劉耀輝，吳秀琳

（湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖南株洲412007）

農(nóng)村基層低保給付主體功能錯(cuò)位及應(yīng)對(duì)
——以社會(huì)工作力量介入為視角

劉耀輝，吳秀琳

（湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖南株洲412007）

在農(nóng)村基層低保給付中，存在非制度化的村委會(huì)實(shí)質(zhì)控制低保資格認(rèn)定的給付主體功能錯(cuò)位問題。這是農(nóng)村基層政府低保給付力量短缺，村委會(huì)“地方性知識(shí)”優(yōu)勢(shì)耦合基層政府理性等主客觀因素共同作用的結(jié)果?；谏鐣?huì)工作與低保給付行政目標(biāo)與功能契合、工作方式互補(bǔ)，可通過(guò)社會(huì)工作介入農(nóng)村低保給付，充實(shí)農(nóng)村基層低保給付經(jīng)辦力量，助力主體功能錯(cuò)位問題的破解。其主要方式包括:采取社區(qū)工作方法介入低保對(duì)象篩選，遏制圈子社會(huì)就近選擇邏輯滋生的錯(cuò)保問題；借助工作小組和個(gè)案工作方法的專業(yè)知識(shí)和技能，提高農(nóng)村基層低保給付效率及促進(jìn)民眾低保觀念轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村；村委會(huì)；低保給付；給付行政

農(nóng)村低保給付具有保障基本生存和應(yīng)對(duì)農(nóng)民問題的雙重社會(huì)功能。2015年中央財(cái)政安排的城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助資金高達(dá)1 171.48億元，比上年度增加了6.36%。農(nóng)村低保月人均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到255元，同比增長(zhǎng)14.7%；月人均補(bǔ)助水平達(dá)139元，同比增長(zhǎng)15.8%［1］。然而，在國(guó)家保障力度增大的同時(shí)，“保命錢”低保金卻屢屢淪為基層經(jīng)辦人員的“唐僧肉”和“搖錢樹”。

農(nóng)村低保制度在執(zhí)行過(guò)程中“走了樣”、“變了味”，村干部的消極作用尤為突出，主要表現(xiàn)在以下方面:其一，虛報(bào)冒領(lǐng)、截留資金。巴馬縣弄陽(yáng)村張××、陳××等5名村干部，共截留全村54戶低保農(nóng)戶低保金860 320元。其二，“關(guān)系?！?、“人情?！?。烏海市烏蘭淖爾鎮(zhèn)北村原村主任張××，在2000年至2014年間，違規(guī)為妻子和女兒辦理低保，累計(jì)騙取低保金及其他各項(xiàng)補(bǔ)貼33 602.7元。其三，有償辦保、利益交換，雁過(guò)拔毛。馬××在辦理低保過(guò)程中多次收受群眾500元至2 000元不等的好處費(fèi)，經(jīng)常性收受煙酒等禮品［2］。

農(nóng)村低保給付為何亂象頻發(fā)？村干部為何能肆意染指低保金？本文試從農(nóng)村基層低保給付主體功能入手，探求當(dāng)前農(nóng)村基層低保給付問題，及其原因與其應(yīng)對(duì)之策，以求教于方家。

一、農(nóng)村基層低保給付主體功能錯(cuò)位的表現(xiàn)

低保對(duì)象認(rèn)定是基層低保給付工作的核心。依據(jù)我國(guó)農(nóng)村低保制度相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村低保對(duì)象確定，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從事低保給付行政工作。而實(shí)踐中，農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定過(guò)程中村委會(huì)的實(shí)質(zhì)影響往往超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，農(nóng)村基層低保給付正以一種溢出制度設(shè)計(jì)的權(quán)力行使方式運(yùn)行，“即用非正式的方式來(lái)行使正式的權(quán)力”［3］。

（一）農(nóng)村基層低保給付主體

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是農(nóng)村基層低保給付毋庸置疑的行政主體。行政主體是指在行政法律關(guān)系中以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其職能部門，以及法律法規(guī)授權(quán)組織。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為基層行政機(jī)關(guān)，是農(nóng)村基層低保給付當(dāng)然的行政主體。1954年《憲法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)基層政權(quán)單位。1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。依據(jù)1982年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的低保給付行為，屬于民政行政類型。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的低保給付行政權(quán)責(zé)，相關(guān)法律有明確規(guī)定。2014年《社會(huì)救助暫行辦法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)社會(huì)救助的申請(qǐng)受理、調(diào)查審核，社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員承擔(dān)具體工作。在農(nóng)村低保給付具體實(shí)踐中，低保給付行政主要由民政專干負(fù)責(zé)，駐村干部也是低保給付行政的重要參與者。

