制度，真正意義上的金融監(jiān)管制度是從中央銀行制度的普遍確立為起點(diǎn)[4]。中央銀行的建立最初是為了管理貨幣，防止貨幣的過度發(fā)行，于是在實(shí)際運(yùn)行中就賦予中央銀行監(jiān)管的職責(zé)。中央銀行制度的建立不只是監(jiān)管股票市場，還負(fù)責(zé)監(jiān)管貨幣市場，它建立在自由競爭資本主義最鼎盛的時(shí)期，目的是杜絕銀行擠提事件的發(fā)生?；趤啴?dāng)·斯密“看不見的手”理論，在那個(gè)時(shí)期政府很少干預(yù)。

1.20世紀(jì)30年代—70年代的金融監(jiān)管理論。20世紀(jì)30年代大危機(jī)，導(dǎo)致以歇業(yè)銀行為代表的大量銀行破產(chǎn)，隨后在1931年，奧地利最大的私營銀行Kreditanstalt銀行倒閉，對(duì)整個(gè)歐洲大陸都產(chǎn)生了影響。人們認(rèn)識(shí)到銀行等金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模的破產(chǎn)倒閉會(huì)帶來一系列的問題，金融危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿盼C(jī)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生大規(guī)模的破壞，需要政府及時(shí)進(jìn)行有效監(jiān)管，而政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管意在保障金融體系的安全和良好的秩序。

2.20世紀(jì)70年代—90年代的金融監(jiān)管理論。20世紀(jì)70年代到90年代，很多國家爆發(fā)了金融危機(jī)，比如西方股災(zāi)、拉美債務(wù)危機(jī)、歐洲貨幣危機(jī)、墨西哥貨幣危機(jī)等，影響最為深遠(yuǎn)的當(dāng)屬1997年的東南亞金融危機(jī)。東南亞金融危機(jī)為貨幣危機(jī)與銀行危機(jī)所釀成的金融系統(tǒng)危機(jī)，傳播速度，破壞程度和影響范圍都比之前更嚴(yán)重，這源于70年代嚴(yán)格的金融監(jiān)管導(dǎo)致“滯脹”出現(xiàn)，因而倡導(dǎo)金融自由化，放松了金融管制，特別是利率管制。人們開始考慮如何提高金融體系效率的同時(shí)，維護(hù)金融體系的安全。

3.20世紀(jì)90年代以來的金融監(jiān)管理論。金融監(jiān)管在這一時(shí)期既注重效率又注重安全，在保證安全性的基礎(chǔ)之上保持效率。盡管監(jiān)管理論如此，但是現(xiàn)實(shí)生活中金融全球化迅速發(fā)展，銀行等金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營，曾多次發(fā)生金融危機(jī)，嚴(yán)重破壞金融秩序。2001年因赤字財(cái)政釀成阿根廷金融危機(jī)，2008年的美國次貸危機(jī)造成金融秩序紊亂，波及銀行業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，其中首當(dāng)其沖的就是中小銀行。在中國雖然沒有發(fā)生過大范圍的金融危機(jī)，但是也存在著地區(qū)性金融機(jī)構(gòu)危機(jī)現(xiàn)象。新型金融機(jī)構(gòu)因?yàn)椴徽?dāng)經(jīng)營和缺乏監(jiān)管導(dǎo)致問題的出現(xiàn)：2012年10月，連云港市灌南縣4家農(nóng)民資金互助合作社因資金被挪用而無法正常兌現(xiàn)農(nóng)民存款；2012年12月底，鹽城射陽縣陳洋農(nóng)民資金互助合作社遭到擠兌；2013年7月，南京高淳區(qū)磚墻鎮(zhèn)農(nóng)民資金互助社停止?fàn)I業(yè)并被立案調(diào)查；2014年3月江蘇射陽農(nóng)商業(yè)銀行遭遇擠兌；2015年“e租寶”等多家P2P公司跑路。

(二)農(nóng)村金融秩序維護(hù)

