呂 紅 燕

(北京市羅斯律師事務(wù)所，北京 100070)

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農(nóng)村承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大氣污染法律治理

呂 紅 燕

(北京市羅斯律師事務(wù)所，北京 100070)

近些年來，城市工業(yè)開始向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，而農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于城市，對(duì)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移采取了照單全收的態(tài)度，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后的農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)上取得了巨大的發(fā)展，但是也帶來了大氣污染的副產(chǎn)品。而在實(shí)踐中，國家對(duì)于大氣污染的理論研究和實(shí)踐治理基本上都將關(guān)注點(diǎn)集中在城市，對(duì)農(nóng)村大氣污染現(xiàn)象關(guān)注較少，因此要加強(qiáng)相關(guān)法律制度的研究與建設(shè)以使農(nóng)村地區(qū)的大氣污染現(xiàn)象得到徹底治理。

農(nóng)村；大氣污染；城市；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大氣污染問題凸顯，于是城市開始對(duì)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，將高污染的企業(yè)向外轉(zhuǎn)移。農(nóng)村地區(qū)由于生產(chǎn)成本較低成為承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域，于是由于工業(yè)生產(chǎn)而產(chǎn)生大氣污染的現(xiàn)象開始在農(nóng)村顯現(xiàn)。由于空氣環(huán)境是一個(gè)開放且流動(dòng)的空間環(huán)境，治理大氣污染僅關(guān)注城市是不夠的，因此加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)由于承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而形成大氣污染現(xiàn)象的治理，就顯得尤為重要。

1　農(nóng)村承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及其負(fù)面影響

1.1產(chǎn)業(yè)承接帶來原發(fā)型大氣污染

隨著改革開放的不斷深化，大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一路高歌，而由于生產(chǎn)型企業(yè)的廢氣排放，導(dǎo)致了城市空氣質(zhì)量嚴(yán)重下降，在空氣質(zhì)量的重壓之下，城市開始通過行政和經(jīng)濟(jì)的手段將生產(chǎn)型企業(yè)向外疏解，而由于農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)成本較低，自然也就成為了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最終歸宿，高耗能、高排放的企業(yè)都聚集到了農(nóng)村地區(qū)。生產(chǎn)型企業(yè)被農(nóng)村承接后，由于管理方面的原因，造成了承接地農(nóng)村的原發(fā)大氣污染。2015年我國國民經(jīng)濟(jì)總量中，第一產(chǎn)業(yè)占比9%，第二產(chǎn)業(yè)占比40.5%，第三產(chǎn)業(yè)占比50.5%[1]。這組數(shù)據(jù)大致說明了我國工業(yè)生產(chǎn)的比重還相當(dāng)大，而當(dāng)前高污染工業(yè)生產(chǎn)絕大多數(shù)都聚集在了農(nóng)村，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成了擠壓，同時(shí)也會(huì)給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成極大的壓力。例如首鋼搬遷至200公里外的河北曹妃甸地區(qū)，使曹妃甸一躍發(fā)展成為河北的經(jīng)濟(jì)龍頭，但是也帶來了非常嚴(yán)重的環(huán)境問題，平均每年空氣質(zhì)量污染指數(shù)超過200的天數(shù)高達(dá)一半[2]，對(duì)該地區(qū)農(nóng)村村民的身體健康造成了嚴(yán)重不利影響。

1.2產(chǎn)業(yè)聚集促成外傳型大氣污染

由于空氣環(huán)境是一個(gè)開放式的空間環(huán)境，流動(dòng)性是空氣的最基本特性，城市的生產(chǎn)型企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移后，廢氣排放不僅僅會(huì)帶來承接地農(nóng)村大氣環(huán)境的污染，同時(shí)隨著空氣的流動(dòng)，還會(huì)將空氣中的污染物擴(kuò)散到相鄰的未承接生產(chǎn)型企業(yè)的農(nóng)村地區(qū)，從而形成外傳型大氣污染。此種類型的大氣污染在現(xiàn)實(shí)中比比皆是，如首鋼搬遷至曹妃甸后，對(duì)北京的空氣污染具有消減作用，但是由于曹妃甸地區(qū)屬于半島靠海，海洋的氣壓遠(yuǎn)高于陸地，于是曹妃甸附近地區(qū)空氣污染指數(shù)迅速攀升，其他附近區(qū)域的農(nóng)村空氣質(zhì)量都受到了不同程度的影響，空氣中氮氧化物的濃度平均上升了3.5倍[2]。這些地區(qū)由于沒有承接城市被疏散的生產(chǎn)型企業(yè)，自然不會(huì)從中獲得經(jīng)濟(jì)利益，相反卻由于相鄰農(nóng)村區(qū)域承接生產(chǎn)型企業(yè)轉(zhuǎn)移后卻遭受了損害，而且這種損害也并不能從周邊農(nóng)村企業(yè)或者其他渠道獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