其次，村委會(huì)是否是基層低保給付的行政主體，需要具體分析。從法律性質(zhì)上看，依《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是群眾性自治組織，其本身不享有任何行政權(quán)力。而村委會(huì)在低保給付行政中所發(fā)揮的重要經(jīng)辦作用，有的屬于法律法規(guī)授權(quán)行使，村委會(huì)因此屬于法律法規(guī)授權(quán)的低保給付行政主體。有的屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托行使，則村委會(huì)的低保給付行為須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義實(shí)施，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)責(zé)任，不具備行政主體資格。

村委會(huì)行使低保給付管理，現(xiàn)有最低生活保障制度體系具有明確規(guī)定。法律對(duì)村委員會(huì)在低保給付行政中的角色界定包括①:首先協(xié)助做好有關(guān)社會(huì)救助工作，其次受申請(qǐng)有困難的家庭成員委托代為提起低保申請(qǐng)。顯然，村委會(huì)代理低保申請(qǐng)的行為，不具行使行政職權(quán)性質(zhì)，不屬于法規(guī)授權(quán)情形。法律法規(guī)授權(quán)村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從事低保給付工作的具體事項(xiàng)，包括協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府入戶調(diào)查、民主評(píng)議，參與三級(jí)審批②。且有地方立法及規(guī)范性法律文件，進(jìn)一步明確了村委會(huì)的公示責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)村委會(huì)在低保給付行政中的輔助性地位③。

綜合上述法律形式及規(guī)范性法律文件可知，在農(nóng)村基層低保給付行政活動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體負(fù)責(zé)農(nóng)村低保申請(qǐng)受理、調(diào)查、評(píng)議和公示等審核職責(zé)，村委會(huì)的協(xié)助功能具體表現(xiàn)為協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府入戶調(diào)查、民主評(píng)議，參與三級(jí)審批，公示低保政策、審批流程、審批過(guò)程、審批結(jié)果等方面。除公示外，其他各項(xiàng)職責(zé)則均只有參與權(quán)，而不具有相關(guān)的主持、決定能力?？梢姡谵r(nóng)村基層低保給付行政由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)，村委員會(huì)處于從屬地位，不具備實(shí)質(zhì)性決策權(quán)。

（二）村委會(huì)把控低保對(duì)象實(shí)質(zhì)確認(rèn)權(quán)

農(nóng)村基層低保給付行政的內(nèi)容主要是低保給付管理，其核心在于低保對(duì)象審核。低保給付以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)，既是社會(huì)弱勢(shì)者基本生活最后的安全網(wǎng)，也是國(guó)家資源分配與財(cái)政支出的重要組成部分。在現(xiàn)行財(cái)政制度下，基層政府不負(fù)責(zé)低保資金籌措，而處在行政體制末端的基層政府，直接面向低保給付對(duì)象，在低保給付管理中具有不可替代的作用。受低保資源限制和低保制度目的約束，低保管理工作主要圍繞低保對(duì)象瞄準(zhǔn)展開，具體包括低保申請(qǐng)受理、審核與監(jiān)督。

在農(nóng)村基層低保給付實(shí)踐中，依法應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往處于缺位狀態(tài)。依據(jù)最低生活保障制度相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是農(nóng)村低保受理、審核的責(zé)任主體，村民應(yīng)直接向其戶籍地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出低保申請(qǐng)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織調(diào)查和民主評(píng)議。而在具體運(yùn)行中，村民自主申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)查審核的低保對(duì)象圈定機(jī)制往往被異化為指標(biāo)分配。“具體體現(xiàn)為低保指標(biāo)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所統(tǒng)一分配到村莊，再由村莊按照小組戶數(shù)把指標(biāo)平均分配到組。”［4］低保制度規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府受理申請(qǐng)、主持審核的主體責(zé)任，經(jīng)低保指標(biāo)分配到村組的方式行使后，農(nóng)村基層低保給付管理便由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)讓位為村委會(huì)主導(dǎo)。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出于各種原因，對(duì)村委會(huì)違反低保制度確立低保對(duì)象的做法也未進(jìn)行有效監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)村基層低保給付中的缺位問題被進(jìn)一步凸顯。當(dāng)前，村組一級(jí)圈定低保對(duì)象，普遍存在“按年齡吃低?！焙汀安饝舯！爆F(xiàn)象，這種變通的做法明顯偏離了低保的制度安排，并且有違制度目的。但考慮到整個(gè)低保政策和已經(jīng)分配名額的穩(wěn)定性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往本著“不減員、不縮面”的原則執(zhí)行現(xiàn)行的政策，默認(rèn)村里的“土辦法”④。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府缺位相對(duì)應(yīng)，在低保給付實(shí)踐中村委會(huì)則處于越位狀態(tài)。起輔助作用的村委會(huì)因在低保政策信息傳達(dá)、申請(qǐng)受理、家計(jì)調(diào)查、民主評(píng)議、張榜公布和資金發(fā)放等各個(gè)程序中都承擔(dān)著大量工作，發(fā)揮著前期把關(guān)作用，實(shí)質(zhì)上擁有圈定低保對(duì)象的重大決策權(quán)［5］。一項(xiàng)涉及我國(guó)東部、中部、西部、東北地區(qū)共計(jì)18個(gè)省市、54個(gè)市縣、168個(gè)村的調(diào)查顯示，32.3%的被調(diào)查者認(rèn)為誰(shuí)能享受低保大多是村組干部說(shuō)了算［6］。