傳統(tǒng)的中央垂直監(jiān)管模式“一行三會(huì)”難以實(shí)現(xiàn)對(duì)新型金融機(jī)構(gòu)等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的有力監(jiān)管，更別說對(duì)游離于監(jiān)管體系之外的民間借貸等非正規(guī)金融的監(jiān)管，民間借貸具有無組織、自發(fā)性、零散性，難以宏觀調(diào)控。近年來，民間金融危機(jī)層出不窮，溫州、鄂爾多斯、神木、四川、河北邯鄲等地紛紛出現(xiàn)了民間金融危機(jī)，這種民間非法集資資金鏈的斷裂主要由于之前對(duì)相關(guān)行業(yè)(比如房地產(chǎn)企業(yè)、煤炭企業(yè)、羊毛等)的預(yù)期狀況過于良好，但是隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，相關(guān)行業(yè)面臨著供求失衡的狀況，資產(chǎn)價(jià)格下跌，資金需求者在借舊債換新債的過程中仍處于困難境地。民間金融危機(jī)雖然具有區(qū)域性，但是所產(chǎn)生的影響較大。對(duì)于債權(quán)人來說，當(dāng)?shù)氐膫鶛?quán)人期望以較高的收益獲得對(duì)某行業(yè)的投資時(shí)，往往忽略了高收益背后潛藏的巨大金融陷阱和金融風(fēng)險(xiǎn)。民間融資的方式往往是從最熟悉的親戚朋友入手，在初始階段往往按時(shí)還本付息，由于口碑效應(yīng)，本著和最親近的人一起分享收益的想法，就會(huì)向違規(guī)金融機(jī)構(gòu)投入大量的資金，結(jié)果不僅會(huì)使自己受到非法集資的侵害，還會(huì)使得整個(gè)家族受到傷害，失去友情、親情和愛情，造成家庭的分裂。有些債權(quán)人因?yàn)閴毫薮?，不堪忍受重?fù)，只好以跳樓自殺來結(jié)束生命。以上種種嚴(yán)重影響了整個(gè)社會(huì)的安定和團(tuán)結(jié)，而只有良好的監(jiān)管才能很好地保持農(nóng)村金融的正常秩序。

二、利益協(xié)調(diào)：農(nóng)村金融分層監(jiān)管的模式選擇

(一)傳統(tǒng)監(jiān)管模式下各部門的利益沖突

1.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的利益沖突。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的利益沖突一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的利益沖突。從目標(biāo)角度來看，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具有雙層目標(biāo)，即政策目標(biāo)和利益目標(biāo)。政策目標(biāo)是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為了滿足農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民融資需求和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，在其設(shè)立之初就被賦予了這種責(zé)任，落實(shí)為三農(nóng)服務(wù)的義務(wù)，具有一定的政策性，但是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為金融機(jī)構(gòu)之一，是一種特殊的企業(yè)，所以在經(jīng)營上以盈利為目標(biāo)，這就與其設(shè)立初衷有矛盾。為三農(nóng)服務(wù)，由于所服務(wù)的對(duì)象缺乏信用記錄、缺乏抵押或者質(zhì)押品、貸款小額且分散且一般具有長期性、有時(shí)還給予優(yōu)惠利率，在這種情況下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的利潤十分微薄，業(yè)務(wù)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)和利益目標(biāo)具有一定的沖突，兩者難以兼得，需要金融機(jī)構(gòu)做出選擇，所做出的選擇也決定了農(nóng)村金融資金的流向和運(yùn)用。二是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的利益沖突。公司職員利用職務(wù)便利挪用資金或者侵吞資金案、發(fā)放冒名貸款案、非法吸儲(chǔ)案、金融詐騙案等，都是由于面對(duì)利益沖突時(shí)，選擇了對(duì)自己有利的一面，而不考慮所造成的后果。從業(yè)人員面臨“一般利潤”和“超額利潤”的沖突，“一般利潤”是指當(dāng)遵紀(jì)守法和按時(shí)完成工作任務(wù)的要求后，享有工資和績效的收益。“超額利潤”是指通過非法手段去獲取不屬于自己的利益，這種利益無論對(duì)從業(yè)人員還是金融機(jī)構(gòu)都有著較大的傷害，那些丑聞的發(fā)生大多起源于從業(yè)人員選擇了不該選的違法收益。

