李 猛

秦皇島市土地收購儲備交易中

中國土地出讓制度改革對地方財政收入的影響分析

李 猛

秦皇島市土地收購儲備交易中

土地出讓制度的建立和完善，促進了中國城市土地市場的發(fā)育，顯化了城市土地資產價值。巨幅增長的土地使用權出讓收入不僅成為重要的財政收入來源，還推動了地方經濟發(fā)展，導致地方政府的賣地沖動，引起社會各界的廣泛關注。孫富娟通過對廈門市2000—2006年間財政收入的分析認為土地收益在地方財政中有著不可或缺的地位?？咨茝V計算了土地出讓價格上升對地方財政實際收入的貢獻，發(fā)現地方財政與土地出讓間存在高度相關性本文試圖分析土地出讓制度改革引致的土地收益變化對地方財政收入的影響進行簡要闡述。

土地出讓；地方財政；改革

過去十多年來，中國地方政府以土地開發(fā)為中心的發(fā)展模式受到廣泛關注，土地出讓收入及與土地相關的收入占地方政府財政收入的比重不斷上升，成為地方政府的“第二財政”，也即土地財政。土地財政在我國過去多年的高速增長中扮演了“發(fā)動機”和“加速器”的重要角色，當然也產生了一系列負面影響，從而備受爭議。

1 土地財政與土地出讓

土地財政的內涵

所謂土地財政，是指地方政府的財政運轉高度依賴于土地出讓及與土地相關的各種稅費和融資收入的一種財政運行模式，即與土地經營相關的收入占地方整體財政收入的比例較高的一種現象。土地財政是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化進程中的客觀現實，國外現代化過程中也大都經歷了利用土地資源獲得財政收入的階段，因此，在我國社會轉型期土地財政的出現與存在具有一定的合理性和必然性。

在當前快速工業(yè)化和城市化中地方政府出讓的土地大都是經過征收程序將集體土地轉為國有土地之后才出讓的。因此，土地出讓金雖然在形式上表現為國家土地所有權通過出讓制度在經濟上獲得的實現，但實質上卻是國家通過征收權汲取的農地非農化開發(fā)增值收益。因此不能把“土地財政”的帳都記在土地出讓制度的頭上，這一點是進一步完善現行土地出讓制度必須明確的。

2 中國土地出讓制度對地方財政收入的影響

2010、2011、2012、2013、2014年全國土地出讓總收入分別為2.7萬億、3.1萬億、2.89萬億、4.1萬億、4.26萬億，當年的財政收入分別為8.3萬億、10.37萬億、11.72萬億、12.9萬億、14.03萬億。從數據中可以看出，我國土地出讓總收入基本呈逐年增長態(tài)勢，同時我國財政收入也呈增長態(tài)勢，由此不難看出，土地出讓制度促進了財政收入增長。同時土地出讓金收入對地方經濟的發(fā)展情況也具有一定程度的影響，研究表明，土地需求量與經濟發(fā)展趨勢呈正比例關系，即經濟發(fā)展的好，土地需求量大，經濟發(fā)展的不好，土地需求量小。當經濟向好時，市場競爭也會隨之變得更加激烈，由此會形成土地供不應求的局面，在這一前提下，土地的價格自然會隨之上漲，此時地方政府便可從中獲得較高的出讓金收入。如果地方經濟出現明顯的下滑趨勢，會直接導致土地需求市場萎縮，進而導致政府計劃供給的土地無法出讓，或是只能以較低的價格出讓，這樣一來，地方政府從中所得的出讓金收入也會隨之減少，并且還會對地方財政收入造成直接影響，導致地方政府的投資能力下降，經濟發(fā)展也會相應受到一定的阻礙和制約。

3 完善土地出讓制度與財政收入的相互協調工作

3.1 改革農地征用補償制度，堵住土地財政制度漏洞

土地財政最重要的制度根源，是現有土地與征地制度形成的土地產權管制與壟斷。為使后土地財政時代順利轉型，必須堵住該制度漏洞：第一，必須以法律制度設立明晰的農民土地財產權，保證農村集體土地所有權與國有土地所有權享有平等的財產權利。第二，以法律法規(guī)對被征農地所能產生“公共利益”的內涵和外延進行明確的規(guī)定，可借鑒發(fā)達國家的經驗，制定“公共利益”否定式名冊，或者是啟動征地前的公告程序便于社會公眾的監(jiān)督，從而限制地方政府的征地權力。第三，重新制定征地的補償標準，改變一次性補償的方法，將土地使用權補償標準與土地轉用所產生的級差收益掛鉤，降低地方政府征地的收益。第四，真正落實十八屆三中全會《決定》精神，建設城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地以出讓、租賃、入股的方式上市交易，實行農村集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價。

3.2 改變地方財政收入過度依賴

一是，加速政績評價體制改革。我國應降低經濟發(fā)展指標在政績考核體系中的權重，從生態(tài)保護、節(jié)約資源等更多層面入手，構建起全面、合理的政績考核指標體系，引導地方領導轉變政績觀念，將工作重心轉移到提高公共產品和公共服務質量上來，逐步消除土地資源浪費和配置扭曲的現象。二是，完善土地出讓金管理制度。加大對地方政府的監(jiān)督力度，要求地方地府在土地出讓后及時公布開發(fā)和利用情況，促使土地出讓操作透明化。中央政府要定期對地方政府土地出讓金的收支情況進行監(jiān)督，審查土地出讓金各類用途的支出比例是否合理，引導土地財政支出向農村傾斜。三是，建立財政穩(wěn)定基金。地方政府可將土地資源充足時獲取的部分土地出讓收入存儲下來，設立為財政穩(wěn)定基金，待土地資源緊缺后提取該部分基金，以保證地方財政收入穩(wěn)定，確保地方經濟持續(xù)發(fā)展。

總而言之，隨著我國各省土地出讓收入占地方財政收入比重的不斷攀升，使得部分省份出現了明顯的土地財政現象。雖然地方政府土地出讓收入的快速增長帶來了地區(qū)經濟的發(fā)展，但是這也在一定程度上損害了土地和城市發(fā)展的可持續(xù)性。為此，中央政府應當進一步加大對地方政府土地出讓行為的監(jiān)管，限制地方政府濫用土地管理權。

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[2]朱麗娜，石曉平.中國土地出讓制度改革對地方財政收入的影響分析[J].中國土地科學，2010，07：23-29.

[3]葉曉東.中國土地出讓金制度研究[D].中共廣東省委黨校，2011.