低保戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部之間存在信息不對(duì)稱，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部沒有足夠信息辨別真正的需求者［7］。當(dāng)前農(nóng)村基層低保給付行政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣民政部門在相關(guān)低保決定權(quán)行使中高度依靠村委會(huì)，村委會(huì)上報(bào)的材料是其審核和審批的主要甚至唯一依據(jù)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府普遍設(shè)立了駐村干部，旨在將基層行政管理工作從機(jī)關(guān)走向群眾生活實(shí)際，但駐村干部同樣依靠村干部進(jìn)行管理和了解村民信息。同時(shí)，現(xiàn)行農(nóng)村低保給付工作機(jī)制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府尤其是縣民政局的工作方式主要是材料審查，實(shí)際核查往往局限于運(yùn)動(dòng)式的專項(xiàng)整頓工作，尚未形成常態(tài)化，使得把控信息傳達(dá)的村委會(huì)具有參與低保工作的積極性和便利的操作空間。

在通過(guò)規(guī)范性文件將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府受理和審核的低保給付行政職權(quán)授予村委會(huì)行使的地區(qū)，村委會(huì)更是名正言順地決定低保申請(qǐng)對(duì)象和主導(dǎo)對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的資格審查，實(shí)際壟斷了低保資格認(rèn)定。農(nóng)村低保給付行政實(shí)踐中，村委會(huì)的意志一般能夠得到充分體現(xiàn)。如2012年4月，低保戶楊某所屬村委任務(wù)楊某家中有不符合最低生活保障條件的家庭成員，經(jīng)村民代表評(píng)議、黨員大會(huì)評(píng)議、駐村干部審議、村委會(huì)決議，取消楊某的最低生活保障費(fèi)，并將該決議結(jié)果和實(shí)施結(jié)果予以公示。村委會(huì)將該情況上報(bào)鎮(zhèn)政府復(fù)核后，縣民政局停發(fā)了楊某最低生活保障金。

可見，與低保制度設(shè)計(jì)的協(xié)助角色相區(qū)別，村委會(huì)實(shí)質(zhì)行使著低保對(duì)象決定權(quán)。由此，農(nóng)村基層低保給付主體功能錯(cuò)位具體表現(xiàn)為，制度規(guī)定起主導(dǎo)作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府缺位，而處于輔助地位的村委會(huì)則越位發(fā)揮實(shí)質(zhì)決定作用兩個(gè)方面。

二、農(nóng)村基層低保給付主體功能錯(cuò)位的原因分析

農(nóng)村基層低保給付實(shí)踐中，低保給付主體作用非制度體現(xiàn)，是農(nóng)村基層政府低保經(jīng)辦力量不足和農(nóng)村基層給付主體積極性等主客觀因素共同作用的結(jié)果。

（一）農(nóng)村基層政府低保給付力量短缺

農(nóng)村基層低保給付是民政工作中最重要的部分，業(yè)已成為農(nóng)村基層政府一項(xiàng)常態(tài)化工作。而農(nóng)村基層低保給付經(jīng)辦力量普遍短缺，不僅直接制約了農(nóng)村低保工作的順利開展，也是農(nóng)村基層低保主體功能錯(cuò)位的癥結(jié)所在。

民政行政業(yè)務(wù)攀升和基層行政力量配置不當(dāng)，共同造成了農(nóng)村基層低保經(jīng)辦力量短缺現(xiàn)狀。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，管制行政向服務(wù)行政和給付行政轉(zhuǎn)向，民政行政在行政工作的地位日漸凸顯，工作范圍和業(yè)務(wù)數(shù)量倍增。農(nóng)村民政行政在五保供養(yǎng)、優(yōu)待撫恤、災(zāi)民救助等傳統(tǒng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加了低保、醫(yī)療救助、社會(huì)救助體系建設(shè)等專項(xiàng)工作，但工作組織和力量沒有相應(yīng)變化，既沒有增設(shè)專門機(jī)構(gòu)也沒有加強(qiáng)經(jīng)辦力量。另一方面，基層有限的民政行政力量任務(wù)配置不當(dāng)。當(dāng)前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政經(jīng)辦由一至兩名民政助理員負(fù)責(zé)，卻承擔(dān)了低保、五保供養(yǎng)、優(yōu)待撫恤、災(zāi)民救助、醫(yī)療救助、就業(yè)等專項(xiàng)事務(wù)。而且，民政人員還需擔(dān)負(fù)民政業(yè)務(wù)以外的駐村工作等其他工作任務(wù)，以及各項(xiàng)突發(fā)性、臨時(shí)性、及協(xié)助性工作任務(wù)。諸如調(diào)查、收入核實(shí)、對(duì)象確定、監(jiān)督檢查等低保專項(xiàng)工作具有面廣、量大、不確定等典型特征，而工作力量和工作方式還停留在GDP中心主義時(shí)代，這使得低保經(jīng)辦專員不專、不堪重負(fù)，工作效率和效益受到嚴(yán)重影響。