2.地方政府的利益沖突。地方政府承擔(dān)著地方的金融發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，面臨著地方金融安全和地方金融發(fā)展的利益沖突。眾所周知，金融安全和金融發(fā)展是難以完美兼顧的，安全性與收益性是商業(yè)銀行在經(jīng)營過程中所必須面臨的業(yè)務(wù)原則問題，一般的處理是在兼顧安全性的條件下，獲取收益最大化。放在地方政府這里討論也具有一定的意義，為的是探討地方政府面對(duì)利益沖突時(shí)，所做出的決定是否有所偏頗。當(dāng)中央銀行進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，緊縮地方的金融發(fā)展，避免當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)出現(xiàn)泡沫時(shí)，地方政府是否會(huì)為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，選擇短時(shí)期有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策而逃避長時(shí)期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的政策。另一方面，地方政府在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式下，權(quán)責(zé)不對(duì)等，無需承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，往往會(huì)出現(xiàn)不顧安全性、不計(jì)后果發(fā)展地方金融的道德風(fēng)險(xiǎn)。

3.傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益沖突。目前金融混業(yè)發(fā)展，不分層監(jiān)管導(dǎo)致了大一統(tǒng)的垂直金融監(jiān)管體制，難以適應(yīng)不同區(qū)域、不同層次、不同金融機(jī)構(gòu)的需要，特別對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在眾多問題，主要與監(jiān)管主體所涉及的利益有關(guān)：一方面監(jiān)管主體既想保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，農(nóng)村金融規(guī)范發(fā)展，另一方面又想農(nóng)村金融快速發(fā)展，振興地方經(jīng)濟(jì)。這種傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益沖突表現(xiàn)為監(jiān)管目標(biāo)的沖突，以下具體介紹各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能和現(xiàn)狀。

第一，中央銀行與銀監(jiān)會(huì)。中央銀行和銀監(jiān)會(huì)的信息不對(duì)稱是農(nóng)村金融監(jiān)管發(fā)生沖突的原因之一。銀監(jiān)會(huì)分設(shè)后，人民銀行的直屬單位清算中心負(fù)責(zé)制定商業(yè)銀行的支付結(jié)算業(yè)務(wù)，處理業(yè)務(wù)活動(dòng)中的紛爭，提供網(wǎng)絡(luò)設(shè)施服務(wù)，負(fù)有監(jiān)督和檢查職能。也就是說，農(nóng)村金融的監(jiān)管由人民銀行分支行和銀監(jiān)會(huì)的分開監(jiān)管，信息的不暢通導(dǎo)致銀監(jiān)會(huì)難以對(duì)農(nóng)村金融的整體經(jīng)營狀況進(jìn)行全面掌握，難以形成對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的連續(xù)觀察和日常追蹤。其次，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)近幾年大量出現(xiàn)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間競爭加劇，促使銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村金融的監(jiān)管中心從控制性監(jiān)管向?qū)徤餍员O(jiān)管轉(zhuǎn)移。銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行審慎性監(jiān)管之外，還需要制定包括完善信貸政策在內(nèi)的銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)，但是信貸政策作為貨幣政策的一部分，人民銀行對(duì)其具有管理權(quán)。因此，人民銀行在一定程度上造成了銀監(jiān)會(huì)難以有效監(jiān)管的局面。最后，影子銀行快速發(fā)展，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中增長最快的當(dāng)數(shù)典當(dāng)行和非正規(guī)貸款機(jī)構(gòu)，中央銀行希望嚴(yán)厲監(jiān)管而銀監(jiān)會(huì)卻擔(dān)心沖擊到銀行的利潤。央行對(duì)于控制銀行表外業(yè)務(wù)的努力受到了極大的阻力，反映出人民銀行與銀監(jiān)會(huì)的利益矛盾。

