基于分權(quán)管理的高等教育管理創(chuàng)新研究

時(shí)名早

(淮陰師范學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

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基于分權(quán)管理的高等教育管理創(chuàng)新研究

時(shí)名早

(淮陰師范學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

摘要：分權(quán)管理是指組織為發(fā)揮低層組織的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，而把管理決策權(quán)分給下屬組織，最高領(lǐng)導(dǎo)層只集中少數(shù)關(guān)系全局利益和重大問題的決策權(quán)。高等教育分權(quán)管理可分成多重類別，整合了授權(quán)及委托、自治及放權(quán)等多種方式。恰當(dāng)分配權(quán)力，設(shè)定最適宜的管控及監(jiān)督，進(jìn)而探索途徑是高等教育管理中非常重要，又是亟待化解的難題。

關(guān)鍵詞：分權(quán)；高等教育管理；實(shí)踐創(chuàng)新

一、高等教育分權(quán)管理的發(fā)展與內(nèi)涵

(一)分權(quán)管理的延展歷程。

分權(quán)即調(diào)配現(xiàn)有的權(quán)力，亦即權(quán)力分配。古希臘的亞里士多德在《政治學(xué)》中創(chuàng)設(shè)了初始的分權(quán)路徑。常規(guī)行政職能、議事及關(guān)聯(lián)的審判，都作出細(xì)分。此后，孟德斯鳩創(chuàng)設(shè)了最為完備的分權(quán)機(jī)理，其《論法的精神》延展了洛克設(shè)定的傳統(tǒng)分權(quán)，創(chuàng)設(shè)制衡思路。具體而言，三重權(quán)能分離，它們被劃歸各自機(jī)構(gòu)：議會(huì)、國(guó)度內(nèi)的君主、審判性的法院。在三類權(quán)能間，彼此設(shè)定了制衡。這種制衡構(gòu)架，規(guī)避了統(tǒng)治者平日內(nèi)的權(quán)能濫用，設(shè)定了權(quán)能自帶的彼此約束。

歷經(jīng)后續(xù)進(jìn)展，麥迪遜及漢密爾頓等聯(lián)邦黨人又延展了這一理論。這一時(shí)段的美國(guó)，采納了分權(quán)政權(quán)，涵蓋著立法、司法及行政權(quán)能。中央直至地方，都擬定了這樣的分立架構(gòu)，創(chuàng)設(shè)雙重機(jī)制。由此可見，美國(guó)被看成分權(quán)的典型國(guó)家。英國(guó)創(chuàng)設(shè)了初始的內(nèi)閣制：議會(huì)可以立法，內(nèi)閣掌控行政，首相協(xié)調(diào)二者。在法國(guó)，總統(tǒng)制融匯著美英雙重的特性，但又凸顯差異，總統(tǒng)自帶的權(quán)能很多，但他并不管控平日之內(nèi)的細(xì)節(jié)事務(wù)。各類細(xì)化事宜，都應(yīng)交由總理。

分權(quán)雖常用在政治范疇，但在經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，也被廣泛采納。政企改革路徑下，市場(chǎng)被劃歸為無形。政府添加進(jìn)來的干預(yù)，也是有限度的。政府擁有過度權(quán)能，會(huì)帶來某一層級(jí)內(nèi)的市場(chǎng)扭曲，甚至失靈。這種態(tài)勢(shì)下，資源調(diào)配之中的成效會(huì)被縮減。為此，市場(chǎng)想要拓展，政府應(yīng)收縮權(quán)限。類似經(jīng)濟(jì)管理，公共教育若被壟斷管控，也會(huì)帶來弊病。這是由于，集權(quán)管控之下的院校教育，凸顯了偏低的成效，耗費(fèi)更多財(cái)力、人力等，忽視社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要。伴隨時(shí)代及市場(chǎng)變更，政府設(shè)定出來的組織程式、常規(guī)管理程式，也從慣用的集權(quán)路徑變更為新時(shí)期的分權(quán)。變更后的管理，重設(shè)了原有的教育構(gòu)架，重構(gòu)官治層級(jí)，變更高校的管理路徑，可提升教育水平，增加高校管理的總體效益。