由于農(nóng)村基層政府低保經(jīng)辦任務(wù)繁重與力量短缺的矛盾突出，低保工作具體落實(shí)只能依靠村委會(huì)。一些地方嘗試對(duì)低保經(jīng)辦力量進(jìn)行了制度化保障，如《邵陽(yáng)市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》規(guī)定，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民總?cè)藬?shù)及最低生活保障對(duì)象人數(shù)等因素，合理配備縣級(jí)民政部門的社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)工作人員，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）民政管理服務(wù)人員⑤。但由于類似文件缺乏法律效力，且囿于現(xiàn)實(shí)情況常被打擦邊球的方式應(yīng)對(duì)，例如采取掛名兼職和臨時(shí)指派等方式應(yīng)付檢查，對(duì)保證低保經(jīng)辦力量缺乏實(shí)質(zhì)效用。而申請(qǐng)受理、審核、復(fù)核等低保工作任務(wù)繁雜，沒有足夠的人手遠(yuǎn)遠(yuǎn)應(yīng)付不來(lái)。也正是由于農(nóng)村基層低保給付力量缺乏，所以導(dǎo)致很多具體事務(wù)只能假手村委會(huì)，使得村干部在低保資格確定方面有了上下其手的空間。

（二）村委會(huì)“地方性知識(shí)”優(yōu)勢(shì)與基層政府理性的耦合

農(nóng)村基層低保給付行政工作不僅面臨經(jīng)辦力量不足的客觀缺陷，而且存在信息不對(duì)稱與工作積極性等主觀短板問題。村委會(huì)在農(nóng)村低保給付中發(fā)揮事實(shí)上的決定作用，不僅是村委會(huì)填補(bǔ)治理空白的結(jié)果，也是基層落實(shí)低保工作的合理選擇。

首先，村委會(huì)具有“地方性知識(shí)”的壟斷優(yōu)勢(shì)，有利于保證和提升低保給付行政效率。村委會(huì)由本地村民組成，不僅最了解當(dāng)?shù)鼗旧畋Ｕ闲枨蟮膶?shí)際情況，也深諳本地行為處事規(guī)則及公共事務(wù)的處理方法，有助于制度與現(xiàn)實(shí)、供給與需求之間的有效溝通，解決農(nóng)村基層低保給付行政過(guò)程中的信息不對(duì)稱問題。制度運(yùn)行于具體情境之中，在廣大農(nóng)村尤其是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，正處于“同時(shí)存在著解放與擺脫、進(jìn)入與反蝕、擴(kuò)張與消解、建構(gòu)與解構(gòu)消滅與涵化、掃蕩與隱伏、吸附與融入等各種因素的互動(dòng)過(guò)程”［8］。外來(lái)的行政經(jīng)辦人員對(duì)低保制度的執(zhí)行，很容易導(dǎo)致“制度運(yùn)作似乎是超越時(shí)空的，是不需要具體場(chǎng)景，且是與農(nóng)村本身的狀況沒有關(guān)系的”［9］中所批評(píng)的情形。由村委會(huì)完成低保給付的具體工作，不僅能解決民政部門經(jīng)辦力量不足的客觀困境，而且有利于掌握分散且流動(dòng)頻繁的低保工作對(duì)象的真實(shí)情況和實(shí)行“動(dòng)態(tài)管理”，提高給付行政效率。

其次，現(xiàn)行“任務(wù)性行政”機(jī)制下，不具備政績(jī)效應(yīng)的低保給付工作很難成為基層政府的工作重心，由村委會(huì)運(yùn)行低保給付工作，是基層政府的理性選擇。“任務(wù)性行政”指將國(guó)家現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)分解為各項(xiàng)具體的工作任務(wù)，通過(guò)政治對(duì)行政的支配以及科層化行政體系的具體運(yùn)作使各項(xiàng)任務(wù)得以貫徹落實(shí)。分權(quán)改革將人事管理從“下管二級(jí)”變?yōu)椤跋鹿芤患?jí)”，地方由此獲得了獨(dú)立的人事任免權(quán)，上級(jí)任務(wù)隨之兼具壓力效用。在任務(wù)壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的精力集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，使得目標(biāo)并不明確的低保給付行政讓位于有明確任務(wù)要求的政績(jī)考核事項(xiàng)。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體給付行為更傾向于在形式上完成上級(jí)分配的任務(wù)和下達(dá)的命令，而不注重確?；旧娴闹贫纫?。由此，將邊緣化和形式性的低保給付放手交給村委會(huì)行使，便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合理選擇。

