張善秀

(濰坊學院，山東 濰坊 261061）

我國公民環(huán)境權制度的建立

張善秀

(濰坊學院，山東 濰坊 261061）

經濟的迅猛發(fā)展使環(huán)境問題日漸突出，公民賴以生存的環(huán)境受到嚴重損害，生存權利受到威脅。公民環(huán)境權是公民能夠生存的最基本的權利，世界上很多國家都已在憲法或者環(huán)境法中來確定公民環(huán)境權并進行有效的保護。我國雖然有環(huán)境立法和環(huán)境保護的實踐，但都大多停留在應然權利的階段。通過對人類環(huán)境權的誕生和發(fā)展的研究，對公民環(huán)境權的實現(xiàn)進行探討，有必要建立公民環(huán)境權制度，實現(xiàn)公民對自身權利的保護。

公民環(huán)境權；環(huán)境問題；環(huán)境立法。

隨著人類社會進入工業(yè)化和人類無節(jié)制的改造利用自然，全球的環(huán)境問題越來越嚴重，這不僅僅制約了社會經濟的發(fā)展，更在一定程度上對人類的生存權和健康權造成了嚴重威脅。基于此，環(huán)境權作為一種基本人權在人類不斷地對環(huán)境污染作斗爭的過程中被人們提起并引起廣泛的關注。而在眾多的環(huán)境權中，公民環(huán)境權是最重要、最基本的權利，因此，在環(huán)境法發(fā)展較早或比較完善的國家，既在憲法中予以規(guī)定又有明確的環(huán)境法，使得公民的環(huán)境權不僅僅體現(xiàn)在法律法規(guī)中，更能實現(xiàn)具體的操作和執(zhí)行。我國公民環(huán)境權雖然在《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》中有所體現(xiàn)，但規(guī)定過于原則，實際操作有難度，且與其他國家將環(huán)境法列入憲法這樣高度重視的行為還相差甚遠。隨著我國產業(yè)升級換代以及公民對生存環(huán)境要求水平的提高，這種狀況將逐步得到改善，建立健全保護公民環(huán)境權的法律制度也勢在必行。

一、公民環(huán)境權概述

（一）環(huán)境權提出

環(huán)境權的提出最早是在1960年，由原西德一位醫(yī)生提出的主張，雖然訴訟被駁回，卻將環(huán)境權引入到公民的思想中，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權追加到歐洲人權清單的大討論。隨著環(huán)境權探討和研究的日益深入，美國于1969年頒布了《國家環(huán)境政策法》，在第一篇中對國家及公民在保護環(huán)境方面的權利和義務做了具體規(guī)定。日本也在《東京都公害防止條例》序言中作了保護公民環(huán)境權的規(guī)定。從此陸續(xù)有多國對環(huán)境權進行了明示或暗示性的法律規(guī)定，使得公民環(huán)境權進入了立法實踐階段。

1970年3月，在東京召開了“公害問題國際座談會”，會后發(fā)表的《東京宣言》中指出：“我們請求，把每個人享有其健康和福利等要素不受侵害的環(huán)境的權利和當代傳給后代的遺產應是一種富有自然美的自然資源的權利，作為一種基本人權，在法律體系中確定下來。”

環(huán)境權為世界所認可和重視始于1972年的斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議?！度祟惌h(huán)境宣言》第一條：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任?！彼膯柺罉酥局祟愐呀涢_始意識到要解決環(huán)境問題，要將經濟與社會以及自然結合起來。許多國家在此基礎上紛紛確定環(huán)境權，使得環(huán)境權成為了與生存權和發(fā)展權地位平等的最基本的公民基本權利之一。

（二）公民環(huán)境權內容

環(huán)境權就是公民享有在適宜環(huán)境中生活的權力，是公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權利。環(huán)境權作為一種新型的人權，并非一項單獨的權利，而是一個由程序性權利和實體性權利、公權和私權所構成的內容豐富的權利體系，在程序上表現(xiàn)為環(huán)境管理的參與決策權，實體上則被賦予了民事權利的性質。公民環(huán)境權主要包括以下內容：

