張 妮 郝 娜

(燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066004)

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公共政策制定視角下我國古鎮(zhèn)旅游開發(fā)研究

張 妮 郝 娜

(燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066004)

公共政策制定對地方社會治理會產(chǎn)生決定性的影響，因此一直以來也被作為公共政策研究的中心環(huán)節(jié)。古鎮(zhèn)旅游的興起不僅為地方帶來了經(jīng)濟發(fā)展機遇，同時也對地方政府的社會治理能力提出更高的要求。而作為地方政府影響當?shù)毓沛?zhèn)旅游開發(fā)的主要途徑，地方性旅游政策的制定無一不體現(xiàn)出地方特色和公民的訴求。因此，對地方政府在開發(fā)當?shù)毓沛?zhèn)旅游資源的公共政策制定環(huán)節(jié)存在的問題進行分析并提出相應的建議，對于完善政府公共政策制定、促進古鎮(zhèn)旅游資源開發(fā)具有很強的現(xiàn)實意義。

公共政策；公共政策制定；古鎮(zhèn)旅游

0 引言

20世紀80年代以來，隨著周莊(古鎮(zhèn))旅游資源的開發(fā)，我國古鎮(zhèn)旅游開始進入公眾的視野。在旅游開發(fā)方案的制定、執(zhí)行等方面都離不來旅游資源所在地地方政府的參與。地方政府根據(jù)擁有旅游資源的實際情況選擇不同的古鎮(zhèn)旅游開發(fā)模式，很多古鎮(zhèn)旅游因此取得巨大成功。但同時也存在很多問題，從本質(zhì)上反映出地方政府在古鎮(zhèn)開發(fā)政策的制定、選擇和執(zhí)行上存在偏差和失誤。就當前而言，最主要的就是要改善古鎮(zhèn)旅游開發(fā)政策的制定環(huán)節(jié)。

1 公共政策制定與我國古鎮(zhèn)旅游開發(fā)

1.1 公共政策與公共政策制定的概念界定

1.1.1 公共政策的概念界定

公共管理領(lǐng)域關(guān)于公共政策的系統(tǒng)研究發(fā)端于二戰(zhàn)后幾個發(fā)達資本主義國家，隨后迅速擴展到世界其他國家和地區(qū)。二戰(zhàn)后各國公民關(guān)心的問題焦點向那些與切身利益密切相關(guān)的特殊公共問題轉(zhuǎn)移，因此對政府制定公共政策的能力、程序、方式以及公共政策的質(zhì)量提出更高的要求。

公共政策作為公共權(quán)力和公共職能的伴生物，自公共權(quán)力產(chǎn)生以來，就一直存在于人類社會中。廣義上說，凡是由國家公權(quán)力主體制定的，對一定的社會行為主體產(chǎn)生一定影響的法律、法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃、條例、規(guī)章、指示與實施細則等，都可以被視為行政主體的某種公共政策。從約束力上看，公共政策具有明顯的行為規(guī)范特征，甚至于在某些條件下，作為國家公權(quán)力的延伸，得到國家公權(quán)力主體合法授權(quán)的非國家公權(quán)力主體，也可以制定具有約束力的行為規(guī)范[1]狹義上講，公共政策是國家各級行政機關(guān)在特定情境中，為了達成一定目標而制定的行動方案或行動準則。本文是從狹義角度分析我國古鎮(zhèn)保護領(lǐng)域的公共政策制定。

1.1.2 公共政策制定的概念界定

公共政策制定是為解決某個政策問題而提出一系列方案和計劃，通過對比和驗證，選擇出合適方案進而制定出政策的過程[2]。文本形態(tài)或政府話語體系下的公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實形態(tài)的政策目標的過程并不是一個直線的過程[3]，政策目標的實現(xiàn)需要政策制定、選擇、執(zhí)行、評估、反饋等一系列的過程通力合作，而政策的制定則是一切成立的前提條件，忽視實際的政策環(huán)境制定的政策即使嚴格執(zhí)行也必將無法實現(xiàn)最終政策目標。因此，公共政策制定在公共政策研究中的重要地位不言而喻。