(二)分權(quán)管理的形態(tài)。

依照世界銀行創(chuàng)設(shè)的論點(diǎn)，高教架構(gòu)內(nèi)的分權(quán)如下：第一個(gè)類別，含有權(quán)力分散，它被看成偏弱的一類。配置分散權(quán)力，運(yùn)作之中的職責(zé)可交由下級(jí)，但決策應(yīng)能在上級(jí)保留。院校管理職責(zé)，從中央被調(diào)配至地方，交由較低層級(jí)。與此同時(shí)，中央仍存留著慎重的管控權(quán)能。第二個(gè)類別，是委托即授權(quán)。在這種路徑下，分權(quán)更為全面。對(duì)于中央而言，經(jīng)由借貸的路徑，權(quán)能被借給了下個(gè)層級(jí)的政府、區(qū)域內(nèi)的組織。然而，借貸出去的這類權(quán)能仍可被收回。第三個(gè)類別，是下放自帶的權(quán)能。在分權(quán)范疇中，它是最透徹的。這類下放的職能，含有多樣的流程。主要流程涵蓋了行政特性的權(quán)能下放，移交予下級(jí)政府。這種路徑內(nèi)，預(yù)算及決策這樣的初始權(quán)能還是被存留下來。[1]具體來說，表現(xiàn)如下：

1. 協(xié)調(diào)多層官治。

協(xié)調(diào)多層官治，把分散布設(shè)的多樣部分融匯為總體，構(gòu)建正規(guī)框架。這種構(gòu)建途徑，可以創(chuàng)設(shè)最優(yōu)成效的行政?，F(xiàn)有操作之中，行政構(gòu)架可分成縱橫向延展的多個(gè)層級(jí)。拓展管轄權(quán)限，深化了縱向的這類結(jié)構(gòu)；增添原有編制，充實(shí)上層職員。這類構(gòu)架有著專業(yè)的特性，含有專業(yè)成分，配備充足人員，逐漸拓展規(guī)模。

2. 協(xié)調(diào)政治權(quán)能。

在高教范疇內(nèi)，政治漸漸深化，強(qiáng)化了院校內(nèi)的多樣利益，構(gòu)成不同集團(tuán)?；I措的資金維持著院校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，屬于政治職能。協(xié)調(diào)政治職能，凸顯各類派別，并且予以定型。政治權(quán)能彼此協(xié)調(diào)，明晰了公眾利益，包含著公平性。對(duì)于這類權(quán)能，它緊密關(guān)系著社會(huì)主流范疇的規(guī)范。

3. 協(xié)調(diào)多樣專業(yè)。

協(xié)調(diào)院校專業(yè)，包含如下的路徑：擴(kuò)展科目專長(zhǎng)，延展權(quán)力至細(xì)化的各類科目。對(duì)于學(xué)術(shù)團(tuán)體，應(yīng)能不斷擴(kuò)展，增強(qiáng)專家能力。平衡教師權(quán)益，充分予以保障，規(guī)避侵權(quán)現(xiàn)象。經(jīng)過彼此協(xié)調(diào)，學(xué)術(shù)框架內(nèi)的多樣權(quán)力就被調(diào)配至細(xì)分的科目及專業(yè)。熟識(shí)專業(yè)的這類人才，就會(huì)擁有權(quán)力，順利從事業(yè)務(wù)。

4. 協(xié)調(diào)區(qū)域市場(chǎng)。

高教含有多層級(jí)的消費(fèi)市場(chǎng)、院校內(nèi)部市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)。在各個(gè)市場(chǎng)中，并不存在上一層級(jí)的權(quán)力架構(gòu)，它緊密連接著職員及部門，保障選擇自由。在間接路徑內(nèi)，它增添了體系以內(nèi)的靈活性和適應(yīng)性。院校內(nèi)的校長(zhǎng)要協(xié)同其他干部，一同管理院校。對(duì)于校委會(huì)，應(yīng)能決定平日內(nèi)的各類事宜，尤其重大事項(xiàng)。校委會(huì)擬定了全校范圍內(nèi)的這類決策，保障順暢執(zhí)行。設(shè)定規(guī)章規(guī)程，減少人為情形下的多樣沖突，也可減少內(nèi)在矛盾。[2]