首先，公民有在良好、適宜、健康的環(huán)境中生活的權利。這是公民環(huán)境權的最基本、最重要的組成部分。按照法律要素、環(huán)境功能將這種權利分為清潔空氣權 (公民有呼吸新鮮空氣的權利)、清潔水權（親水權、人濱權）、景觀權、環(huán)境美學權、眺望權（公民享有居家視線不被阻擋的權利）、寧靜權、日照權（公民享有陽光照射不被遮擋的權利）、通風權（公民享有周圍良好的通風條件的權力）等類型。

其次，公民享有參與國家環(huán)境管理的權利。這種參與權要求公眾有環(huán)境知情權，政府應當將與百姓生活有關的環(huán)境信息予以公開，引入公眾參與，在廣泛接受公眾意見的基礎上綜合決策。我國《憲法》中規(guī)定了公民享有參與國家管理事物的權利，這其中應該包括公民可以廣泛參與國家的環(huán)境管理。

最后，公民有對污染破壞環(huán)境的行為進行監(jiān)督、檢舉和控告的權利。這既是公民的權利，更是公民的義務。我國的《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》等都對公民享有的監(jiān)督、檢舉控告的權利做了相關規(guī)定。

二、國外公民環(huán)境權的法律保護

20世紀初西方發(fā)達國家的經濟發(fā)展迅猛，高耗能高污染導致環(huán)境問題日益突出，公民的環(huán)境問題被提上議事日程，國際社會召開了一系列有關公民環(huán)境權的學術研討會，為公民環(huán)境權納入國際法律政策文件奠定了理論基礎。1970年國際社會科學評議會在日本東京召開的“公害問題國際座談會”上通過的《東京宣言》較為明確地提出了公民環(huán)境權的要求。1972年聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的第一次人類環(huán)境會議上通過的《人類環(huán)境宣言》，奠定了公民環(huán)境權在世界范圍內被確認的基礎。20世紀70年代初，歐洲人權會議致力于將公民環(huán)境權作為新的人權原則進行國際法編纂。同時，歐洲人權會議還為公民環(huán)境權的確立進行了廣泛的宣傳工作，旨在引起全世界對公民環(huán)境權地重視，使其成為世界性的而不是歐洲所特有的概念。20世紀80年代末，公民環(huán)境權在可持續(xù)發(fā)展思想的推動下再次成為人們關注的焦點。隨著對公民環(huán)境權理論討論和研究的日益深入，美、日兩國最先開始了對公民環(huán)境權的立法實踐。這些立法實踐對公民環(huán)境權的形成和發(fā)展起到了極大的推動作用，許多國家相繼效仿，有的國家憲法已明確承認公民環(huán)境權。公民環(huán)境權法律地位的確立是環(huán)境時代法學理論的又一重大發(fā)展，使得公民環(huán)境權的法律保護獲得更為直接、具體、明確的法律依據(jù)。

三、我國公民環(huán)境權制度現(xiàn)狀

國際社會保護全球環(huán)境的努力對我國的環(huán)境保護起到了積極地促進作用。在此影響下，我國先后制定了多部有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)，我國環(huán)境保護法已形成體系并日趨完善，已形成了包括污染防治領域、資源保護領域、自然區(qū)域和生物多樣性保護領域的覆蓋面較為完整的法律法規(guī)體系。但是同樣不容置疑的是，環(huán)境“紅燈”在中國大地上到處亮起。由于歷史、政治、經濟等因素的影響，公民環(huán)境權的實現(xiàn)中出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在：

(一)立法方面存在問題

1.我國憲法未對公民環(huán)境權作明確規(guī)定

憲法并未明確對環(huán)境權作出規(guī)定，只是在第9條和第26條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理使用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織和個人利用任何手段侵占或破壞自然資源。”和“國家保護和改善生活環(huán)境的生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。”這僅僅是規(guī)定了國家對于環(huán)境的管理權，與《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》對環(huán)境權內涵的界定不符。