1.3產(chǎn)業(yè)運(yùn)行導(dǎo)致混合型大氣污染

從污染源的角度來看，城市大氣污染的污染物與農(nóng)村大氣污染物的污染源有所不同，但是由于空氣具有流動(dòng)性，城市大氣污染物會(huì)隨著風(fēng)向流動(dòng)到下游農(nóng)村地區(qū)，并且在與農(nóng)村地區(qū)的大氣污染形成交匯時(shí)還有可能發(fā)生光化學(xué)作用混合而成新的大氣污染，比較典型的就是“工業(yè)圍城”現(xiàn)象。2015年底，環(huán)保部對(duì)華北22個(gè)城市及其所轄農(nóng)村進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)在“工業(yè)圍城”的狀態(tài)下，無論是城市還是城市所轄農(nóng)村的大氣污染水平都遠(yuǎn)高于全國平均水平。以唐山、邯鄲這樣的“鋼鐵圍城”城市產(chǎn)業(yè)布局來看，城市以及周邊農(nóng)村地區(qū)大氣環(huán)境中PM2.5的顆粒物成分組成均包含了硝酸鹽、硫氧化物、氮氧化物等物質(zhì)，這些細(xì)微顆粒物是機(jī)動(dòng)車和鋼鐵工業(yè)排放的主要污染源，而且城市與農(nóng)村地區(qū)的污染物濃度幾乎是相當(dāng)?shù)?，說明大氣污染物在開放的空間內(nèi)發(fā)生了混合。另外，從實(shí)測結(jié)果來看，唐山、邯鄲這樣的城市，無論是市區(qū)還是農(nóng)村，均存在7%左右的未知有機(jī)物，這種未知有機(jī)物并非當(dāng)?shù)毓I(yè)原發(fā)產(chǎn)生，是經(jīng)過光化學(xué)作用混合而成的[3]。因此，混合型污染有可能會(huì)形成新的污染。

1.4農(nóng)村地區(qū)大氣污染的不利影響

農(nóng)村地區(qū)在以往被認(rèn)為是生態(tài)環(huán)境的一片凈土，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大氣污染使農(nóng)村地區(qū)也未能幸免。大氣污染對(duì)人的呼吸系統(tǒng)破壞危及人類的身體健康只存在強(qiáng)度之分，并不存在行政地域的區(qū)分，從這一角度來看，農(nóng)村地區(qū)的大氣污染與城市大氣污染的危害性是一樣的。但是農(nóng)村地區(qū)的大氣污染的危害性遠(yuǎn)未停留在這一層面之上，還會(huì)發(fā)生衍生性災(zāi)害。因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和畜牧養(yǎng)殖業(yè)是人們食物的基本來源，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生大氣污染之后，動(dòng)物會(huì)呼吸到被污染的空氣很有可能形成病變影響健康；同樣，大氣污染在太陽光照的影響之下也會(huì)發(fā)生光化學(xué)反應(yīng)，被污染的空氣粒子會(huì)落到植物的莖葉之上阻塞植物的光合作用與蒸騰作用，從而使植物形成病變。此類產(chǎn)生病變的動(dòng)物與植物進(jìn)入日常百姓的餐桌，很有可能會(huì)誘發(fā)衍生性災(zāi)害[4]，因此，農(nóng)村大氣污染比城市大氣污染可能會(huì)形成更為不利的后果。

2　農(nóng)村承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致大氣污染的原因

2.1照單全收的態(tài)度使得城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移僅是換個(gè)地方污染