第二，地方金融辦。國家自從計(jì)劃分層監(jiān)管以來，金融工作辦公室作為地方金融監(jiān)管執(zhí)行者日益引起關(guān)注。目前，全國各級(jí)政府已經(jīng)陸續(xù)成立了金融辦。地方金融辦的設(shè)立是為了彌補(bǔ)地方政府在金融監(jiān)管中的缺位，主要職能主要包括配合金融監(jiān)管部門對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的監(jiān)管，承擔(dān)起地方政府和中央監(jiān)管職能，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)；處理突發(fā)案件，配合查處非法和打擊非法金融案件；為地方政府籌集資金，為當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)服務(wù)。其次，對(duì)地方準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司具有監(jiān)管職能，有些地方金融辦對(duì)地方性法人金融機(jī)構(gòu)也有一定的監(jiān)管權(quán)。最后，地方金融辦負(fù)有研究金融政策，發(fā)展金融市場以及提出監(jiān)管意見，使地方政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況來制定金融規(guī)劃，合理配置金融資源的職責(zé)[5]。總體上來說，設(shè)立金融辦可以達(dá)到政府有效監(jiān)管的目的，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。但是，各地金融辦在謀求自身的發(fā)展方向時(shí)，并沒有找到準(zhǔn)確的定位，沒有充分發(fā)揮自身的積極作用，有時(shí)可能推出一些不利于農(nóng)村金融業(yè)健康發(fā)展的措施。因此，科學(xué)界定地方金融辦的職能，構(gòu)建一個(gè)完善的中央與地方協(xié)調(diào)互動(dòng)、分層監(jiān)管的金融體制，符合現(xiàn)階段監(jiān)管目標(biāo)。

第三，農(nóng)村金融自律組織。我國的農(nóng)村金融自律組織是從2005年開始建立的，農(nóng)村金融自律組織是對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管體系很好的補(bǔ)充和完善。其名稱為中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)農(nóng)村金融工作委員會(huì)，目的是為了規(guī)范農(nóng)村信用社，現(xiàn)在對(duì)象已覆蓋信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，但自律組織不健全，會(huì)員發(fā)展較慢。中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)和地方銀行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理混亂，運(yùn)行當(dāng)中各自獨(dú)立，各自的會(huì)員又相互交叉，由于各自律組織對(duì)同一個(gè)問題有不同的規(guī)則要求和處理方式，因此自律組織在具體的問題處理上很難進(jìn)行協(xié)調(diào)而達(dá)成一致意見。根據(jù)法律規(guī)定，只有符合條件的金融機(jī)構(gòu)才可以成為自律組織的會(huì)員，通過會(huì)員的相互約束，相互監(jiān)督，起到監(jiān)管補(bǔ)充作用。而地方行業(yè)協(xié)會(huì)大多是官辦機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人大多是由政府人員進(jìn)行兼任，使該組織的職能作用得不到應(yīng)有發(fā)揮。

(二)分層監(jiān)管模式下各部門利益協(xié)調(diào)

在中央和地方實(shí)行分層監(jiān)管的模式下，將一些金融領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)尤其是地方中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)下放給地方，同時(shí)對(duì)金融辦改革，這有利于建立起穩(wěn)固的地方金融監(jiān)管體系，金融分層監(jiān)管總體思路是中央管大中型金融機(jī)構(gòu)，地方監(jiān)管小微金融機(jī)構(gòu)，地方監(jiān)管部分由中央負(fù)責(zé)制定方針政策，監(jiān)督地方貫徹執(zhí)行。對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來說，市縣級(jí)政府負(fù)責(zé)管理協(xié)調(diào)服務(wù)，在此基礎(chǔ)上設(shè)置和規(guī)范地方金融辦公室，市縣級(jí)一行三會(huì)分業(yè)監(jiān)管，投資企業(yè)繼續(xù)資產(chǎn)管理，從而形成有效的分層監(jiān)管體制。這些監(jiān)管當(dāng)局由省級(jí)監(jiān)管組織進(jìn)行監(jiān)管，而省級(jí)監(jiān)管組織由中央繼續(xù)監(jiān)管。另外行業(yè)自律組織和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制也必不可少。這可以有效地化解農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員、地方政府、傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益沖突，使他們做出有利于農(nóng)村金融發(fā)展的選擇，放棄不恰當(dāng)或違法的決定，對(duì)于農(nóng)村金融的發(fā)展具有重要意義。

