黃金滿,湯儷瑾

(1.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 合肥 230038；2. 中國科學(xué)技術(shù)大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 合肥 230026)

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論比例原則在行政調(diào)查領(lǐng)域的適用

黃金滿1,湯儷瑾2

(1.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 合肥 230038；2. 中國科學(xué)技術(shù)大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 合肥 230026)

我國現(xiàn)有的行政調(diào)查方式存在著各種各樣的問題，為了有效地保護(hù)公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)將比例原則引入行政調(diào)查領(lǐng)域，明確行政調(diào)查方式的選擇以實(shí)現(xiàn)行政目的為限，盡量減少對(duì)公民權(quán)利的不利影響。

行政調(diào)查；正當(dāng)程序；比例原則

行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)搜集、獲取信息的行政行為，是整體行政行為的程序環(huán)節(jié)和后續(xù)行政行為的處分基礎(chǔ)。行政調(diào)查對(duì)公民權(quán)利的影響，在范圍上十分廣泛，在程度上非常嚴(yán)重。所以，行政調(diào)查的法律規(guī)制對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)至關(guān)重要。實(shí)踐中，行政調(diào)查的方式紛繁復(fù)雜，不同的方式對(duì)于公民權(quán)利的影響深淺不同。為了保護(hù)公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)將比例原則適用于行政調(diào)查領(lǐng)域，明確行政調(diào)查方式的選擇以實(shí)現(xiàn)行政目的為限，盡量減少對(duì)公民權(quán)利的不利影響。

一、比例原則的源起與涵義

比例原則起源于19世紀(jì)德國的警察法學(xué)。1882年7月14日，普魯士高等行政法院在著名的“十字架山”判決中，宣示行政權(quán)力必須依法律及在必要的范圍內(nèi)方得限制人權(quán)。[1]42柏林市郊有一座“十字架山”，山上建有一勝利紀(jì)念碑。柏林警方為使全市市民仰首即可看見此令人鼓舞的紀(jì)念碑，遂以警察有促進(jìn)社會(huì)福祉的權(quán)力與職責(zé)為名，公布一條“建筑命令”，規(guī)定今后該山區(qū)附近居民建筑房屋之高度，有一定限制，不得阻礙柏林市民眺望紀(jì)念碑。原告不服，訴訟于此展開。普魯士高等行政法院對(duì)警察機(jī)關(guān)援用“促進(jìn)福祉”而制訂之建筑禁令，以未獲法律授權(quán)，不得為不必要措施為由，判決該命令無效。魏瑪共和國時(shí)代，比例原則作為行政法治原則得以在實(shí)定法中確立。1931年6月1日公布的《普魯士警察行政法》中規(guī)定，警察處分必須具有必要性方屬合法，同時(shí)在該法第14條對(duì)必要性予以界定：“若有多種方法足以維護(hù)公共安全或秩序，或有效地防御對(duì)公共安全或秩序有危害之危險(xiǎn)，則警察機(jī)關(guān)得選擇其中一種惟警察機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能選擇對(duì)關(guān)系人一般大眾造成損害最小方法為之”。[2]

在美國，法院判決常表現(xiàn)比例原則的意思，有時(shí)稱為“最不激烈手段原則”或“最小限制手段原則”。意在表明政府的侵害行為不得逾越憲法所容許的范圍或特定的目的，若有同等效用手段足供役使，應(yīng)選擇對(duì)人民自由權(quán)利侵害最小者為之。尤其在政府訂立有關(guān)人民言論、宗教、結(jié)社等及其它自由的限制性法案時(shí)，法院常審究有無其它更緩和的措施足以達(dá)到同一目的。在美國的立法中，比例原則也多有體現(xiàn)?！哆\(yùn)輸部法》、《聯(lián)邦高速公路補(bǔ)助法》均禁止運(yùn)輸部長動(dòng)用聯(lián)邦基金建造穿過公園的公路，除非沒有其它可行方案而非得穿行公園，但必須提出所有可能的計(jì)劃，以使對(duì)公園的損害減少到最低程度。[3]

