趙寶華

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

第三方評估，讓司法正義看得見
——基于《濰坊法院司法公開外部評估項目》的思考

趙寶華

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

司法公開是國家權力運行過程公開的組成部分，這種公開是民主體制的要求，是主權在民的應有體現(xiàn)，表現(xiàn)在民眾知情權的滿足，為進一步參政議政，實現(xiàn)當家作主的權利奠定基礎。司法公開的實質(zhì)在于讓正義看得見，而借助第三方評估的方式，評測法院的司法公開工作，是實現(xiàn)司法公開的有效途徑。

司法公開；正義；第三方評估

本文所述的司法，是指狹義上的司法，即人民法院行使憲法賦予的國家審判權行為；所謂公開，是指向社會公開本國家機構在行使權力過程中所產(chǎn)生的各種信息。

一、國家權力運行過程公開的意義

從終極意義上來看，認為國家權力來自于人民的國家，承認主權在民，執(zhí)掌國家權力者只不過是接受人民委托、向人民負責的一部分人群；同時，如果認為國家權力來自于上帝、玉皇大帝、如來佛祖或者其他自在神祗的國家，則承認主權在神，執(zhí)掌國家權力者是上帝等神祗派往人間統(tǒng)治子民的人。因此，前者本質(zhì)上是民主國家，后者本質(zhì)上是帝制、是專制國家。前者社會中，人民是主人，后者社會中，人民是臣民、子民、被統(tǒng)治者。

我國自1912年起，便已經(jīng)向全世界昭示，國家主權在民、廢除帝制，建立起了民主政體。但是，最初以及以后的一個時期內(nèi)，國家的民主并不完善。百年以后，我國主權在民的民主意識已經(jīng)日益深入人心，不僅僅從國家體制上，而且在具體的國家各種權力的運行上，民主的因素都在日益加深。

根據(jù)民主的基本原理，掌握國家權力的人，自己并不是（特別是從工作性質(zhì)上看）該權力的所有者，他的用權行為只不過是完成人民的囑托，因此，其工作情況接受人民的監(jiān)督、檢查和評判，從而決定是否繼續(xù)讓其代理自己行使權力，是人民所享有的本源意義上的權利。因此，以憲法將民主體制固定下來行使憲政的國家，受托執(zhí)行國家權力的各個國家機構及其工作人員，向人民匯報自己的工作，公開權力運行中產(chǎn)生的各種信息，以利于人民——主人的監(jiān)督，是憲法規(guī)定的義務，必須履行。這一點，也為所有憲政國家的憲法所明文規(guī)定。

我國八二憲法在總綱中的第2條就明確宣示：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”；第27條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須……接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！?/p>

從憲政原理上看，人民監(jiān)督權的保障取決于知情權的保障，沒有充分的知情，不了解對方，人民和國家機關及其工作人員掌握的信息不對稱，就談不上監(jiān)督權的落實。而知情權本身，一方面來自于國家機關對自己行使權力過程中產(chǎn)生的信息向人民主動公開；另一方面，或者說更重要的卻是，國家機關應人民的申請而公開自己掌握的國家機關權力運行的有關信息。由此可見，信息公開的意義在于憲政使然，或者說，本質(zhì)上是由國家的民主政體所決定的。

二、司法公開的實質(zhì)在于讓正義看得見

（一）分權放權源于人民主權的便于行使

人類進入文明社會以后，經(jīng)歷了無數(shù)次的流血犧牲終于探索到了維護人民主權的有效方式，這就是在法治框架下的共和制度。人民將國家權力交給一個人行使，因為人的本性，因為沒有監(jiān)督必然腐敗的鐵律（因為是無數(shù)次失敗的教訓讓人們總結出了這么一條經(jīng)驗），所以無異于交給自己不能控制的力量，接受權力的人能否全心全意地為主人（即人民）服務，只能聽天由命，而無從監(jiān)督。為實現(xiàn)有效監(jiān)督，人類摸索出了一種模式，即將國家權力分成若干部分，分別交給不同的人去行使，這樣他們之間就會互相制約從而讓主人的利益得到保障。孟德斯鳩就是基于以上考慮提出了三權分立學說。他認為立法權是決策權，必須專人行使；行政權負責執(zhí)行法律；司法權專管法律適用，對一切破壞法制的人追究法律責任，以維護法制的權威和秩序。后來的憲制國家一般都在憲法所確立的政治體制中，將立法權交由國會行使，行政權交由政府，而將司法權交由法院行使；而三權之間的分權制衡的理念也在一切實行憲政的民主國家以不同形式得到落實。