2.環(huán)境法對公民環(huán)境權在立法上不夠強化

我國已通過《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《大氣污染防治法》等法律，說明我國有關環(huán)境保護的立法已初成體系，但依舊呈現(xiàn)出預防和救濟少，管制多等特點，忽視了公民的環(huán)境權利，更多強調地是國家的環(huán)境保護權利以及公民保護環(huán)境的義務。

3.現(xiàn)行民事法律對公民環(huán)境權缺乏明確規(guī)定

關于公民環(huán)境權的規(guī)定，《民法通則》在第83條有關于調整通風、采光等環(huán)境使用權的規(guī)定。而通風、采光在民法上被劃作物權的范圍，公民環(huán)境權受到侵犯時只能通過物權和債權的請求權來保護?！睹袷略V訟法》第55條：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟。”是一條新增的關于公益訴訟制度的規(guī)定，提起訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關和有關組織”，只是籠統(tǒng)的概述，沒有進行明確規(guī)定哪些機關和組織可以提起訴訟，如果公民個人不能成為訴訟主體，長期以來制約公益訴訟的原因,也不能切實有效地解決。

4.現(xiàn)行刑事法律對公民環(huán)境權保護力度不夠

我國關于環(huán)境權的刑事保障，集中在我國刑法“破壞環(huán)境資源保護罪”一節(jié)中對特定的生活領域給與了規(guī)定，如水產品、狩獵、耕地等。但對于人類共同生活的環(huán)境來說，生活因素是多方面的，而現(xiàn)行法律只是從極小的角度進行保護，不能實現(xiàn)保護公民環(huán)境權的最終目的。

5.現(xiàn)行行政法律對公民環(huán)境權缺乏有效保護

首先是公民對環(huán)境權的重視不夠，意識不到環(huán)境的重要性；其次，行政法中對公民的知情權，參與權，監(jiān)督權都沒有明確的保障。

此外，訴訟程序方面也存在不足，而且我國法律對環(huán)境公益訴訟也缺少有力的法律支持。

(二)我國公民環(huán)境權在司法實踐中的處境也不容樂觀

對公民環(huán)境權性質的不同認可和解釋，使大量的以環(huán)境權為訴訟理由的判決遭到了否定。在司法實踐中也因沒有具體的法律依據(jù)和規(guī)范的司法程序，而使得公民的環(huán)境權難以實現(xiàn)。

我國在環(huán)境保護上的體制是預防和救濟少、管制多，政府管制型特點鮮明，過多地強調了公民保護環(huán)境的義務，忽視了公民的環(huán)境權利；過多地強調了環(huán)境監(jiān)管機關的權力，忽視了環(huán)境監(jiān)管機關應負的義務。中國作為一個發(fā)展中國家，不能走西方國家的老路子，以犧牲環(huán)境為代價，發(fā)展經濟和保護環(huán)境相分離。通過實現(xiàn)公民環(huán)境權從應然權利轉向法定權利，提供有力的制度保障才能實現(xiàn)公民環(huán)境權，實現(xiàn)經濟和環(huán)境的全面發(fā)展。

四、我國公民環(huán)境權制度的建立設想

（一）在憲法中明確規(guī)定公民環(huán)境權

憲法作為現(xiàn)代法治國家的“母法”，是其他法律的立法依據(jù)，而我國憲法則未對公民環(huán)境權予以明確確認，從而使我國的整個法律體系對公民環(huán)境權的保護呈現(xiàn)出一種低調的姿態(tài)，不可能實現(xiàn)對我國公民環(huán)境權的充分保護。憲法性權利具有極高的權威性和信任度，有必要把公民環(huán)境權作為憲法性權利加以規(guī)定，以提高全民環(huán)境權的法律保護程度。