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)較為單一，第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的絕大部分比例，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上僅以家庭手工業(yè)作坊式生產(chǎn)為主，這種情況之下并不會(huì)產(chǎn)生大氣污染。然而，隨著城市發(fā)展過程中工業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)福利逐漸用盡，其負(fù)面開始逐漸顯現(xiàn)、環(huán)境污染問題成為城市發(fā)展的一個(gè)重要羈絆之時(shí)，城市開始考慮將第二產(chǎn)業(yè)向外疏解。此一階段的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還處于發(fā)展較為緩慢的時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)之下，農(nóng)村迫切渴望尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)又不可能帶給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增長，在這種情況下承接城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)就成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳渠道。所以，農(nóng)村地區(qū)對(duì)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移態(tài)度是非常積極的，幾乎就是照單全收，并不會(huì)進(jìn)行合理篩選；而對(duì)于所轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)而言，也僅僅是換個(gè)地方繼續(xù)污染而已，并沒有本質(zhì)的區(qū)別。因而，照單全收的態(tài)度是造成農(nóng)村地區(qū)由于承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而形成大氣污染的一個(gè)重要原因。

2.2大尺度發(fā)展使得轉(zhuǎn)移后的產(chǎn)業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境底線

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)總量的極速增長，反而由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然氣象關(guān)系密切，在很多時(shí)候氣象條件會(huì)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不可預(yù)知的災(zāi)害，因而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事實(shí)上也是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)性較高的產(chǎn)業(yè)。這種風(fēng)險(xiǎn)高且收益率一般的生產(chǎn)模式長期禁錮著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期處于較為低迷的狀態(tài)。但是自從農(nóng)村開始承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)這種長期走低的現(xiàn)象開始有所改觀，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力再就業(yè)、農(nóng)村個(gè)人消費(fèi)等方面起到了積極的拉動(dòng)作用，這種“久旱逢甘霖”式的發(fā)展對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，在尚未嘗盡工業(yè)生產(chǎn)帶來的“甜頭”之時(shí)并不會(huì)也不可能對(duì)工業(yè)生產(chǎn)給予過多的限制，于是轉(zhuǎn)移到農(nóng)村后的產(chǎn)業(yè)迎來了高速發(fā)展的階段。當(dāng)這些產(chǎn)業(yè)在城市中發(fā)展之時(shí)，還要忌憚?dòng)诔鞘兄袊?yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于排污還持有較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，在轉(zhuǎn)移到農(nóng)村之后這種謹(jǐn)慎便蕩然無存了，帶來的是生產(chǎn)的擴(kuò)大和肆無忌憚式的排污；而農(nóng)村在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)之下對(duì)于企業(yè)排污現(xiàn)象也睜一眼閉一眼。所以，城市的產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移之后都會(huì)迎來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“第二春”。這種大尺度的發(fā)展，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞是非常明顯的，形成大氣污染也是必然的。

2.3農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量薄弱對(duì)工業(yè)廢氣排放難以監(jiān)管

農(nóng)村地區(qū)承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后在行政管理與行政執(zhí)法方面所投入的執(zhí)法力量是極其有限的。從具體數(shù)據(jù)來看，截止到2014年底，全國共計(jì)具有區(qū)縣級(jí)行政區(qū)劃2 854個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃40 381個(gè)[5]，縣級(jí)環(huán)保行政部門總數(shù)2 815個(gè)38 894人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)總數(shù)2 968個(gè)11 998人[6]?？梢钥闯鋈珖€有39個(gè)縣沒有環(huán)境行政部門，平均13.6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能夠有1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)，每個(gè)行政級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)平均4人，每個(gè)人要負(fù)責(zé)3.4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境行政管理工作。且不說鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員還有諸多的具體事務(wù)要做，僅從管理范圍上看，每個(gè)人管理3.4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保工作，實(shí)際上是不可能做到面面俱到的。因此，對(duì)于農(nóng)村承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而造成的大氣污染問題，現(xiàn)有行政執(zhí)法力量很難做到全面且有力的監(jiān)管。

3　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下農(nóng)村地區(qū)大氣污染治理的法律對(duì)策