我國憲法明確規(guī)定，我國的政治體制是人民代表大會制度。在這個制度下，國務院以及各級地方政府及其組成人員、最高人民法院以及地方各級法院及其法官、最高人民檢察院以及地方檢察院及其檢察官都有同級人民代表大會產(chǎn)生并向其報告自己的工作、接受監(jiān)督。我國憲法性法律《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第23條明確規(guī)定：全國人民代表大會“常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務；如果擔任上述職務，必須向常務委員會辭去常務委員會的職務”。由此可見，行使立法權的全國人大及其常委會、行使行政權的國務院與行使司法權的最高法院以及最高檢察院，三者之間是不可以兩兩兼職的，這就是分權原則的體現(xiàn)。有關權力的制衡，在我國的憲法和法律中多體現(xiàn)為“制約”。我國黨的十八大以來，習近平總書記提出“把權力關進制度的籠子里”，這種通俗化的表達體現(xiàn)了法治上的分權制衡原則。中共黨史研究室原副主任石仲泉指出，不要忌諱“制衡”二字，它并不是西方國家的專有名詞。所謂“制衡”者，乃制約平衡集中的權力也。就是習近平總書記所講的，要把權力關進制度的籠子里。這個籠子是高標號鋼筋密扎的，而不是橡皮泥扎的籠子，更不是“牛欄關貓”那樣縫隙很大的籠子。這里的權力不是帶有選擇性的，而是所有一切公權力都統(tǒng)統(tǒng)關進制度的籠子里。如果健全和完善了權力運行的制約和監(jiān)管體系，讓人民以有效形式監(jiān)督一切公權力，讓一切公權力完全在陽光下運行。這就是一種有效“制衡”。

“放權”，嚴格來講并不是符合人民主權的一種提法，因為國家權力本來就是屬于人民的。如果針對以往集權國家來講，從相對的角度是可以用這個詞的。因此，從人民主權的意涵出發(fā)，不如講“還權于民”更合適。還權于民，在我國有著悠久專制集權歷史的國度來說，在推動民主往縱深方向發(fā)展的情況下，是非常接地氣的一種舉措。當前，還權于民就是鼓勵和培植公民的自治組織，讓人民自己組織起來，通過自治的方式實現(xiàn)自我管理，以自律的形式維護公共秩序以及行業(yè)秩序，保障民權。

對此，我國憲法是鼓勵的。如我國《憲法》第35條就規(guī)定了公民的結社自由。第111條還特別規(guī)定了基層群眾性自治組織—城市里的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會，指出組成兩委的主任、副主任以及委員都是由居民或村民直接選舉產(chǎn)生的。

（二）司法權的性質(zhì)以及運行特點

在公正與效率的天平上衡量，立法權偏重于公正，因為立法是對資源的初始分配。一定時期和特定國度內(nèi)資源假定是有限的，如何在不同人群中進行分配，必須貫徹分配正義。因此，一切歧視某方面人群的法律都是違反公正的，從而是違憲的。如禁止招錄女性的招工規(guī)定就是違反公正的性別歧視。行政權偏重于效率，執(zhí)行力是各級政府以及行政部門的看家本事，在處理突發(fā)事件、恢復社會穩(wěn)定等情況下，行政權往往優(yōu)先考慮效率。當然，只要有一線可能，行政主體也不能罔顧公正，明火執(zhí)仗地破壞公正而專求效率。