(三)高教管理中的分權(quán)模式。

在公共事業(yè)中，高教被歸類為必要的成分。作為重要成分，它很難去規(guī)避宏觀架構(gòu)下的管控及約束。這類約束被凸顯在學(xué)術(shù)權(quán)威、專業(yè)的調(diào)配上。此外，權(quán)能約束還涵蓋了法律路徑、職位調(diào)配轉(zhuǎn)變、變更特定職權(quán)。分配這類權(quán)力，應(yīng)慎重辨識(shí)權(quán)力特有的體系構(gòu)架，識(shí)別解析。這類論點(diǎn)覺得：從體系之中的最高層級(jí)，直至最下層級(jí)，都應(yīng)設(shè)定成套的分權(quán)體系。伯頓·克拉克覺得：高教體系范疇內(nèi)的十類權(quán)力，都緊密關(guān)聯(lián)著細(xì)分出來的學(xué)術(shù)類別。

在各類大學(xué)中，都設(shè)置了評(píng)議會(huì)、董事會(huì)及教委會(huì)。這類體系彼此緊密銜接在一起，關(guān)系十分復(fù)雜。在不同國(guó)家，權(quán)能配置都凸顯了不同的傾向。與之對(duì)應(yīng)，運(yùn)作程式及關(guān)聯(lián)著的管理體制，也都含有差異。

1.傳統(tǒng)英國(guó)模式。

英國(guó)模式整合了教授會(huì)、院內(nèi)行政管理、校內(nèi)的董事會(huì)，且彼此銜接，大學(xué)有著自治的特性，教師行會(huì)的權(quán)能很大。

2.歐洲類的模式.

高教權(quán)力被劃歸為教授團(tuán)體——教授會(huì)。在各個(gè)大學(xué)內(nèi)，教授會(huì)都占據(jù)主導(dǎo)位置。

3.日式高教分權(quán)。

混同了多種模式，不同屬性院校有著差異。例如帝國(guó)大學(xué)，它很近似傳統(tǒng)路徑下的歐洲模式，權(quán)力被歸為教授會(huì)。院校舉辦講座，學(xué)者構(gòu)建了最為優(yōu)越的控制層。上一層級(jí)機(jī)構(gòu)，含有文部省的各類官員。對(duì)于私立大學(xué)，它們都近似這樣的模式，也含有董事會(huì)。院校架構(gòu)內(nèi)的管理層，含有系部組織。例如京都大學(xué)，它采用的模式就很近似于早期的英國(guó)分權(quán)。

4.美式高教分權(quán)。

校內(nèi)的董事會(huì)、構(gòu)建起來的教授會(huì)、院校設(shè)定的行政主體，三者分配權(quán)能。相比于教授，行政主體及董事會(huì)自帶的權(quán)能還是很大的。大學(xué)內(nèi)的官員、對(duì)應(yīng)的董事會(huì)，都被劃歸為中間這一層級(jí)?；鶎芋w系(校內(nèi)系部、各類科目院校)權(quán)能不多。

The present study provided a new way to adopt both cold-deficiency model and heat-deficiency model to explore the property of “flat” drugs, although a comprehensive system and effective ways remain to be established to interpret the scientific connotation of drug properties of TCM in the future.

5.辨識(shí)差異及共性。

如上四類模式，都調(diào)配了權(quán)力。解析模式可得，它們有著彼此近似之處：大學(xué)被看成高教架構(gòu)的中心，享受著很大范圍的自主權(quán)能，政府常常自覺規(guī)避干涉其內(nèi)部事務(wù)。大學(xué)完全自治，依照民主路徑來管理，教授享有充足權(quán)力。

二、高等教育分權(quán)管理的基本要求

(一) 變更偏舊機(jī)制。

高校范疇內(nèi)的分權(quán)變更，歸屬體系工程。它并非局部情形下的細(xì)小修補(bǔ)，而是總體變更，變換了初始的理念及路徑。這類分權(quán)摒除了傳統(tǒng)情形下的松散構(gòu)架，增添了穩(wěn)定性。唯有歷經(jīng)了變更，才能創(chuàng)設(shè)最為平衡及穩(wěn)定的新穎形態(tài)。