法國行政法上雖無比例原則，但在不少領(lǐng)域尤其是基本權(quán)利領(lǐng)域，比例原則思想也多有體現(xiàn)，即要求對(duì)人民自由的限制不得超過維護(hù)公益所必要的程度。行政法院的判決中，亦含有此意。如“在1953年一個(gè)案件的判決中，行政法院撤銷市長的一個(gè)命令，市長規(guī)定集市上的流動(dòng)商販必須具有對(duì)第三人傷害保險(xiǎn)的保險(xiǎn)單，法院認(rèn)為為了維護(hù)公共安全，這項(xiàng)規(guī)定對(duì)進(jìn)行危險(xiǎn)表演的藝人來說是必要的，對(duì)于販賣糖果和花卉之商販來說是過分的”[4]472。

在日本，比例原則是屬于憲法位階的原則。《憲法》第13條規(guī)定：“一切國民作為個(gè)人都受到尊重，對(duì)于國民謀求生存、自由以及幸福的權(quán)利，只要不違反公共福祉，在立法及其他國政上都必須予以最大尊重?！毙姓昧恳媳壤瓌t的拘束，已成為審查裁量超越權(quán)限或被濫用的標(biāo)準(zhǔn)。[5]91

比例原則具有憲法和行政法兩個(gè)層面的涵義：就憲法層面而言，比例原則針對(duì)立法者，指對(duì)公民權(quán)利之限制，惟有在公共利益所必要的范圍內(nèi)，方得為之。就行政法層面而言，比例原則關(guān)注的是行政行為“手段”與“目的”的關(guān)系，要求行政權(quán)力在侵犯公民權(quán)利時(shí)，必須有法律依據(jù)，必須選擇侵害公民權(quán)利最小的范圍內(nèi)行使，不可以為達(dá)到目的而不擇手段。[6]42具體而言，行政法層面的比例原則內(nèi)容寬泛，具有廣義和狹義之分。廣義的比例原則包含妥當(dāng)性原則、必要性原則以及均衡原則；狹義的比例原則專指均衡原則而言。妥當(dāng)性原則，指行政權(quán)力的行使能夠?qū)崿F(xiàn)法定目的或者至少有助于法定目的的達(dá)成。如果行政權(quán)力所為根本無法達(dá)成法定目的，就是違反妥當(dāng)性原則。必要性原則，又稱最小侵害原則，指行政權(quán)力的只能在必要的限度內(nèi)行使，針對(duì)同一法定目的，有多種適合的手段可供選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民權(quán)利侵害最小的手段。均衡原則，即狹意的比例原則，是指行政權(quán)力的行使，不可給予公民超過行政目的的價(jià)值的侵害。也就是說，行政機(jī)關(guān)采取的行政手段所對(duì)公民利益所造成的損害，與得到的公共利益應(yīng)當(dāng)價(jià)值相當(dāng)，不能為了小小的公益，使人民忍受很大的損失。

二、我國現(xiàn)有調(diào)查方式存在的主要問題

目前，普遍適用于各個(gè)行政領(lǐng)域的調(diào)查方式大致包括詢問、盤問、傳喚、談話，向有關(guān)單位或個(gè)人調(diào)取資料，查閱、復(fù)制相關(guān)文書、資料，勘驗(yàn)、鑒定，檢查，抽樣等。此外，還有一些特殊行政領(lǐng)域適用的特殊調(diào)查方式，比如警察行政領(lǐng)域的辨認(rèn)，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的檢測(cè)、評(píng)估、評(píng)價(jià)等。