三、問題應(yīng)對(duì):社會(huì)工作力量介入農(nóng)村基層低保給付

“村委會(huì)落實(shí)農(nóng)村低保政策具有本土化強(qiáng)、具有得天獨(dú)厚的場(chǎng)域優(yōu)勢(shì)、管理村莊的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富和對(duì)村莊信息具有壟斷權(quán)等內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)。同時(shí)村委會(huì)存在專業(yè)價(jià)值理念模糊、專業(yè)素質(zhì)較低和落實(shí)低保工作的工作方法落后等內(nèi)部劣勢(shì)。另外，村委會(huì)也存在工作報(bào)酬比較低廉、社會(huì)工作人才的介入和農(nóng)民“小農(nóng)意識(shí)”的存在等外部威脅和挑戰(zhàn)?！保?0］這也許正是低保制度將村委會(huì)定位為低保給付行政協(xié)助角色的初衷或原因所在。而在村委會(huì)實(shí)質(zhì)影響低保對(duì)象確定的非制度化農(nóng)村低保給付運(yùn)行中，普遍產(chǎn)生了“人情?！?、“關(guān)系?！薄ⅰ百V?！薄ⅰ氨I?！钡葐栴}，不僅異化了低保給付行為，而且嚴(yán)重影響低保制度目的和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。因此，農(nóng)村基層低保給付主體錯(cuò)位問題亟需得到有效解決。

（一）社會(huì)工作力量介入農(nóng)村基層低保給付的可行性

社會(huì)工作與低保給付目標(biāo)與功能契合、工作方式互補(bǔ)，社會(huì)工作介入有利于應(yīng)對(duì)低保經(jīng)辦中力量短缺與積極性不足問題。

與低保給付行政一致，社會(huì)工作的基本目標(biāo)或者核心要義也是社會(huì)安全，保障弱勢(shì)人群的最低生活需求。社會(huì)工作是20世紀(jì)新興的一項(xiàng)專業(yè)工作，其最直觀的表象上體現(xiàn)為以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)的實(shí)務(wù)方法幫助在社會(huì)生活中遇到困難和問題的弱勢(shì)群體，擺脫生活窘境的專業(yè)的助人服務(wù)活動(dòng)［11］。社會(huì)工作的基本目標(biāo)是尋求包括物質(zhì)和智力資源在內(nèi)的各種社會(huì)資源，支持社會(huì)弱勢(shì)者（包括弱勢(shì)個(gè)體和群體，幫助臨時(shí)性的弱勢(shì)者走出危難，為長(zhǎng)期性的弱勢(shì)者提供基本保障）、緩解困難和促進(jìn)發(fā)展。社會(huì)工作的產(chǎn)生和發(fā)展與反貧困密切相關(guān)，社會(huì)工作最初表現(xiàn)為對(duì)貧困者的物質(zhì)救濟(jì)，伴隨著近現(xiàn)代社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展逐步走向?qū)I(yè)化，并突破扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)范疇，致力于改善生活、增加機(jī)會(huì)、提高社會(huì)福祉、推動(dòng)政策改變等人文扶困。從社會(huì)工作的發(fā)展歷史來(lái)看，反貧困貫穿社會(huì)工作發(fā)展的全過(guò)程，與應(yīng)對(duì)貧困的低保給付從起源上看具有相似性。從功能上看，低保給付以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)，補(bǔ)足社會(huì)弱勢(shì)群體不能通過(guò)自身努力實(shí)現(xiàn)的基本生活需求，而社會(huì)工作采取多元方式救助與發(fā)展并舉，同樣助力于人的尊嚴(yán)實(shí)現(xiàn)和社會(huì)和諧發(fā)展。

社會(huì)工作的三大實(shí)務(wù)工作方法⑥，與基層低保給付行政具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。第一，在社區(qū)工作方法促進(jìn)農(nóng)村基層低保給付方面。農(nóng)村社區(qū)工作的地區(qū)發(fā)展模式、社會(huì)策劃模式以及社會(huì)行動(dòng)模式的工作策略，既能考慮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)反貧困主體的參與意識(shí)和參與能力，還能充分利用專家學(xué)者的外在力量，提高貧困群體應(yīng)對(duì)外界沖擊的能力［11］。這些工作策略都是建立在對(duì)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)情形，以及村民具體狀況的充分了解的基礎(chǔ)上，有利于提高低保對(duì)象識(shí)別的準(zhǔn)確率。第二，在小組工作方法促進(jìn)農(nóng)村基層低保給付方面，小組工作實(shí)務(wù)方法有利于用專業(yè)化工作方式提高農(nóng)村基層低保給付行政工作效率，以及促進(jìn)村民社會(huì)改變對(duì)低保制度及低保給付工作的不當(dāng)解讀。第三，在個(gè)案工作方法促進(jìn)農(nóng)村基層低保給付方面。社會(huì)工作不是一種簡(jiǎn)單的幫扶工作，在社會(huì)工作過(guò)程中強(qiáng)調(diào)專業(yè)性的問題解決方式，注重在專業(yè)理念指導(dǎo)下與服務(wù)對(duì)象之間維持的一定專業(yè)關(guān)系。如此，不僅確保低保對(duì)象基本生存，還能爭(zhēng)強(qiáng)低保對(duì)象對(duì)制度的認(rèn)知和信任，并因此改善政府形象和社會(huì)風(fēng)氣。