（二）修改環(huán)境法的相關內容

憲法對公民基本權利的規(guī)定只是一種框架性的規(guī)定，具體內容有賴于部門法律來細化，它的實現(xiàn)需要部門法來保障，尤其是作為環(huán)境法體系基本組成部分的環(huán)境基本法和環(huán)境單行法的保障。在環(huán)境法律創(chuàng)設上進一步具化公民環(huán)境權的實體內容，不僅要以法律的形式明確界定公民享有的具體細化的環(huán)境權利，還應該明確具體規(guī)定公民具有的環(huán)境知情權、環(huán)境參與權和環(huán)境監(jiān)督權。

（三）公民環(huán)境權在民事法律上的體現(xiàn)

長期以來，我國公民的環(huán)境權益遭受侵害時一直適用民法中的相鄰權、財產權等權利來保護的形式已經不能適應社會的發(fā)展，民法中有必要體現(xiàn)公民環(huán)境權的內容，充分發(fā)揮民法在保護公民環(huán)境權中的重要作用?？梢詫⒐癍h(huán)境權融入相鄰關系，應明確具有保護良好環(huán)境和有效利用資源的內容，并可稱之為環(huán)境保護相鄰權，通過處于環(huán)境保護相鄰關系的主體間的互相制約來防治環(huán)境污染的破壞，使各方主體均有一個適宜、良好的環(huán)境，同時也有利于充分合理地利用自然環(huán)境，它在環(huán)境致害人與被害人之間建立了一種民法上的聯(lián)系，使他們之間的事實關系能夠形成為法律關系，受到民法的調整和保護。

（四）公民環(huán)境權在刑事法律上的體現(xiàn)

公民環(huán)境權不能脫離一定的刑法規(guī)范而存在，倘若公民環(huán)境權離開了刑法規(guī)范，這種權利只能是空洞的。目前刑法只對危害環(huán)境，造成人身傷亡或重大損失的行為課以刑罰。但事實上，許多危害環(huán)境的行為盡管沒有造成直接的、明顯的人身傷亡或重大損失的后果，卻對環(huán)境要素本身及生態(tài)循環(huán)構成了極大威脅或造成極大損害。從生態(tài)意義上，這些行為也構成了犯罪。應在刑法中明確規(guī)定環(huán)境權是公民的一項基本權利，受刑法保護，例如：將侵害公民環(huán)境權罪定為基本的刑法罪名。

（五）公民環(huán)境權在行政法上的體現(xiàn)

行政法是憲法最重要的實施法，也是最具社會影響力的法，政府環(huán)境工作的力度決定了公民環(huán)境權實現(xiàn)的程度。政府在法治社會里被視為人民利益的代表，是最大的權力支配調度者，獲得何種程度上的保障，都離不開行政法的規(guī)定，而行政法是政府行使行政權力的主要依據(jù)，因此在行政法里對公民環(huán)境權進行法律規(guī)制是符合實際發(fā)展需要的，確認公民環(huán)境知情權、保障公民的環(huán)境參與權和監(jiān)督權、健全公民的環(huán)境請求權，保證公民在權益受到侵害后可以找到具體的部門請求救濟，而不至于訴告無門。

（六）公民環(huán)境權在程序法上的體現(xiàn)

公民環(huán)境權并非一項單獨的權利，而是一個由公權與私權、程序權利與實體權利所構成的內容豐富的權利體系，在擁有實體權利的同時，程序上要得到保障。當公民的環(huán)境權益受到侵害以后向有關部門請求保護的權利，既包括對國家環(huán)境行政機關主張權利、又包括向司法機關要求保護權利，具體為對行政行為的司法審查、行政復議和國家賠償?shù)恼埱髾?，對他人侵犯公民環(huán)境權的損害賠償請求權和停止不法侵害的請求權等。因此在環(huán)境公益訴訟主體的認定上，公民應該成為最大的環(huán)境公益訴訟主體，在自身權益的維護上，“法律規(guī)定的機關和有關組織”不可替代。