從形式上看，目前關(guān)于行政調(diào)查方式的規(guī)制，比較詳盡具體的規(guī)定于部門規(guī)章，比如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》。法律層面，包括《人民警察法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等的有關(guān)規(guī)定，則比較簡(jiǎn)單、粗疏。尤其是，對(duì)于不同行政調(diào)查方式的選擇，一般是通過規(guī)定各種行政調(diào)查方式的適用條件實(shí)現(xiàn)的。然而，這樣的規(guī)定并不能避免行政機(jī)關(guān)出于實(shí)現(xiàn)行政效率的目的而通過強(qiáng)制性更強(qiáng)、對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響更大的行政調(diào)查方式以獲得信息，即便這些方式并非為實(shí)現(xiàn)行政目的所必須。

從內(nèi)容上看，我國目前關(guān)于行政調(diào)查方式的規(guī)制明顯存在著以下三個(gè)問題：

第一，不同領(lǐng)域的行政調(diào)查，具體方式差異較大。不同領(lǐng)域的行政調(diào)查方式當(dāng)然會(huì)有所不同，這是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。但是，那些普遍適用于各個(gè)領(lǐng)域的行政調(diào)查方式，應(yīng)當(dāng)保持基本一致。即便是有所差異，這種差異也應(yīng)當(dāng)明確而且以反映出不同領(lǐng)域的行政調(diào)查的特殊性為限，而不能是僅僅名稱上的含混不清的區(qū)別。這一點(diǎn)最典型的反映在詢問與談話的區(qū)別中。

詢問是普遍適用于各個(gè)行政領(lǐng)域的行政調(diào)查方式。詢問由兩名以上的調(diào)查人員當(dāng)面聽取相對(duì)人的陳述，了解事實(shí)。詢問前，調(diào)查人員應(yīng)出示執(zhí)法證件，表明身份。詢問完畢，應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并由被詢問人簽字確認(rèn)，注明日期。談話是金融監(jiān)管領(lǐng)域中使用的行政調(diào)查方式?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第35條規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)的需要，可以與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)督管理談話，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員就銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)管理的重大事項(xiàng)作出說明。”

就調(diào)查目的而言，兩者的核心意義都在于，通過詢問獲得有關(guān)事實(shí)。問題在于，談話與詢問，在程序上的差別十分明顯。從現(xiàn)有規(guī)定看，詢問的程序要求較為嚴(yán)格，包括調(diào)查人員出示執(zhí)法證件、表明身份，遵守詢問時(shí)限規(guī)定，詢問完畢制作詢問筆錄等。警察行政領(lǐng)域的詢問程序則更加嚴(yán)格，根據(jù)被詢問人是違法嫌疑人或是被侵害人、其他證人，詢問程序都有各自特殊的規(guī)定。但是，對(duì)于談話沒有進(jìn)一步的程序規(guī)定，談話是否具有強(qiáng)制性，被談話人是否一定要接受談話，談話是否必須在指定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行，談話是否有時(shí)限，談話是否制作筆錄，談話筆錄能否作為行政決定的證據(jù)等問題，均不明確。那么，談話是不是可以看作非正式的詢問？如果談話是非正式的詢問，那么談話獲得的信息，能否作為行政證據(jù)使用？這些問題的含混不清，會(huì)直接影響談話作為行政調(diào)查方式的有效性，更會(huì)模糊詢問與談話的程序差異。這種模糊的差異讓詢問與談話的選擇沒有標(biāo)準(zhǔn)。誠然，詢問與談話的選擇屬于行政自由裁量的范圍，但是自由裁量應(yīng)當(dāng)是有標(biāo)準(zhǔn)的，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根源于比例原則，體現(xiàn)為詢問與談話的明確差異。