3.1實(shí)施產(chǎn)業(yè)拆分轉(zhuǎn)移分散承接

源頭控制就是要改變以往城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中集中轉(zhuǎn)移集中承接的狀態(tài)。具體而言，須建立產(chǎn)業(yè)分散轉(zhuǎn)移的機(jī)制，其核心有以下幾點(diǎn)：一是產(chǎn)業(yè)拆分。由省級(jí)政府或者人大出臺(tái)規(guī)范性文件，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移廢氣排放的標(biāo)準(zhǔn)限定在一定范圍之內(nèi)，轉(zhuǎn)出地的城市產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)移之前要對(duì)自己的產(chǎn)能以及廢氣排放情況進(jìn)行測評(píng)，并提供檢測報(bào)告，對(duì)于超出法定排放標(biāo)準(zhǔn)范圍的企業(yè)，則要根據(jù)超出的倍數(shù)進(jìn)行多元拆分，只有拆分成若干部分之后才可以正式轉(zhuǎn)移。二是分散承接。農(nóng)村地區(qū)也可以出臺(tái)相應(yīng)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但是不得低于省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村地區(qū)對(duì)于城市轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)，只能在區(qū)域空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)分散承接，不得集中承接，以避免集中承接造成當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量極速下降的現(xiàn)象。三是規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在農(nóng)村地區(qū)，為了吸引投資很多地方都建設(shè)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)踐運(yùn)行卻存在不少問題，比較突出的是“污染集中”“管理松懈”等問題，因此在城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的同時(shí)也要規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，主要是在管理方面，不得將廢氣排放總量較高的企業(yè)集中安置在產(chǎn)業(yè)園區(qū)之內(nèi)，以避免混合污染現(xiàn)象的產(chǎn)生。因?yàn)槠髽I(yè)排放污染物成分不一，細(xì)微顆粒物結(jié)構(gòu)復(fù)雜，多種細(xì)微顆粒物混合在一起在紫外線的作用下很容易產(chǎn)生光化學(xué)反應(yīng)而形成更為嚴(yán)重的污染。因此，對(duì)于城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移來說，從轉(zhuǎn)出到承接都應(yīng)當(dāng)貫徹“分散”的原則，這樣才能夠從源頭上遏制大氣污染現(xiàn)象。

3.2完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移生態(tài)補(bǔ)償制度

要預(yù)防城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后對(duì)農(nóng)村帶來的大氣污染問題，應(yīng)當(dāng)完善生態(tài)補(bǔ)償制度，即企業(yè)在由城市向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移后，必然會(huì)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的原生態(tài)造成影響甚至是不可逆的破壞，因此企業(yè)須向農(nóng)村地區(qū)支付一定生態(tài)補(bǔ)償資金，用于農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作[7]。具體而言，生態(tài)補(bǔ)償資金可以從三個(gè)節(jié)點(diǎn)來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：一是轉(zhuǎn)移節(jié)點(diǎn)。即在城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的當(dāng)時(shí)，就要向企業(yè)收取一次性生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，企業(yè)不得拖欠。二是經(jīng)營節(jié)點(diǎn)。企業(yè)落戶農(nóng)村之后有排污行為的，應(yīng)當(dāng)按月以行政收費(fèi)的方式繳納經(jīng)營性生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，當(dāng)然收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要由省級(jí)政府或者人大出臺(tái)規(guī)范性文件事先加以規(guī)定，不得進(jìn)行亂收費(fèi)。三是管理使用節(jié)點(diǎn)。無論是一次性還是經(jīng)營性生態(tài)補(bǔ)償，只能由政府環(huán)保部門進(jìn)行收取和管理，并且只能用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，不得挪作他用。生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行，是將農(nóng)村地區(qū)大氣污染由“單純治理”轉(zhuǎn)化為“治防共行”的一個(gè)舉措，是解決農(nóng)村地區(qū)由于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而造成大氣污染現(xiàn)象的重要手段。

3.3加大農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法力度

目前農(nóng)村地區(qū)環(huán)境執(zhí)法力度是極其薄弱的，而現(xiàn)行地方行政編制體系的容量有限，地方政府不可能在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域之內(nèi)急速擴(kuò)編，因而只能在現(xiàn)有行政編制體系不擴(kuò)編的情況下來解決環(huán)境執(zhí)法力量不足的問題。在這種情況之下，環(huán)境保護(hù)巡回式執(zhí)法是可以考慮的措施。所謂巡回式執(zhí)法，就是在本縣行政轄區(qū)之內(nèi)，由縣級(jí)環(huán)保部門組成巡回執(zhí)法行動(dòng)組，成員由縣環(huán)保執(zhí)法部門和所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門的人員組成，大約為10人左右或者更多，行動(dòng)組采取統(tǒng)一行動(dòng)、集中執(zhí)法的模式每周定期對(duì)縣內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村進(jìn)行巡回執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)違法排污的問題則立即查處[8]。此種巡回式環(huán)境執(zhí)法的優(yōu)點(diǎn)有兩個(gè)：一是提升執(zhí)法效率，可以將有限的執(zhí)法資源充分地配置到環(huán)境執(zhí)法中去，避免了“單兵作戰(zhàn)”無暇全面顧及的缺點(diǎn)。二是能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，使農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境違法現(xiàn)象可以得到及時(shí)處理。對(duì)于城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的生產(chǎn)企業(yè)，即便是分散在不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，采用巡回式環(huán)境執(zhí)法也可以及時(shí)檢測到企業(yè)的排污情況，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)排污水平超過法定標(biāo)準(zhǔn)，就可以及時(shí)給予相應(yīng)的處理。