（七）加大公民環(huán)境權保護的執(zhí)法力度

首先，統(tǒng)一執(zhí)法體制。我國環(huán)境管理的現(xiàn)狀是：一方面，環(huán)境資源被行政區(qū)劃分割為不同的管轄范圍，由不同的主體分別行使管理決策權；另一方面，環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)并不因為行政區(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律。由于地方利益、部門利益的不同，缺乏對地方利益、部門利益的平衡和限制，最終導致生態(tài)破壞嚴重，環(huán)境行政管理體制設置只重視行政區(qū)劃機構而忽視生態(tài)區(qū)域機構的弊端暴露無遺。所以，必須從生態(tài)區(qū)域管理的特征出發(fā)，建立高級別的符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護要求的協(xié)調及決策機構，從全區(qū)域環(huán)境資源保護的高度，拋棄地方觀念和部門利益，統(tǒng)一管理環(huán)境保護工作，實行中央垂直管理；按自然環(huán)境的生態(tài)屬性，確立區(qū)域決策管理機關，確定集權與分權的協(xié)調與處理機制，保證綜合決策機構的順利進行。

其次，提高執(zhí)法人員的整體素質。提高執(zhí)法人員的責任意識、服務意識，端正執(zhí)法的指導思想，努力為環(huán)境執(zhí)法營造一個良好的外部環(huán)境。環(huán)境執(zhí)法者要樹立“執(zhí)法為民”的意識，同時提升環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務素質，提高環(huán)境執(zhí)法質量。要充實人才，提高執(zhí)法隊伍的專業(yè)水平，能夠全面負責起本地區(qū)的環(huán)境管理、監(jiān)測、監(jiān)理、科研、信息統(tǒng)計、宣傳教育等環(huán)保工作任務，為維護公民環(huán)境權營造良好的執(zhí)法環(huán)境。

（八）健全執(zhí)法監(jiān)督機制

健全行政執(zhí)法監(jiān)督機制，推進依法行政監(jiān)督機制，切實解決環(huán)保執(zhí)法中不作為、亂作為的問題。一是加強環(huán)境執(zhí)法機關的內部監(jiān)督。加強上級環(huán)保部門對下級的層級監(jiān)督，使層級監(jiān)督規(guī)范化和經?；＝∪h(huán)保部門內部的法制管理機構，充分發(fā)揮法制管理機構或專職法制人員的重要作用，并使黨組織的監(jiān)督、行政領導的監(jiān)督、制度監(jiān)督、同事間相互監(jiān)督與行政系統(tǒng)內部的監(jiān)察、審計、財務等監(jiān)督有機地結合起來，全面推行政務公開、行政執(zhí)法責任制、過錯責任追究制和評議考核制，有效保證依法行政的全面推進。二是加強外部監(jiān)督。積極推行政務公開，把環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結果、廉政工作制度、便民措施、舉報電話等向社會公布，將執(zhí)法活動置于全社會的監(jiān)督之下。

結語

公民環(huán)境權保護不僅關系當代人的生存和經濟發(fā)展，也關系到子孫后代的可持續(xù)性發(fā)展，我們必須以對未來人負責的態(tài)度，積極確立公民環(huán)境權制度。公民環(huán)境權是各種環(huán)境權的基礎和核心。建立公民環(huán)境權制度，實現(xiàn)公民從應有權利到法定權利的突破，促進人與自然和諧相處。

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[3]吳玉才.淺析新《民事訴訟法》中的環(huán)境公益訴訟制度[J/OL].中國法院網(wǎng)，2013-2-28（2013-02-28）[2016-09-16].http：//www.chinacourt.org/index.shtml.

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[5]常紀文.環(huán)境法前沿問題[M].北京：中國政法大學出版社，2011.

責任編輯：王玲玲

D922.68

A

1671-4288(2016)05-0053-04

2016-09-16

張善秀（1965-），女，山東五蓮人，濰坊學院法學院副教授，法學碩士。