第二，不同領(lǐng)域的相同或者類似的行政調(diào)查方式，程序規(guī)范寬嚴(yán)不一。這一點(diǎn)最典型的反映在對(duì)于人身和場(chǎng)所的檢查的“令狀”問題?！吨伟补芾硖幜P法》第87條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對(duì)與違法治安管理行為有關(guān)的場(chǎng)所、物品、人身進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示工作證件和縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)開具的檢查證明文件，對(duì)確有必要立即進(jìn)行檢查的，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以當(dāng)場(chǎng)檢查，但檢查公民住所應(yīng)當(dāng)出示縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)開具的檢查證明文件?！边@里要求的“檢查證明文件”就是一種令狀?！斗聪村X法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定,調(diào)查必須出具由上級(jí)行政機(jī)關(guān)開具的“調(diào)查通知書”，這也是一種令狀。但是，令狀的頒發(fā)主體是誰，令狀應(yīng)當(dāng)載明哪些內(nèi)容，令狀的頒發(fā)條件與程序如何，并沒有明確的規(guī)定，以至于出現(xiàn)不同領(lǐng)域的相同或者類似的行政調(diào)查方式的程序嚴(yán)格程度的巨大差異。上文提到的“檢查證明文件”和“調(diào)查通知書”兩種令狀，頒發(fā)主體分別是縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)，二者之間在行政機(jī)關(guān)所屬的領(lǐng)域上的差異是正常的，但是在級(jí)別上的差異如此明顯，遠(yuǎn)非領(lǐng)域不同可以解釋的。更進(jìn)一步的話，無論“檢查證明文件”還是“調(diào)查通知書”都沒有規(guī)定頒發(fā)的條件與程序，那么，令狀的頒發(fā)就真的只是“程序”了。

第三，具體行政調(diào)查方式的程序規(guī)定存在著比較嚴(yán)重的與實(shí)踐不適應(yīng)的情況。這個(gè)問題比較突出地表現(xiàn)于警察行政中。比如，關(guān)于現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)的程序，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有詳細(xì)規(guī)定，而是通過《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第67條規(guī)定：“對(duì)于違法行為案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勘驗(yàn)，提取與案件有關(guān)的證據(jù)材料，判斷案件性質(zhì)，確定調(diào)查方向和范圍?，F(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)參照刑事案件現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！北疚恼J(rèn)為，盡管公安機(jī)關(guān)對(duì)于違法行為案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的勘驗(yàn)與刑事案件現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，在技術(shù)性、專業(yè)性上非常相似。但是，這二者分別屬于行政調(diào)查行為與刑事偵查行為，具有完全不同的法律性質(zhì)，不能完全套用。尤其是，刑事偵查的強(qiáng)制性非常強(qiáng)，如果允許行政勘驗(yàn)直接使用刑事偵查的強(qiáng)制手段，極有可能造成行政調(diào)查權(quán)的濫用。再比如，隨著人口流動(dòng)的經(jīng)?；脱杆倩?，公安機(jī)關(guān)對(duì)流動(dòng)人口信息的掌握越來越難?！吨伟补芾硖幜P法》第83條規(guī)定的8小時(shí)的詢問查證時(shí)間，對(duì)于基層公安辦理一般治安案件的難度很大。一旦因時(shí)限問題讓違法嫌疑人離開公安機(jī)關(guān)的控制，再調(diào)查的成本極高。不過，該條還規(guī)定，“情況復(fù)雜，依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時(shí)間不得超過24小時(shí)”。但是，究竟哪些情形屬于“情況復(fù)雜”并不明確。對(duì)此，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第45條規(guī)定：“為維護(hù)社會(huì)秩序，人民警察對(duì)有違法嫌疑的人員，經(jīng)表明執(zhí)法身份后，可以當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查。對(duì)當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查后，不能排除其違法嫌疑，依法可以適用繼續(xù)盤問的，可以將其帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)公安派出所負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，對(duì)其繼續(xù)盤問。繼續(xù)盤問的時(shí)限一般為12小時(shí)；對(duì)在12小時(shí)以內(nèi)確實(shí)難以證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至24小時(shí)；對(duì)不講真實(shí)姓名、住址、身份，且在24小時(shí)以內(nèi)仍不能證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至48小時(shí)?！边@在一定程度上緩解了基層公安的工作難度，但是，卻是以部門規(guī)章的方式突破了法律的規(guī)定，盡管其合理性可以理解，其合法性卻是需要質(zhì)疑的。