1.2 公共政策制定視角下我國古鎮(zhèn)旅游的開發(fā)模式

古建筑負載著歷史靈魂，是傳承歷史文化和城市記憶的載體；古鎮(zhèn)以其獨特的歷史底蘊以及保存較為完整的傳統(tǒng)生活環(huán)境和方式吸引著大批游客。不管是傳統(tǒng)古鎮(zhèn)還是仿建“古鎮(zhèn)”，在吸引游客的背后都離不開成功的開發(fā)模式。 在開發(fā)過程中，根據(jù)地方政府在古鎮(zhèn)開發(fā)政策制定中所占主導位置不同,可以分為三種開發(fā)模式。

1.2.1 政府主導模式

政府主導模式是以地方政府為主導進行古鎮(zhèn)旅游開發(fā)的一種模式。地方政府利用掌握的城市規(guī)劃審批權(quán)力對古鎮(zhèn)進行整體規(guī)劃，并成立地方政府主管的旅游企業(yè)，在旅游資源的開發(fā)上形成政府主導、民營企業(yè)并行的開發(fā)方式。古城開發(fā)保護的資金主要依賴于政府的財政撥款，同時引入市場機制向游客收取門票，用以補貼基礎(chǔ)設施的建設。通過城市規(guī)劃打包整合旅游資源，形成“吃住行游購娛”的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)多方受益。

政府主導的旅游開發(fā)模式的典型代表為平遙古城。平遙古城位于山西省平遙縣，為國家5A級景區(qū)，基本保留了明清時期的縣城風貌，是我國保存最完好的古城之一。古城景區(qū)實行通票制，游客可以憑借通票游覽古城內(nèi)平遙縣衙、日升昌票號等小景點；如果僅是游覽古城則不需要購票。古城內(nèi)的商鋪、家庭旅館和餐廳由原住民自主經(jīng)營并享有房屋所有權(quán)，但古城內(nèi)房屋修建、改造由縣規(guī)劃局主管。屬于傳統(tǒng)建筑的民居在維修改造時必須遵循“修舊如故，以存其真”的原則；不屬于傳統(tǒng)建筑的民居在改造時也需遵循“統(tǒng)一規(guī)劃管理，逐步整治改造”的原則，力圖保證古城風貌的統(tǒng)一。平遙模式也是當前我國古鎮(zhèn)旅游開發(fā)中較為普遍使用的模式，西遞、宏村、周莊等都采用此種方式。

云南麗江古城、山東臺兒莊古城等也采取此種開發(fā)模式，不同之處在于其旅游開發(fā)完全由政府單一主導：麗江古城保護管理局作為市級人民政府工作部門對麗江古城進行保護管理[4]；臺兒莊古城有限公司是臺兒莊古城保護開發(fā)建設管理會下屬國有企業(yè)。

1.2.2 政府主導多方控股模式

政府主導多方控股模式即當?shù)卣鲗С闪⒙糜喂煞萦邢薰?，公司性質(zhì)為合資企業(yè)，由地方政府、外來旅游公司、投資公司等聯(lián)合控股，最終收益由資產(chǎn)所有者按擁有的相應股權(quán)比例分配。

該模式的代表古鎮(zhèn)為烏鎮(zhèn)景區(qū)。烏鎮(zhèn)景區(qū)位于浙江省桐鄉(xiāng)市，屬于國家5A級景區(qū)，完整地保存有晚清和民國時期江南水鄉(xiāng)的風貌和布局，被稱為“中國最后的枕水人家”。烏鎮(zhèn)景區(qū)由中青旅控股、桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)古鎮(zhèn)旅游投資公司和IDG資本共同投資經(jīng)營，采取分區(qū)開發(fā)的模式，針對不同的目標市場分為東柵景區(qū)和西柵景區(qū)。東柵景區(qū)主要以旅游觀光和民俗體驗為主，西柵景區(qū)以商務旅游和休閑度假為主，主打高端旅游路線。景區(qū)內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)歸烏鎮(zhèn)旅游管理公司所有，由其統(tǒng)一收取門票、安排景區(qū)內(nèi)住宿、商業(yè)經(jīng)營等一切活動，實行標準化和規(guī)模化經(jīng)營模式，因此也杜絕了在旅游旺季景區(qū)因餐飲住宿購物等問題而產(chǎn)生的宰客現(xiàn)象。同里等江南地區(qū)古鎮(zhèn)在旅游開發(fā)中普遍采用此種模式。