司法權也是在適用法律，通過司法活動將法律的功能充分發(fā)揮；但相對行政權而言，司法權更注重以公正的程序，在司法相對人法定權利得以保障的同時，認定事實和適用法律。司法權行使的原則是“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”、“法律面前人人平等”。當然，遲到的公正并不能讓相對人有充分的公正感受。所以，對司法機關來講，只要有一線可能，司法主體同樣不能罔顧效率，故意放棄效率而專求公正。比如對離婚的處理，就不能無限地調(diào)解，無限期地加長法院調(diào)解結案的程序。

從正義的實現(xiàn)角度來看，行政權的作用在于伸張正義，讓違法的行為人及時受到法律制裁。所以強大的執(zhí)行力使正義得到伸張，這是行政權運行的本質(zhì)功能，也是行政權在維護人權方面的價值所在。同時，司法權的作用在于補償正義。正義僅僅得到伸張，往往并不能使受到違法行為侵害的人滿足，因為自己的權利損失并不隨著正義的伸張而自然得到恢復原狀。比如搶劫犯被執(zhí)行刑罰，并不能使受害者的財物損失得到彌補。因此，補償正義還需要在正義的完全實現(xiàn)過程中占有一席之地。司法權明斷是非，重新確定糾紛當事人的權利義務，是被違法行為侵害的秩序得到恢復，主要的作用還在于補償正義的實現(xiàn)。

（三）讓正義看得見是司法權運行的終極追求

相對來說，行政權力具有威力足以讓意欲違法者收手，讓違法行為人聞風喪膽而投案自首；而司法權力主要給人以公正化身的印象，實際上通過審理進而行使裁判權，法官秉公斷案，確定是非曲直，這些都是群眾的現(xiàn)實需要，也是民眾對司法權的厚望所在。加上憲法又賦予司法機關以法律監(jiān)督權，可以通過行政訴訟讓法院行使對行政行為的司法審查，因此，在民眾來看，司法才成了社會正義的最后一條防線。

但是，這個“社會正義的最后一條防線”——法院的司法權是否真正象自己所標榜的那樣，得到了公正的行使；也就是說，民眾怎樣才能確定在法院行使司法權的各種活動中，充分體現(xiàn)了正義，還需要一些體制機制的建設及運行，讓民眾看得見其中的正義。因此，“讓正義看得見”，從人民主權的根本價值觀來看，確確實實就是司法權運行的終極追求。

三、第三方評估司法公開，使司法活動中的正義得以顯現(xiàn)

國家權力運行向人民公開的憲政意義已如上述；司法權的公開運行，滿足公眾知情權的需要也是其題中應有之義?？墒?，自顧自主動公開信息的方式，與民眾通過申請得到自己想要的信息以及通過參與司法過程主動獲取司法活動信息而得到的體驗或感受這種方式相比，從民眾獲得感方面來講，顯然后者更大更多。因此，說得好不如做得好，聽其言觀其行等諺語同樣適用于對司法公開的評價。

基于以上考量，濰坊市中級人民法院創(chuàng)新性地貫徹最高人民法院關于司法公開的司法政策。其做法就是引入第三方機制，讓法學院教師以專家的身份對法院司法公開工作在社會各個人群中的調(diào)查問卷進行調(diào)研統(tǒng)計，不僅對目標法院形成量化的分數(shù)，而且針對目標法院在調(diào)研問卷統(tǒng)計的基礎上形成司法公開工作外部調(diào)研分析報告。

（一）評估方案

在充分了解司法公開工作評估總體要求的基礎上，課題組針對濰坊市十四家法院又分成若干小組，通過發(fā)放測評打分表、調(diào)查問卷、實地查驗、查看門戶網(wǎng)站等形式，著重從社情民意、網(wǎng)絡輿情和社會效果等方面來評估兩級法院的司法公開狀況。對實地調(diào)研中收集上來的對三類人群（社會公眾、人大代表政協(xié)委員、律師以及訴訟當事人）的測評分數(shù)和調(diào)查問卷，以及三項媒體調(diào)查（主流媒體觀測、主要搜索引擎觀測和對法院官方網(wǎng)站、微博以及微信的觀測）形成的調(diào)研報告和得出的測評分數(shù)，一方面，課題組按照實地調(diào)研占40%，其他三項媒體調(diào)查各占20%的權重，計算出各家法院的最后得分，形成目標法院司法公開外部評估得分；另一方面，課題組根據(jù)上述調(diào)研材料結合司法公開的各項政策形成對目標法院的司法公開外部評估報告。最后，在總結各法院司法公開外部評估調(diào)研報告的基礎上，對各方面的數(shù)據(jù)進行分類匯總，結合最新的國家有關司法公開改革的政策，形成本年度濰坊兩級法院總的司法公開外部評估報告，與濰坊市中級人民法院對法院系統(tǒng)內(nèi)部司法公開工作自評報告一起，形成濰坊法院系統(tǒng)司法公開評估報告，成為完整的交給濰坊人民的一份司法公開工作答卷。