我國現(xiàn)行法律對(duì)于檢查的規(guī)定，因?yàn)闄z查是對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)、場(chǎng)所的直接查檢，需要特別強(qiáng)調(diào)。目前，我國對(duì)于檢查的法律規(guī)制，主要集中在程序上：一是檢查人數(shù)不得少于二人；二是檢查人員應(yīng)當(dāng)出示身份證件和檢查證；三是對(duì)身體的檢查，應(yīng)當(dāng)尊重被檢查人的人格，對(duì)于女性身體的檢查，應(yīng)當(dāng)由女性檢查人員實(shí)施；四是檢查財(cái)產(chǎn)、場(chǎng)所，須經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有被檢查人或見證人在場(chǎng)見證，檢查應(yīng)當(dāng)避免對(duì)被檢查物品不必要的損壞；五是檢查完畢應(yīng)當(dāng)制作檢查筆錄，交由檢查人、被檢查人和見證人簽名、蓋章，并注明日期。這些規(guī)定存在如下兩個(gè)主要問題：

第一，檢查權(quán)需要什么樣的法律依據(jù)？檢查權(quán)對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、營業(yè)自由權(quán)、隱私權(quán)等基本憲法權(quán)利可能產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)性的影響，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用法律保留原則，只能由法律授予。從現(xiàn)有的法律規(guī)定看，檢查權(quán)多是規(guī)定在行政機(jī)關(guān)組織法以及行政行為法中，較粗略。更細(xì)致的規(guī)定，出現(xiàn)于行政法規(guī)，甚至是部門規(guī)章中。比如，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第68條規(guī)定：“對(duì)與違法行為有關(guān)的場(chǎng)所、物品、人身可以進(jìn)行檢查。檢查時(shí)，人民警察不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)出示工作證件和縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)開具的檢查證。對(duì)確有必要立即進(jìn)行檢查的，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以當(dāng)場(chǎng)檢查；但檢查公民住所的，必須有證據(jù)表明或者有群眾報(bào)警公民住所內(nèi)正在發(fā)生危害公共安全或者公民人身安全的案(事)件，或者違法存放危險(xiǎn)物質(zhì)，不立即檢查可能會(huì)對(duì)公共安全或者公民人身、財(cái)產(chǎn)安全造成重大危害。”這已經(jīng)突破了《治安管理處罰法》第87條檢查“應(yīng)當(dāng)出示縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)開具的檢查證明文件”的規(guī)定。不考慮《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第68條的合法性，仍舊要注意“有證據(jù)”應(yīng)當(dāng)是比較確鑿的證據(jù)或者初步證據(jù)，證明“不立即檢查可能對(duì)公共安全或者公民人身、財(cái)產(chǎn)安全造成重大危害”。比如，群眾報(bào)警應(yīng)當(dāng)是實(shí)名的而不是匿名的，事態(tài)是嚴(yán)重、急迫的，而不是輕微、舒緩的。“否則，該條款就可能成為一枚‘定時(shí)炸彈’，恐怕會(huì)對(duì)公民基本權(quán)利帶來更大的威脅?！盵7]237

第二，檢查是否必須出示檢查證？檢查證一般指的是一定級(jí)別，通常是縣級(jí)行政機(jī)關(guān)開具的檢查證明文件。當(dāng)然，出示檢查證也可以有例外情形，但是例外情形應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則以法律的形式規(guī)定。然而，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第45條規(guī)定：“為維護(hù)社會(huì)秩序，人民警察對(duì)有違法嫌疑的人員，經(jīng)表明執(zhí)法身份后，可以當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查?！睋?jù)此，對(duì)有違法嫌疑的人員的當(dāng)場(chǎng)“檢查”僅僅需要表明執(zhí)法身份，而不需要出具證明文件。這與第68條規(guī)定的“確有必要立即進(jìn)行檢查的，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以當(dāng)場(chǎng)檢查”，如出一轍。這是以部門規(guī)章的形式規(guī)定了本應(yīng)依據(jù)法律保留原則通過法律規(guī)定的例外情形。同時(shí)，還有一個(gè)重要的問題，檢查證的頒發(fā)條件如何，檢查證應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容有哪些？如果對(duì)于檢查證的頒發(fā)條件和應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容，不加以明確的法律規(guī)定，而是任由行政機(jī)關(guān)隨意制定的話，檢查證根本無法起到限制行政檢查權(quán)濫用的功能。