以公益為目的的專業(yè)性社會(huì)工作力量介入農(nóng)村基層低保給付行政，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層低保給付經(jīng)辦中力量短缺與積極性不足的現(xiàn)實(shí)問題具有明顯的針對(duì)性，可望有效提高低保給付行政效率。農(nóng)村基層政府低保給付經(jīng)辦力量不足，是農(nóng)村低保給付行政中典型問題，也是農(nóng)村基層低保給付行政非制度運(yùn)行——村委會(huì)實(shí)質(zhì)掌握低保對(duì)象確認(rèn)權(quán)的重要原因。在合作共治、多元治理時(shí)代，社會(huì)工作力量是政府民生保障的重要協(xié)作力量，在低保給付行政中更是難得的新生專業(yè)經(jīng)辦力量。同時(shí)，以公益為宗旨的社會(huì)工組力量介入低保給付，較之任務(wù)和壓力驅(qū)動(dòng)的政府經(jīng)辦力量，更能忠誠(chéng)、忠實(shí)于低保制度的初衷，促進(jìn)低保制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（二）社會(huì)工作介入農(nóng)村基層低保給付的基本方式

當(dāng)前，除經(jīng)辦力量短缺外，農(nóng)村低保制度運(yùn)行還面臨熟人社會(huì)約定俗成的處事方法與農(nóng)民樸素外財(cái)觀念等消極影響，社會(huì)工作力量介入農(nóng)村基層低保給付行政的可行性路徑主要有二:

第一，采取社區(qū)工作方法介入低保對(duì)象篩選，遏制農(nóng)村基層低保給付中圈子社會(huì)就近選擇邏輯滋生的錯(cuò)保問題。

村委會(huì)所具有的“地方性知識(shí)”優(yōu)勢(shì)，雖然有利于提高低保給付對(duì)象的瞄準(zhǔn)，但具有“福利包”性質(zhì)的低保資格也刺激了“地方性知識(shí)”下熟人社會(huì)的就近選擇弊端，而導(dǎo)致農(nóng)村低保給付對(duì)象認(rèn)定混亂。低保身份本身就是一個(gè)“福利包”，不僅享有現(xiàn)金補(bǔ)貼，而是意味著享受到住房、子女教育、醫(yī)療救助等“一攬子”福利?；诘捅?duì)象的“福利包”自身的誘導(dǎo)性，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)“人人爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅簟钡默F(xiàn)象，為獲得低保資格而找路子、拉關(guān)系，并為長(zhǎng)期戴著低保戶的帽子享受政策優(yōu)惠，不愿“脫?！薄６L(zhǎng)期保有低保資格，被認(rèn)為是“關(guān)系硬、公關(guān)能力強(qiáng)”的表現(xiàn)。于是，村委會(huì)的“地方性知識(shí)”優(yōu)勢(shì)發(fā)揮空間，越來(lái)越被其熟人社會(huì)就近優(yōu)先選擇的弊端所擠占。

恰如費(fèi)孝通先生指出，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，人們按親疏、內(nèi)外、生熟，區(qū)別對(duì)待與之交往的不同對(duì)象。人與人之間有著一種私人關(guān)系，人與人通過(guò)這種關(guān)系聯(lián)系起來(lái)，構(gòu)成一張張關(guān)系網(wǎng)［12］。當(dāng)前，熟人社會(huì)的交往在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下也日趨理性化和利益化，建立在血緣、親緣、地緣、利緣基礎(chǔ)上的圈子愈來(lái)愈普遍。在圈子中，熟人之間還依據(jù)利益形成親疏遠(yuǎn)近各種層次差別，優(yōu)先照顧圈內(nèi)人及關(guān)系近的人則成為圈子社會(huì)的社會(huì)風(fēng)尚。在低保給付行政中，“人情?！?、“關(guān)系?！钡日墙?jīng)辦者在圈子社會(huì)中就近優(yōu)先選擇邏輯的具體詮釋。在這種情景中，若社工以陌生人的角色“進(jìn)場(chǎng)”，等于在熟人社會(huì)中嵌入了一種陌生人關(guān)系。在中國(guó)，陌生人間意味著原則，其行為可不必考慮人情。社工直接參與村里的低保工作，必然會(huì)打破農(nóng)村的圈子慣習(xí)，增加低保程序的透明度，減少村干部等為家人、為圈里人謀好處的幾率［13］。