（二）評估取得的成績

從評估情況看，2015年全市法院司法公開工作呈現(xiàn)出審判流程公開深入推進、裁判文書公開形成常態(tài)、執(zhí)行信息公開實現(xiàn)共建共享、審務公開成為一種自覺行動四個特點。有鑒于此，2015年司法公開評估工作中，外部評估所占分量，由2014年的40%提 升為50%，凸顯了外部評估的中立性和客觀性，也有利于增強整個評估工作的說服力，增強了人民群眾在接觸到年度司法評估工作報告時的獲得感。

這種評估機制自2014年至今運行兩年以來，得到了社會的廣泛關注。濰坊法院的司法公開工作逐步贏得了社會各界和人民群眾的廣泛認可，社會滿意率明顯提升，確保公正廉潔司法的社會氛圍進一步形成，法官的司法能力和水平得到了鍛煉和提高。特別是形成了對濰坊各級法院司法公開工作的正向激勵作用，客觀上也增強了法院的社會公信力。

回顧整個評估工作開展的全過程，可以看出各法院的司法公開工作獲得了社會更加普遍的認同。具體說來，2015年濰坊兩級法院司法公開工作呈現(xiàn)出司法公開工作建立了常態(tài)化的機制，利用媒體進行司法公開得到了各家法院的普遍重視，司法公開外部評估工作在法院整體司法公開評估中的分量得到加強等多個亮點。通過這兩年司法公開工作評估的開展，主動引進第三方機制，以評估方的中立地位，用數(shù)據(jù)說話，客觀評測司法公開工作開展情況，不斷推動全市法院的司法公開工作，努力打造“陽光法院”，已經(jīng)成為濰坊兩級法院的廣泛共識和自覺行動。

（三）存在的問題以及改革

司法公開評估是對全市法院司法公開工作的一次全面“體檢”，通過評估也發(fā)現(xiàn)了一些問題與短板，在實體上主要表現(xiàn)在信息化建設與司法公開工作的融合不夠；司法公開的方式還不夠靈活；司法公開配套機制還不健全；司法公開與社會公眾的需求還有差距。精準到司法公開工作的外部評估，在評估實施程序上還要做到：一方面需要進一步擴大調(diào)研的范圍，擴大覆蓋面，提高公眾特別是有司法活動經(jīng)歷群眾的參與度，以提高調(diào)研數(shù)據(jù)可靠性；另一方面，科學設計測評打分表和調(diào)查問卷，動態(tài)的反映新常態(tài)下人民群眾對司法公開工作的新要求和新期待。

“開弓沒有回頭箭”，既然人民群眾對司法公開的關注度日升，既然該工作承載著“讓正義看得見”司法理念，我們就應當繼續(xù)努力，為濰坊各級法院下一步改進和提升司法公開工作盡綿薄之力。

[1]石仲泉.“治黨不要忌諱‘制衡’兩字”[N].北京日報，2015-11-23.

[2][英]丹寧.法律的正當程序[M].李克強，等，譯.北京：法律出版社，1999.

[3]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京：法律出版社，1998.

[4]趙寶華.程序控權與社會和諧[M].北京：人民出版社，2011.

責任編輯：王玲玲

D926

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1671-4288(2016)03-0046-03

2016-04-22

濰坊學院與濰坊市中級人民法院橫向合作課題“濰坊法院司法公開工作外部評估（2015）”

趙寶華（1965-），男，山東臨清人，濰坊學院法學院副院長，教授。研究方向：憲法、行政法學。