三、比例原則在行政調(diào)查領(lǐng)域的適用

關(guān)于比例原則在行政調(diào)查領(lǐng)域的適用，有兩方面的觀點(diǎn)。一方面，認(rèn)為比例原則對(duì)于行政調(diào)查的控制，操作性強(qiáng)，行之有效。[7]221-225另一方面，認(rèn)為在評(píng)斷行政調(diào)查行為是否違反比例原則時(shí)，應(yīng)由調(diào)查者之角度出發(fā)，以其與發(fā)動(dòng)調(diào)查前所掌握之有限資訊為基礎(chǔ)，衡量事證流失之可能性、對(duì)于公益危害程度及受調(diào)查者權(quán)益侵害三者間之均衡點(diǎn)。[8]日本最高法院在昭和48年7月10日的判決中，在廣泛的范圍內(nèi)承認(rèn)了行政廳的裁量，認(rèn)為“關(guān)于實(shí)定法上沒有特別規(guī)定的實(shí)施細(xì)目，……有盤問檢查的必要，并且，在將其和相對(duì)人的私人利益的衡量上，限于社會(huì)通常觀念認(rèn)為相當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)，是委任給有權(quán)限的稅務(wù)職員的合理選擇的?！辈贿^，特別以罰則保證的情況等涉及強(qiáng)制調(diào)查的情況下，比例原則被解釋為嚴(yán)格涉及，進(jìn)而，只要不成為調(diào)查目的的阻礙，有必要留意事前的通知或者調(diào)查時(shí)的理由公開等。[9]186

本文認(rèn)為，從現(xiàn)有行政調(diào)查方式存在的問題看，比例原則在行政調(diào)查領(lǐng)域的適用非常必要，以對(duì)選擇行政調(diào)查方式的裁量權(quán)進(jìn)行必要的約束，明確行政調(diào)查方式的選擇以實(shí)現(xiàn)行政目的為限，盡量減少對(duì)公民權(quán)利的不利影響。

域外對(duì)于比例原則在行政調(diào)查中的適用，主要從行政調(diào)查的目的是否妥當(dāng)、方式選擇是否必要、方式與目的是否均衡三個(gè)方面考慮。從妥當(dāng)性原則來看，禁止行政機(jī)關(guān)為了其他目的濫用調(diào)查權(quán)。韓國《行政調(diào)查基本法》第4條規(guī)定：“(一)行政調(diào)查應(yīng)在達(dá)成調(diào)查目的所必要的最少范圍內(nèi)實(shí)施，且不得為了其他目的等濫用調(diào)查權(quán)。”

從必要性原則來看，主要體現(xiàn)在行政調(diào)查方式的選擇上。日本《風(fēng)營適正化法》第37條賦予警察機(jī)關(guān)“征收?qǐng)?bào)告權(quán)”和“進(jìn)入檢查權(quán)”，在二者的適用選擇上，主管機(jī)關(guān)制定的警察廳解釋基準(zhǔn)第16條規(guī)定，“進(jìn)入檢查因系直接進(jìn)入營業(yè)所內(nèi)，可能造成業(yè)主重大負(fù)擔(dān)，若能以報(bào)告或資料之提出而達(dá)成行政目的者，不應(yīng)進(jìn)入?！盵10]