1.地方金融機(jī)構(gòu)更適合地方政府監(jiān)管。農(nóng)村金融包括正規(guī)金融和民間金融，民間金融的復(fù)雜性和不易被監(jiān)管的特性，更需要引起監(jiān)管部門的注意。但在這些方面，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式卻不適合。相對(duì)于地方政府來說，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，中央政府不了解民間金融市場的具體運(yùn)營，使得需要指派大量的人員進(jìn)行調(diào)查和了解，這樣會(huì)花費(fèi)大量的人力和物力。從對(duì)地方金融熟悉的視角來看，地方政府與它們?cè)谕粔K屬地區(qū)域上，在信息收集、掌握上更便利，對(duì)金融業(yè)務(wù)熟悉上具有優(yōu)勢(shì)；[6]從成本與收益的視角分析，地方政府監(jiān)管模式下，更有利于節(jié)省相應(yīng)的人力和物力。最后，我國金融業(yè)發(fā)展層次不一，出現(xiàn)的問題也有所不同，中央集權(quán)的監(jiān)管模式下，中央政府難以掌握與此相關(guān)的全部監(jiān)管信息，一旦出現(xiàn)當(dāng)?shù)亟鹑谖C(jī)問題，難以得到更快的處理。

2.地方政府監(jiān)管更有利于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。相對(duì)以前的監(jiān)管模式，通過法律的形式賦予地方政府監(jiān)管的職責(zé)，確立其監(jiān)管地位，更有利于解決事權(quán)和責(zé)任的不對(duì)等。以前政府權(quán)責(zé)不對(duì)等，可以進(jìn)行監(jiān)管，但是不承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，這種監(jiān)管的缺失會(huì)使得政府部門出于自身利益的考慮，可能成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)瘋狂擴(kuò)張的推手，對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展造成影響。在明確了地方政府監(jiān)管的責(zé)任后，地方政府需要承擔(dān)監(jiān)管的義務(wù)和責(zé)任，是最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，可避免政府只考慮短期效益而忘卻長期效益，達(dá)到監(jiān)管激勵(lì)的目的。

三、制度構(gòu)建：農(nóng)村金融分層監(jiān)管的實(shí)施路徑

(一)完善法律法規(guī)

建立健全法律法規(guī)是進(jìn)行農(nóng)村金融有效監(jiān)管的必要前提，根據(jù)農(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)際情況制定相應(yīng)的監(jiān)管法則，明確監(jiān)管主體的權(quán)利義務(wù)，合理劃分職責(zé)權(quán)限，以及厘定監(jiān)管主體相互之間的關(guān)系，有利于政府部門、社會(huì)組織和公眾團(tuán)體做到有法可依，合理規(guī)范農(nóng)村金融經(jīng)營活動(dòng)。針對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管主體的混亂，監(jiān)管范圍相互交叉重疊的現(xiàn)象，法律法規(guī)應(yīng)明確雙方的職責(zé)范圍，對(duì)其進(jìn)行合理的界定。涉及到監(jiān)管主體雙方都應(yīng)該知道和必須了解的監(jiān)管信息，主要監(jiān)管者應(yīng)該進(jìn)行信息披露。比如涉及金融安全，貨幣政策方面的監(jiān)管信息，中央銀行比銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職權(quán)更大一些，導(dǎo)致銀監(jiān)會(huì)無法及時(shí)全面地了解農(nóng)村金融的經(jīng)營發(fā)展?fàn)顩r，這就需要中央銀行披露信息。完善農(nóng)村金融監(jiān)管的法律法規(guī)，減少法制漏洞，減少監(jiān)管真空，對(duì)防止農(nóng)村金融違法事件的發(fā)生和保護(hù)農(nóng)民的切實(shí)利益，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)加強(qiáng)中央對(duì)金融業(yè)的統(tǒng)一管理