第二，利用工作小組和個(gè)案工作方法的專業(yè)知識(shí)和技能，促進(jìn)村民低保觀念改變及提高低保給付準(zhǔn)確性。

社會(huì)工作介入農(nóng)村低保給付行政，可望提高低保給付行政效率。社會(huì)工作的介入將提高動(dòng)態(tài)管理和分類施保的準(zhǔn)確性，即增加錯(cuò)保對(duì)象被查出的可能性。具體而言，通過(guò)社會(huì)工作者的介入，在農(nóng)村基層低保給付中實(shí)施分類施保⑦，以動(dòng)態(tài)管理實(shí)現(xiàn)給付效率。正如相關(guān)研究指出，“能進(jìn)能出”、動(dòng)態(tài)管理是低保制度運(yùn)行的基本原則，一旦收入高于當(dāng)?shù)氐捅＞€，就應(yīng)該退出。但由于農(nóng)村困難群體本身的多樣性以及有關(guān)信息的匱乏，動(dòng)態(tài)管理和分類施保具體操作起來(lái)比較麻煩，難免會(huì)出現(xiàn)問題，專業(yè)社工可借助專業(yè)知識(shí)和技能來(lái)收集和積累資料，既為分類施保和動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)，也克服了信息來(lái)源過(guò)于依賴村組織及村民等渠道的缺陷，提高低保群體認(rèn)定和低保標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性［13］。

社會(huì)工作介入農(nóng)村低保給付行政，還將有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)村社會(huì)對(duì)低保給付行政的認(rèn)識(shí)和態(tài)度。社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)觀念劇烈碰撞，難以形成有效的社會(huì)規(guī)范。從生財(cái)途徑的態(tài)度角度看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代大量的灰色致富現(xiàn)象，沖擊了農(nóng)民淳樸、保守的金錢觀念。具體到在低保給付實(shí)踐中，低保待遇正被視之為純粹的經(jīng)濟(jì)利益，社會(huì)弱勢(shì)者抱著“馬無(wú)夜草不肥，人無(wú)外財(cái)不富”的心理享有或等待救助，而一些生活條件好的人則不僅認(rèn)為“不要白不要”，甚至以獲得低保資格作為社會(huì)能力的體現(xiàn)。專業(yè)社工介入農(nóng)村低保工作，能全面、專業(yè)地解釋低保政策，促進(jìn)低保知識(shí)的傳播，有助于民眾澄清對(duì)低保給付的誤解及了解低保給付的真正目的與價(jià)值，促使民眾逐漸改變不正當(dāng)?shù)牡捅Ｓ^念。

注釋:

①依據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令2014年第649號(hào)）第四條規(guī)定。

②國(guó)務(wù)院關(guān)于《進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕45號(hào)）規(guī)定:在規(guī)范審核程序方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）是審核最低生活保障申請(qǐng)的責(zé)任主體，在村（居）民委員會(huì)協(xié)助下，應(yīng)當(dāng)對(duì)最低生活保障申請(qǐng)家庭逐一入戶調(diào)查，詳細(xì)核查申請(qǐng)材料以及各項(xiàng)聲明事項(xiàng)的真實(shí)性和完整性，并由調(diào)查人員和申請(qǐng)人簽字確認(rèn)。規(guī)范民主評(píng)議方面，入戶調(diào)查結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)組織村（居）民代表或者社區(qū)評(píng)議小組對(duì)申請(qǐng)人聲明的家庭收入、財(cái)產(chǎn)狀況以及入戶調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性進(jìn)行評(píng)議。在規(guī)范審批程序方面，縣級(jí)人民政府民政部門是最低生活保障審批的責(zé)任主體，在作出審批決定前，應(yīng)當(dāng)全面審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）上報(bào)的調(diào)查材料和審核意見（含民主評(píng)議結(jié)果），并按照不低于30%的比例入戶抽查。有條件的地方，縣級(jí)人民政府民政部門可邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會(huì)參與審批，促進(jìn)審批過(guò)程的公開透明。

③湖南省民政廳關(guān)于《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村低保應(yīng)保盡保工作實(shí)施方案》（2013）及湖南省民政廳辦公室《湖南省2014年城鄉(xiāng)低保“陽(yáng)光行動(dòng)”實(shí)施方案》中都規(guī)定村（居）民委員會(huì)設(shè)置統(tǒng)一固定的公示欄，全部公開低保政策、審批流程、審批過(guò)程、審批結(jié)果等?！逗鲜?014年城鄉(xiāng)低保“陽(yáng)光行動(dòng)”實(shí)施方案》特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是活動(dòng)的主陣地，禁止將低保職責(zé)、權(quán)限下放至村（居）民委員會(huì)。

④參見孫嬙:《政策執(zhí)行與村落應(yīng)對(duì)——甘肅省Z鎮(zhèn)的農(nóng)村低保制度實(shí)踐》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2016年03期，第151頁(yè)。

⑤原則上縣級(jí)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作人員配備不少于8人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）按每1萬(wàn)人不少于1名工作人員的比例配備專職民政助理員或社會(huì)救助工作人員，不足1萬(wàn)人的配備2名工作人員；社區(qū)、村委會(huì)配備專（兼）職社會(huì)救助工作人員。