從均衡原則的角度看，行政調(diào)查采取的方式應(yīng)當(dāng)與行政調(diào)查的目的均衡，也就是說，調(diào)查方式所侵害的公民權(quán)利與達(dá)成的調(diào)查目的是均衡的、成比例的。最常見的例子是警察調(diào)查中對(duì)于公民身份證的檢查。臺(tái)灣司法院大法官釋字第535號(hào)解釋的案例，執(zhí)行勤務(wù)的警員要求相對(duì)人出示身份證遭到拒絕，警員隨即強(qiáng)行搜查相對(duì)人的身體。相對(duì)人一時(shí)氣憤辱罵警員，因此以觸犯《刑法》第140條第一項(xiàng)之于公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時(shí)當(dāng)場(chǎng)侮辱罪，遭到起訴，并經(jīng)法院判決處以拘役。本案中，調(diào)查的目的為確認(rèn)相對(duì)人身份，卻采取了侵害相對(duì)人人身自由的搜查方式，明顯違反均衡原則。對(duì)此，大法官認(rèn)為“臨檢應(yīng)于現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施，非經(jīng)受臨檢人同意或無從確定其身份或現(xiàn)場(chǎng)為之對(duì)該受臨檢人將有不利影響或妨礙交通、安寧者，不得要求其同行至警察局、所進(jìn)行盤查。其因發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)，應(yīng)依法定程序處理者外，身份一經(jīng)查明，即應(yīng)任其離去，不得稽延。”[11]

在我國，比例原則在行政調(diào)查中的適用，也應(yīng)當(dāng)從妥當(dāng)性、必要性和均衡性三方面考慮。

從妥當(dāng)性原則來看，行政調(diào)查權(quán)力的正當(dāng)性來源于行政職能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)禁止行政機(jī)關(guān)為了行政職能之外的其他目的濫用調(diào)查權(quán)。目前，我國立法上一般明確，行政調(diào)查的目的經(jīng)由法律予以明確，非為行政目的，不得啟動(dòng)行政調(diào)查程序。比如，《治安管理處罰法》第78條規(guī)定，治安管理處罰調(diào)查程序的啟動(dòng)，必須有調(diào)查、處理涉嫌違反治安管理行為的目的，否則不能啟動(dòng)。然而，實(shí)踐中調(diào)查的妥當(dāng)性仍舊屢屢發(fā)生問題，最典型的就是上海的“釣魚式執(zhí)法”事件。上海的“釣魚式執(zhí)法”事件，名為打擊黑車運(yùn)營；實(shí)則以罰款取財(cái)，謀取的是部門利益，疏離的是民眾對(duì)政府的認(rèn)同，揮霍的是國家的信用，踐踏的是法律的尊嚴(yán)。這樣的行政調(diào)查方式，抹殺了行政調(diào)查方式的正當(dāng)性和妥當(dāng)性，引發(fā)了對(duì)于行政系統(tǒng)的執(zhí)法能力和誠意的質(zhì)疑。

從必要性原則來看，主要體現(xiàn)在行政調(diào)查方式的選擇上。應(yīng)當(dāng)規(guī)定當(dāng)有可達(dá)成行政目的的多種調(diào)查方式可供選擇時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)具體個(gè)案選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利侵害最小的方式。同時(shí)，要明確嚴(yán)重影響公民基本權(quán)利的行政調(diào)查方式的適用條件。目前，這一點(diǎn)在法律中已有體現(xiàn)。如《證券法》第186條規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以采取的行政調(diào)查措施包括：進(jìn)入違法行為發(fā)生場(chǎng)所；詢問當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人；查閱、復(fù)制當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的證券交易記錄、登記過戶記錄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料及其他相關(guān)文件和資料，封存可能被轉(zhuǎn)移或者隱匿的文件和資料；查詢當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的資金賬戶、證券賬戶，申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)凍結(jié)有證據(jù)證明有轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券跡象的賬戶。這些方式中，封存文件和資料、申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)凍結(jié)有關(guān)賬戶，對(duì)于調(diào)查相對(duì)人的正常證券交易經(jīng)營活動(dòng)及利益影響要大得多，法律規(guī)定只有“對(duì)可能被轉(zhuǎn)移或者隱匿的文件和資料”、“對(duì)有證據(jù)證明有轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券跡象”的賬戶才可以實(shí)施。也就是說，這兩種對(duì)于調(diào)查相對(duì)人權(quán)利影響更大的行政調(diào)查方式，非在必要時(shí)不能采用。