1.2.3 政府轉(zhuǎn)讓古鎮(zhèn)經(jīng)營權(quán)模式

政府轉(zhuǎn)讓古鎮(zhèn)經(jīng)營權(quán)模式為地方政府將擁有的轄區(qū)內(nèi)的旅游資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，地方政府保有旅游資源的所有權(quán)，實行旅游資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的開發(fā)模式。開發(fā)商根據(jù)自身資本優(yōu)勢將古鎮(zhèn)完全投入市場，實現(xiàn)古鎮(zhèn)旅游在市場化機制下運行，在此同時也承擔起對古城基礎(chǔ)設施的建設和維護。地方政府根據(jù)所擁有的旅游資源管理權(quán)在行業(yè)宏觀層面上對投資商進行管理。

鳳凰古城為此種開發(fā)模式的代表。鳳凰古城位于湖南省鳳凰縣，為國家4A級景區(qū)，現(xiàn)存古民居以清朝風貌為主。2001年5月，鳳凰縣政府將鳳凰旅游資源租賃給黃龍洞投資股份有限公司，租期50年，由其對古鎮(zhèn)實行壟斷性經(jīng)營，從而實現(xiàn)地方政府統(tǒng)一規(guī)劃，外包企業(yè)實際執(zhí)行和管理的模式。但是古城景區(qū)內(nèi)各種商業(yè)活動的經(jīng)營由古城原住民自主進行。從2016年4月10日起，鳳凰古城取消實行了三年的景區(qū)148元“捆綁”大門票政策，開始實施景點驗票，即游客在古城內(nèi)的游覽是免費的，而參觀景點則需另購門票。此外，上海博大集團獲得湖州南潯古鎮(zhèn)30年旅游開發(fā)經(jīng)營權(quán)也屬此種開發(fā)模式。

2 我國古鎮(zhèn)旅游開發(fā)中公共政策制定存在的問題及其消弭

不同于故宮、頤和園等古跡，古鎮(zhèn)屬于“社區(qū)型景點”，依然有很多居民居住。古鎮(zhèn)作為其生存和發(fā)展的場所被賦予了城市的功能和屬性，開發(fā)政策的制定首先必須滿足居民正常的生存與發(fā)展的需求。目前我國進行的古鎮(zhèn)旅游開發(fā)取得了顯著的成就，例如平遙古城、麗江古城等在政府主導下積極“申遺”，利用世界文化遺產(chǎn)稱號擴大知名度，年門票收入上億。但由于歷史傳統(tǒng)、體制結(jié)構(gòu)、地方經(jīng)濟發(fā)展等問題，在古鎮(zhèn)旅游開發(fā)的政策制定中仍存在一些問題，阻礙古鎮(zhèn)旅游的發(fā)展。