金融辦調(diào)節(jié)和負(fù)責(zé)范圍涉及銀行、保險(xiǎn)和證券方面，對(duì)金融是混業(yè)協(xié)調(diào)，而“一行三會(huì)”是分業(yè)監(jiān)管，中央與地方監(jiān)管目標(biāo)不同，中央主要考慮風(fēng)險(xiǎn)，保證金融安全穩(wěn)定，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。地方政府及地方金融辦大多考慮的是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長而忽視地方金融風(fēng)險(xiǎn)，中央有必要對(duì)地方實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，協(xié)調(diào)分業(yè)監(jiān)管相互割據(jù)的局面，更好的配置資源以緩解地方金融辦長期各自為政的局面，規(guī)范地方金融辦職能，使其回到國家整體戰(zhàn)略上來。協(xié)調(diào)中央與政府資金分配不均衡的矛盾，中央出臺(tái)相關(guān)政策，控制信貸資源分配，減少地方政府不理性行為。加強(qiáng)中央對(duì)金融業(yè)的統(tǒng)一管理，主要是指出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)。一些地方政府將地方金融國資的監(jiān)管權(quán)以托管的方式交給了金融辦，但是金融辦不能行使出資人職責(zé)，可采用公司化、市場化、專業(yè)化方式，建立一家投資企業(yè)，把財(cái)政部、匯金公司等機(jī)構(gòu)持有的國有金融股全部劃轉(zhuǎn)給它，專職履行國有出資人股權(quán)管理。國務(wù)院直屬金融投資企業(yè)成立后，財(cái)政部金融司關(guān)于金融國有資產(chǎn)的一系列管理職能就必須全部劃轉(zhuǎn)到該企業(yè)，而國家發(fā)改委財(cái)政金融司管理的企業(yè)債應(yīng)由核準(zhǔn)制改為注冊(cè)制或備案制，其現(xiàn)有的金融監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)到“一行三會(huì)”，以建立“國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一行三會(huì)分業(yè)監(jiān)管、投資企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)管理”的基本架構(gòu)[7]。

(三)明確地方政府部門職能定位

政府部門是農(nóng)村金融市場最重要的監(jiān)管主體，應(yīng)該明確地方政府部門的職能定位，發(fā)揮其對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管的主導(dǎo)作用。地方政府在分層監(jiān)管模式中具有不可推卸的責(zé)任，承擔(dān)著監(jiān)管和協(xié)調(diào)其他監(jiān)管主體的職責(zé)。地方政府應(yīng)將自己的監(jiān)管角色準(zhǔn)確定位，明確監(jiān)管的目標(biāo)，而不是一味追求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在實(shí)際操作過程中，可將農(nóng)村金融監(jiān)管的效果納入地方政績考核，保證地方政府的監(jiān)管力度。但是，要厘清地方各政府部門之間的職責(zé)范圍，確保各部門認(rèn)真履行自己的職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，防止因績效問題相互爭搶功績而推脫責(zé)任，造成監(jiān)管越位和錯(cuò)位的不當(dāng)后果。另外，地方政府應(yīng)該注重監(jiān)管的合理方式和方法，改變事后監(jiān)管的傳統(tǒng)方式，將事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結(jié)合，動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)金融運(yùn)行情況，進(jìn)行科學(xué)有效的預(yù)測，真正發(fā)揮監(jiān)管的預(yù)防功能。