從均衡原則看，行政調(diào)查采取的方式應(yīng)當(dāng)與行政調(diào)查的目的均衡，其可能侵害的公民權(quán)利與調(diào)查目的是均衡的、成比例的。這可以從行政調(diào)查方式的適用條件的角度規(guī)定，也可以從行政調(diào)查實(shí)施的具體細(xì)節(jié)角度進(jìn)行規(guī)定。均衡原則在我國目前關(guān)于行政調(diào)查方式的規(guī)定中，有所體現(xiàn)，但是并不十分明確。比如，抽樣的樣品數(shù)量不能隨意，應(yīng)當(dāng)以能夠認(rèn)定調(diào)查對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)特征、滿足行政調(diào)查目的為限。這就在一定程度上體現(xiàn)了均衡原則。

公民權(quán)利保護(hù)是行政法治始終的追求，這一點(diǎn)在行政調(diào)查領(lǐng)域格外重要。面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政調(diào)查方式，應(yīng)當(dāng)將比例原則引入行政調(diào)查領(lǐng)域，明確行政調(diào)查方式的選擇以實(shí)現(xiàn)行政目的為限，盡量減少對(duì)公民權(quán)利的不利影響。

[1] 陳新民.中國行政法學(xué)原理[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

[2] 朱武獻(xiàn).言論自由之憲法保障[M]∥臺(tái)灣比較法學(xué)會(huì).中美言論自由法制之比較研討會(huì)專刊,1986.

[3] 張國勛.必要性原則之研究[M]∥城仲模.行政法之一般法律原則，臺(tái)北：三民書局,1994.

[4] 王名揚(yáng).法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,1988.

[5] [日]室井力.日本現(xiàn)代行政法[M].吳微.譯，北京：中國政法大學(xué)出版社,1995.

[6] 陳新民.中國行政法學(xué)原理[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2002.

[7] 余凌云.警察行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐[M]. 北京：中國人民公安大學(xué)出版社,2007.

[8] 王立達(dá).我國行政調(diào)查制度之法制化[J].憲政時(shí)代,1999,(4).

[9] [日]鹽野宏.行政法[M].楊建順.譯，北京：法律出版社,1999.

[10] [臺(tái)]劉宗德.《日本行政調(diào)查制度之研究》[J].載《政大法學(xué)評(píng)論》.

[11] 蔡琇媛.行政調(diào)查之研究——以公平交易法之規(guī)定為中心[D].臺(tái)北：國立臺(tái)北大學(xué)，2004.

(責(zé)任編輯 陶有浩)

On Application of Proportionality Principle to Administrative Investigation

HUANG Jinman1，TANG Lijin2

(1.SchoolofHumanities,AnhuiUniversityofChineseMedicine,Hefei230038,China; 2.ScoolofHumanities,UniversityofScienceandTechnologyofChina,Hefei230026,China)

The legal regulation of administrative investigation is of great importance to the protection of civic rights. In face of the multifarious ways of administrative investigation，the principle of proportionality should be brought into the field of administrative investigation.

administrative investigation; due process; principle of proportionality

2016-06-12

2013年度安徽省高校省級(jí)人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(SK2013A095)、2012年安徽省高等學(xué)校省級(jí)優(yōu)秀青年人才基金重點(diǎn)項(xiàng)目(2012SQRW001ZD)

黃金滿(1976-)，男，福建莆田人，安徽中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院副教授，碩士；湯儷瑾(1977-)，女，安徽蕪湖人，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)人文學(xué)院副教授，博士。

D035-0

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1674-2273(2016)05-0066-05