⑥社區(qū)工作方法、小組工作方法和個(gè)案工作方法。所謂社區(qū)工作，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程，也是建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型社區(qū)的過(guò)程。小組工作，是指社會(huì)工作者在社會(huì)工作專業(yè)理論的指導(dǎo)下，運(yùn)用科學(xué)的方法和技巧，通過(guò)團(tuán)體動(dòng)力，使小組成員之間有目的的互動(dòng)互助，進(jìn)而幫助參加小組的服務(wù)對(duì)象改變觀念或行為、恢復(fù)社會(huì)功能的工作方法。個(gè)案工作是社會(huì)工作者在專業(yè)的知識(shí)和技能的指導(dǎo)下，通過(guò)與服務(wù)對(duì)象面對(duì)面的交流，幫助其獲取更多的社會(huì)資源和發(fā)展機(jī)會(huì)，預(yù)防和解決問題。

⑦分類施保是指按照困難程度的不同提供差異化的保障待遇，以滿足特殊需求，不過(guò)這些都是建立在準(zhǔn)確的資料基礎(chǔ)之上的，否則公正、公平也就失去了依據(jù)。

［1］潘躍.2015年1-11月全國(guó)累計(jì)支出城鄉(xiāng)低保資金1414.7億［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-12-30（14）.

［2］覃星星，徐海濤，劉懿德.誰(shuí)在對(duì)農(nóng)村低保雁過(guò)拔毛［BO/LG］http：//www.lwgcw.com/NewsShow.aspx？newsId=37933，2016-6-7.

［3］孫立平，郭于華.“軟硬兼施”正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北鎮(zhèn)收糧的個(gè)案研究［Z］.“農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”國(guó)際討論會(huì)論文，1999.

［4］殷盈，金太軍.農(nóng)村低保政策的變通執(zhí)行:生成邏輯與治理之道——基于街頭官僚理論的視角［J］.2015（11）:63-66.

［5］王輝.農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的“合謀”行為研究——以魯中C鎮(zhèn)為例［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（6）:606-612.

［6］李銅山.我國(guó)農(nóng)村低保問題調(diào)研報(bào)告［J］.調(diào)研世界，2014（8）:30.

［7］韓華為.中國(guó)農(nóng)村低保制度的反貧困效應(yīng)研究——來(lái)自中西部五省的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)［J］經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014（6）:73.

［8］吳毅.村治變遷中的權(quán)威與秩序:20世紀(jì)川東雙村的表達(dá)［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002:373.

［9］賀雪峰.什么農(nóng)村什么問題［M］.北京:法律出版社，2008.

［10］梁小云，尚明瑞.村委會(huì)在落實(shí)農(nóng)村低保政策中的優(yōu)劣勢(shì)及戰(zhàn)略選擇——基于五竹鎮(zhèn)行政村的實(shí)地調(diào)查研究［J］.農(nóng)學(xué)通報(bào)，2015（6）: 264，266.

［11］東波.農(nóng)村人文貧困與社會(huì)工作的介入［J］.學(xué)術(shù)交流，2010（3）:118-121.

［12］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)生育制度［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1998:3-10.

［13］張曉楠，趙寶愛.論社會(huì)工作在農(nóng)村最低生活保障漏洞治理中的作用［J］.社會(huì)工作下半月（理論），2010（1）:23-25.

On Rural Minimum Living Guarantee Payment Subject's System Function Error and Remedy

LIU Yao-hui，WU Xiu-lin
（Law School，Hunan University of Technology，Zhuzhou，Hunan 412007）

There is payment subject's system function error that the village committee has the right to determine the security object in rural minimum living guaranteeing.This is caused by the rural grass-roots government lacking of handling personnel and enthusiasm.Based on the same objectives，function，and work way complementary in social work and minimum living guarantee and if social work is involved in rural minimum living guarantee，this problem can be effectively solved.Getting community work methods involved in the selection of security object helps to avoid undue benefit。 With working group and case work method of professional knowledge and skills，we are sure to change the concept of the villagers and improve the accuracy of the guarantee payment.

rural areas；village committee；minimum living guarantee payment；minimum living guarantee payment subject

C913.7

A

1671－9743（2016）08－0057－05

2016-06-07

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基本醫(yī)療服務(wù)國(guó)家給付義務(wù)研究”（13CFX106）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“國(guó)家給付義務(wù)研究——社會(huì)權(quán)保障的方向視角”（12YJC820066）；湖南省社科基金項(xiàng)目“國(guó)家保障和改善民生的義務(wù)研究”（11YBA094）；湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)民平等權(quán)保障研究——以國(guó)家義務(wù)為視角”（12A306）。

劉耀輝，1980年生，男，湖南隆回人，講師，法學(xué)博士（后），研究方向:社會(huì)法學(xué)。