另一助推因素，是變革的新穎思路占到了優(yōu)勢(shì)。高教分權(quán)這樣的改變，根源為博弈情形下的雙方競(jìng)爭(zhēng)，屬于權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。力量對(duì)比被凸顯，雙方擁有存留下來的理由。在這種情境下，分權(quán)凸顯了原理層級(jí)內(nèi)的先進(jìn)傾向，順應(yīng)總體潮流，有著更高的適宜性。為此，分權(quán)表征出來的優(yōu)勢(shì)也更為明晰。

(二) 不可規(guī)避的依賴。

調(diào)配現(xiàn)存的權(quán)力，是維持現(xiàn)有的分配狀態(tài)。在高教體系內(nèi)，也近似這一情形。體系定型以后，內(nèi)部存留著的約束偏大，很難順利變更。若要變更初始的這類構(gòu)架，就會(huì)遇有阻礙。依照現(xiàn)存機(jī)理，集權(quán)形態(tài)凸顯了持續(xù)的態(tài)勢(shì)。分權(quán)也是如此。二者相比，集權(quán)更側(cè)重去維持原有的傳統(tǒng)高教架構(gòu)，它偏向于保守，忽視新的變動(dòng)，抵制這類變更。這樣一來，管理路徑的變更就有著偏多的依賴性。

(三) 考量區(qū)域差異。

在各類高校中，分權(quán)面對(duì)著的環(huán)境有著差異?，F(xiàn)存分權(quán)改造，很難規(guī)避這樣的路徑依存。經(jīng)過探究可得，高教分權(quán)管理，無法摸索出通用的路徑。唯有明晰了高校獨(dú)有的特性，才能構(gòu)建出最為適宜的恰當(dāng)分權(quán)。在各個(gè)時(shí)段，分權(quán)必備的進(jìn)程、屬性及方式，真實(shí)分權(quán)程度，都會(huì)含有差異。孤立單純?cè)u(píng)價(jià)，辨識(shí)某一模式優(yōu)劣，都會(huì)偏頗。衡量分權(quán)管理，應(yīng)能綜合識(shí)別出多重的環(huán)境及樣態(tài)，以便參照。

(四) 逐漸予以改變。

高教機(jī)制最適宜的變更路徑應(yīng)為漸進(jìn)式，即細(xì)節(jié)變更。分權(quán)架構(gòu)內(nèi)的高教管理，也應(yīng)是漸進(jìn)的。選取漸進(jìn)路徑，緊密關(guān)系著分權(quán)變更自帶的復(fù)雜成分。它是不可知的，自身不可確定。與此同時(shí)，外在多樣的環(huán)境又添加了干擾，很難去調(diào)控后續(xù)的變更進(jìn)程。

細(xì)分并重設(shè)權(quán)能，涉及多類主體。這類分權(quán)進(jìn)展，幾乎不可被管控。它緊密關(guān)系著多樣主體彼此調(diào)和，彼此利益重構(gòu)。各類利益集團(tuán)，還會(huì)劇烈爭(zhēng)奪，發(fā)生意外狀態(tài)。分權(quán)之中常常遇有多樣的磨合，調(diào)整固有的利益。各類分權(quán)對(duì)策，也應(yīng)重新來設(shè)定。若是匆忙變更，就會(huì)陷入混亂，淹沒分權(quán)進(jìn)程。[3]

三、高等教育分權(quán)管理的核心理念

(一) 融匯共性個(gè)性。

分權(quán)初始的目標(biāo)，是為爭(zhēng)取民主，反對(duì)專制。伴隨社會(huì)進(jìn)步，分權(quán)被拓展于多樣的范疇，受到教條約束，我們?cè)逊謾?quán)看成資本主義的特性。但從實(shí)質(zhì)看，分權(quán)表征的是彼此的制衡、分工約束。現(xiàn)代分權(quán)機(jī)制，本質(zhì)仍為分工，高教應(yīng)接納這樣的分權(quán)路徑，才會(huì)集思廣益，增添決策的精準(zhǔn)性。設(shè)定分權(quán)路徑，也會(huì)便利辦學(xué)，培育出更多更好的人才。