(四)建立多層次的行業(yè)自律組織

行業(yè)自律組織目前涉及的會(huì)員類型并不多，大多會(huì)員是城市金融機(jī)構(gòu)，涉及的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)類型只有典當(dāng)行、股份商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等少數(shù)幾種，為保證農(nóng)村金融的安全，維護(hù)其秩序，相關(guān)行業(yè)監(jiān)督組織應(yīng)該將其工作重心由城市轉(zhuǎn)向縣域農(nóng)村金融市場，按照行業(yè)公約和獎(jiǎng)懲制度約束農(nóng)村金融的安全經(jīng)營。特別是農(nóng)村金融涉及的組織類型繁多，包括正規(guī)金融和非正規(guī)金融。正規(guī)金融包括中國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及眾多的合作金融機(jī)構(gòu)；非正規(guī)金融包括小額信貸公司、典當(dāng)行等。按照金融的組織類型，分層次成立專門的行業(yè)自律組織和監(jiān)督機(jī)制，形成完善的監(jiān)管體系，確保監(jiān)管的有效性。同時(shí)要配合相應(yīng)的監(jiān)管制度，界定監(jiān)管職責(zé)，防止因?qū)哟芜^多造成監(jiān)管資源浪費(fèi)和監(jiān)管混亂，為農(nóng)村金融市場的正常運(yùn)營提供良好的行業(yè)環(huán)境。

(五)培育公民的監(jiān)督意識(shí)

“一行三會(huì)”之間可能因?yàn)檎吣繕?biāo)的沖突而不利于農(nóng)村金融監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)可能因?yàn)楸O(jiān)管的利益鏈條過長喪失了監(jiān)管的及時(shí)性和有效性，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的誕生和非正規(guī)金融的隱蔽性導(dǎo)致監(jiān)管存在空白，地方政府可能因?yàn)榭冃栴}干預(yù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營而未能行使監(jiān)管職責(zé)，地方金融辦因混業(yè)監(jiān)管職權(quán)過大干預(yù)農(nóng)村金融經(jīng)營而不利于金融發(fā)展，行業(yè)自律制度不完善導(dǎo)致起到的作用十分微小。因此，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是非常有必要的。培育社會(huì)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：第一，政府部門應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民群眾積極參與，以宣傳教育等方式不斷提高農(nóng)民的參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)，發(fā)揮對(duì)農(nóng)村金融的監(jiān)督職能；第二，定期進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的法律法規(guī)教育水平，提升農(nóng)民的文化知識(shí)水平，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行為習(xí)慣，學(xué)會(huì)利用法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，檢舉揭發(fā)不合規(guī)、甚至不合法的金融行為，幫助監(jiān)管組織掌握相關(guān)情況，確保農(nóng)村金融更好的為“三農(nóng)”服務(wù)。

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(責(zé)任編輯：徐杰)

收稿日期：2016-05-26；

修訂日期：2016-06-24

基金項(xiàng)目：國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目(14SFB20038)；安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)社科重大項(xiàng)目(ACKY1503ZDA)

作者簡介：張運(yùn)書(1973— )，男，安徽蚌埠人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院副教授，主要研究方向：金融法；

中圖分類號(hào)：F830.34

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-4476(2016)07-0032-06

Order and Interests： Hierarchical Supervision Model of Rural Finance

ZHANG Yunshu， CHANG Jingjing

(School of Finance， Anhui University of Finance & Economics， Bengbu 233000， China)

Abstract：In order to maintain the rural financial market order and financial security， it is important to choose the appropriate regulatory body and regulatory way. It is proved that hierarchical supervision model is a better way suitable for China’s actual conditions and the present status quo of rural finance. Firstly， the article introduces the necessity based on hierarchical supervision background， as well as the significance of maintaining the financial order based on analysis of some instances related to folk financial crisis. It holds that the hierarchical supervision model is an inevitable choice used for coordinating the interests of all parties. In future， we should perfect the laws and regulations， strengthen the central government’s unified management of financial industry， clear and definite functions positioning of local governments， establish self-regulatory organizations at all levels， cultivate supervision consciousness of the citizens， and so on.

Key words：Rural finance； Hierarchical supervision； Order； Interests

常京京(1990— )，女，安徽利辛人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院碩士研究生。