3.4構(gòu)建城市農(nóng)村聯(lián)合防治機(jī)制

由于大氣環(huán)境具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，所以對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的大氣污染治理而言，并不能脫離城市而獨(dú)立完成，城市也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施來控制大氣污染的水平，并且與農(nóng)村地區(qū)要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這樣才能夠避免混合型污染的發(fā)生。具體而言，就是要實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)一：一是要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。對(duì)于大氣污染的認(rèn)識(shí)，農(nóng)村與城市是有巨大差別的，農(nóng)村地區(qū)尚處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑之下，農(nóng)村地區(qū)對(duì)于大氣污染現(xiàn)象的排斥程度顯然不如城市，加之行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念也落后于城市，這就使得農(nóng)村地區(qū)對(duì)治理大氣污染的需求并不如城市迫切，所以行政執(zhí)法并不積極。因此，須要統(tǒng)一農(nóng)村與城市對(duì)治理大氣污染的認(rèn)識(shí)，使農(nóng)村地區(qū)認(rèn)識(shí)到只有農(nóng)村與城市共同參與治理大氣污染才能夠獲得效果。二是要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。往往城市都有自己的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于大氣污染現(xiàn)象的執(zhí)法也較為嚴(yán)格，相對(duì)而言，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)則掌握較松，執(zhí)法管理也比較松懈，因此必須統(tǒng)一農(nóng)村與城市的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村與城市納入同樣的管理標(biāo)準(zhǔn)之下進(jìn)行執(zhí)法，這樣才能提高農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法水平。三是要統(tǒng)一步調(diào)。大氣具有流動(dòng)性的特征，城市與農(nóng)村若管理和執(zhí)法不同步，那么混合型的大氣污染現(xiàn)象將永遠(yuǎn)難以消除。因此，在信息科技高度發(fā)達(dá)的今天，要建立執(zhí)法聯(lián)絡(luò)制度，使農(nóng)村與城市的環(huán)境行政執(zhí)法同步進(jìn)行，并在一定范圍之內(nèi)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的相互調(diào)配，實(shí)現(xiàn)大氣污染共同治理的目的。

3.5推行區(qū)域排污配額交易制度

因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法力量薄弱，因此須要推行大氣污染社會(huì)化治理的機(jī)制來彌補(bǔ)這一不足。具體而言，一是要實(shí)施總量控制。由省級(jí)政府規(guī)定本省之內(nèi)的大氣污染物總量目標(biāo)，然后將這一配額目標(biāo)分配給各地市，再由地市將配額分配給轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣，最后由縣政府將配額分配給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每一轄區(qū)須在配額范圍之內(nèi)進(jìn)行大氣污染排污，這樣就可以保證大氣污染物總量不增加。二是要實(shí)施配額分配。即由市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)按照產(chǎn)能分配污染物排放配額。三是要建立交易平臺(tái)。由市級(jí)政府搭建大氣污染物排放權(quán)交易平臺(tái)，農(nóng)村與城市的企業(yè)在污染物排放配額使用完畢之后都可以到平臺(tái)之中進(jìn)行交易，當(dāng)然污染物排放配額有剩余的企業(yè)也可以將剩余配額拿到平臺(tái)之上進(jìn)行交易，這樣就可以通過交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)將大氣污染物排放權(quán)的權(quán)利資源充分地配置到每個(gè)生產(chǎn)型企業(yè)之中，既提升了資源利用效率，又使得區(qū)域之內(nèi)的大氣污染物總量控制在規(guī)定的范圍之內(nèi)不增加。當(dāng)然政府的職責(zé)就是厘定和監(jiān)管交易價(jià)格并且維護(hù)好交易平臺(tái)的運(yùn)行秩序。這樣就可以使農(nóng)村地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而形成的大氣污染通過一種市場化的模式來得到治理，這種治理模式是社會(huì)化治理的一種方式，可以很大程度上節(jié)約行政執(zhí)法的成本，并且還可以提升大氣污染治理的效率，因而是值得推廣的措施。

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.001

2016-07-11

呂紅燕(1987—)，女，山東濟(jì)南人，律師助理。研究方向：環(huán)境法學(xué)。

D922.68

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1674-6341(2016)05-0001-03