(二) 授予各類權(quán)能。

高教中的授權(quán)，含有明晰的決策規(guī)劃，把本源的權(quán)能下放，重設(shè)多層分配。其中，部分權(quán)能被調(diào)配至政府，中央存留著總體調(diào)控的權(quán)能。重設(shè)高教規(guī)劃，關(guān)系著各區(qū)段內(nèi)的高教構(gòu)架、規(guī)模延展的狀態(tài)，整合了區(qū)域及全局。政府承擔(dān)的各類任務(wù)，都可予以轉(zhuǎn)移。地方區(qū)段內(nèi)的高教任務(wù)，也可轉(zhuǎn)給政府。在全盤考量后，予以統(tǒng)籌規(guī)劃。

(三) 各類權(quán)能委托。

對(duì)于特定權(quán)能及部分管理職責(zé)，可交由中介、自治特性的組織?？晌械穆氊?zé)有著高層級(jí)的技術(shù)特性，同時(shí)相對(duì)獨(dú)立，可被獨(dú)立處理。例如：高教范疇內(nèi)的評(píng)估、各類項(xiàng)目管理，都可交由這類組織管理辦理。

(四) 完全下放權(quán)能。

被放權(quán)的對(duì)象，含有高等院校、地方區(qū)域政府。經(jīng)過放權(quán)以后，就不再去管控，放開細(xì)化的事務(wù)。然而，地方仍要依照擬定好的政策運(yùn)行，不可脫離框架。

(五)自我規(guī)制及約束。

在分權(quán)范疇內(nèi)，自治最為透徹。依照自治思路，高教中的決策、平常管理權(quán)能，都被調(diào)配至區(qū)域以內(nèi)的院校，它們歸屬法人，政府不再干涉。院校依照區(qū)段內(nèi)的市場(chǎng)規(guī)程自主運(yùn)轉(zhuǎn)。這類自主管理，含有招生考試、深層級(jí)的科研、平日細(xì)節(jié)管理，都應(yīng)交由高校。經(jīng)由自主管理，可以創(chuàng)設(shè)校黨委架構(gòu)內(nèi)的體系、校長(zhǎng)的辦公會(huì)、學(xué)術(shù)教授體系。此三重分權(quán)體系屬于三元一體。[4]

四、高等教育分權(quán)管理實(shí)踐的創(chuàng)新

(一) 擬定適當(dāng)限度。

高教分權(quán)應(yīng)慎重調(diào)控，否則易陷入偏差。這類偏差包含：不分真實(shí)情形，濫用調(diào)配好的權(quán)能；隨便下放權(quán)能，沒能考量接納者現(xiàn)有的承受狀態(tài)；在很短時(shí)段內(nèi)，顛倒權(quán)力結(jié)構(gòu)。不可倡導(dǎo)分權(quán)而完全摒除集權(quán)。若缺失了制衡，很難創(chuàng)設(shè)最為穩(wěn)固的分權(quán)框架。對(duì)比新式分權(quán)，集權(quán)固然有著偏多的自帶缺陷，然而也應(yīng)看到，集權(quán)獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)不可被替代。

高教分權(quán)管理，基點(diǎn)應(yīng)被擬定為基層學(xué)術(shù)。從現(xiàn)有模式看，國(guó)外創(chuàng)設(shè)出來的管理都注重調(diào)配總的權(quán)能，注重學(xué)術(shù)組織，凸顯基層價(jià)值。大學(xué)位于核心，有著多層級(jí)的自主權(quán)能。區(qū)域內(nèi)的政府，不應(yīng)過于干涉。探究學(xué)術(shù)疑難，教授應(yīng)擁有權(quán)利。傳統(tǒng)歐洲模式，常把這樣的教授群體設(shè)定為中心，采納委員會(huì)制。美國(guó)這類的分權(quán)，決策權(quán)緊密關(guān)系著董事會(huì)；英國(guó)式分權(quán)，決策被掌控在各類評(píng)議會(huì)、理事會(huì)中。

(二) 平衡財(cái)權(quán)事權(quán)。

高教分權(quán)改造，應(yīng)能同步下放財(cái)權(quán)、事權(quán)。這種配套下放，規(guī)避了雙重權(quán)能的彼此缺失。調(diào)配財(cái)權(quán)及事權(quán)，應(yīng)能分散事權(quán)，同時(shí)集中財(cái)權(quán)。在高教體系內(nèi)，上一層級(jí)的、中下層級(jí)的多樣權(quán)力，都應(yīng)彼此匹配。例如：美國(guó)強(qiáng)化了固有的行政層次，協(xié)調(diào)院校及區(qū)段內(nèi)的州權(quán)力，助推自由競(jìng)爭(zhēng)；日本現(xiàn)有模式，權(quán)力也被上移，移轉(zhuǎn)至最上層級(jí)的國(guó)家并依托財(cái)政來彼此牽制，促進(jìn)高教發(fā)展。

(三) 不可缺失調(diào)控。

下放管理權(quán)能，不可缺失宏觀管控。政府及院校，二者應(yīng)微妙平衡。過于凸顯某一主體，都會(huì)帶來失衡。中央應(yīng)明晰總的方向，地方院校努力去完成，承擔(dān)應(yīng)盡職責(zé)。

高教框架內(nèi)的分權(quán)顯示出高層級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)特性。適當(dāng)分權(quán)促進(jìn)了常規(guī)態(tài)勢(shì)下的協(xié)調(diào)進(jìn)展。在高等院校內(nèi)，應(yīng)調(diào)動(dòng)起各層級(jí)的積極性，集思廣益，增加決策的精準(zhǔn)性。[5]

綜上所述，分權(quán)管理有著自身的弊病及優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)有框架內(nèi)，高等教育改革的分權(quán)與集權(quán)應(yīng)彼此協(xié)同，維持最佳張力。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧勃.試論高等教育的分權(quán)管理問題[J].高教探索，2006(1):25-27.

[2]曹淑江.高等教育體制分權(quán)化改革的理論分析[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2006(1):126-130.

[3]蔣凱.高等教育分權(quán)的悖論[J].現(xiàn)代大學(xué)教育，2014(1):19-25.

[4]劉淑華，王向華.高等教育分權(quán)的原因、內(nèi)涵及其張力[J].江蘇高教，2011(1):33-35.

[5]劉淑華.關(guān)于高等教育分權(quán)改革幾個(gè)一般性問題的探討[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2011(2):17-24.

責(zé)任編輯：孫義清

“網(wǎng)絡(luò)與人文研究”征稿啟事

本欄目選題范圍包括網(wǎng)絡(luò)與哲學(xué)政治問題、網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題、網(wǎng)絡(luò)與道德法律問題、網(wǎng)絡(luò)與語言文學(xué)問題等，要求論題新穎獨(dú)到，理論性強(qiáng)，論述透辟，避免通篇一般敘述。來稿字?jǐn)?shù)請(qǐng)控制在8000字以內(nèi)，行文格式符合《中國(guó)學(xué)術(shù)期刊(光盤版)》編排規(guī)范，請(qǐng)打印并附寄磁盤文件(或發(fā)送電子郵件,E-mail:zhchao053@163.com)。

本刊編輯部

作者簡(jiǎn)介：時(shí)名早(1971-)，副教授，碩士，主要從事高校教育管理工作研究。

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-8444(2016)02-0262-04

收稿日期：2015-11-20

高等教育管理實(shí)踐表明：高教分權(quán)含有若干的弊病及漏洞，例如院校沒能真正擁有自主權(quán)；政府權(quán)力強(qiáng)勢(shì)。在分權(quán)路徑下，仍含有應(yīng)被澄清的許多疑問。探析分權(quán)管理，應(yīng)側(cè)重考量政府應(yīng)有的位置、院校自主權(quán)力、人才培養(yǎng)質(zhì)量等。為此，有必要明晰分權(quán)架構(gòu)下的高教管理內(nèi)涵、高教管理職責(zé)，進(jìn)而厘清高教管理的實(shí)踐路徑。