2.1 古鎮(zhèn)旅游開發(fā)中公共政策制定存在的問題

2.1.1 政策制定中忽視政策環(huán)境

任何公共政策都是在一定的政治、經(jīng)濟和文化等社會環(huán)境下形成和運行的，某種程度上來說公共政策所處的環(huán)境深刻影響著政策的界定、制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)等環(huán)節(jié)，也在本質(zhì)上決定了公共政策的價值和效果。我國當前的古鎮(zhèn)發(fā)展模式強調(diào)對古鎮(zhèn)傳統(tǒng)資源的開發(fā)，對旅游業(yè)附加產(chǎn)品沒有足夠的重視，無論是在收取門票的全封閉還是半封閉景區(qū)，其盈利方式仍以售賣門票為主，人文景觀很少被賦予更深的意蘊和價值，也難以被游客接納和消費。究其原因，可以看到在政府主導或是股份公司參與運營的古鎮(zhèn)中，基礎(chǔ)設施的建設和維護為政府財政部門劃撥或者是用門票收入補貼，很少有專業(yè)團隊的參與。這種發(fā)展模式下最明顯的弊端就是導致當前古鎮(zhèn)旅游產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重。如江南地區(qū)古鎮(zhèn)在開發(fā)策略上缺乏亮點，旅游項目存有很強的替代性[5]。此外，本土化的管理模式會給經(jīng)營者帶來短期的經(jīng)濟效益，但是一部分人的經(jīng)濟受益卻有可能加劇整個社區(qū)經(jīng)濟的不平衡[6]。如宏村由于門票收入分配方式不合理導致村民經(jīng)營旅游業(yè)熱情受挫[7]，江西婺源也曾發(fā)生因為門票收入分成糾紛導致村民阻止游客進入導致部分景區(qū)緊急關(guān)停[8]。

2.1.2 政策制定后缺乏論證和試驗

傳統(tǒng)管理理念和現(xiàn)代管理意識相互碰撞，保護和利用矛盾造成管理主體的現(xiàn)實困惑和迷失[4]。地方政府作為古鎮(zhèn)旅游開發(fā)的管理主體，憑借公共權(quán)力制定開發(fā)政策并主導實施，其合法性在本質(zhì)上來源于公民授權(quán)，政府的最終目標應致力于增加地方群眾利益和保護地區(qū)旅游資源。而我國當前古鎮(zhèn)旅游開發(fā)政策的制定和方案的選擇主要為行政主管領(lǐng)導內(nèi)部智慧的集合，政策的制定過程沒有公開，政策制定后又鮮有科學論證和政策試驗，通過行政手段強制實施極易引起旅游業(yè)相關(guān)利益主體的反對，難以達到政策預期效果甚至產(chǎn)生政府信任危機。以鳳凰古城為例，2013年4月10日起鳳凰縣政府實施新旅游政策，改免費游覽為“捆綁”大門票政策，凡是進入古城必須購買148元的門票。新規(guī)定使游客人數(shù)驟減，大批商戶和當?shù)鼐用褚惨虿粷M新規(guī)定關(guān)門歇業(yè)并聚集在古城門口示威。2016年3月政府不得不宣布從4月10日起取消鳳凰古城“一票制”政策改為收取景點門票。至此，鳳凰古城門票事件告一段落，但是鳳凰縣政府出臺的不當政策在整個事件中難免導致政府公信力受損。

2.1.3 政策執(zhí)行偏離政策制定目標

政策執(zhí)行是指政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源將政策觀念形式的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，從而使既定的政策目標得以實現(xiàn)的過程[9]。目前來說我國很多古鎮(zhèn)都存在政策失真性執(zhí)行的現(xiàn)象，即在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標、違背政策精神的現(xiàn)象[3]。例如全封閉古鎮(zhèn)一般采取購買門票進行游覽的方式，但作為社區(qū)型景點為方便居民出入設有很多偏門，游客很容易利用這些空子逃票進入古鎮(zhèn)，網(wǎng)絡上甚至有很多古鎮(zhèn)逃票攻略。在古鎮(zhèn)內(nèi)開設餐館旅社的居民為吸引客人會幫助游客免票進入古鎮(zhèn)，長此以往必將影響古鎮(zhèn)旅游收入和門票政策的權(quán)威性。此外，不管是何種開發(fā)模式政府對古鎮(zhèn)都應貫徹“保護為主、開發(fā)結(jié)合”的政策，旨在保證古鎮(zhèn)原址原貌上進行旅游開發(fā)。但在實際運作中，過度的商業(yè)開發(fā)導致商鋪林立，古鎮(zhèn)失去原有韻味的同時因為建筑密集產(chǎn)生火災隱患，2014年初云南獨克宗古城火災就是個例證。

2.2 優(yōu)化古鎮(zhèn)旅游開發(fā)中公共政策制定的建議

2.2.1 重視政策環(huán)境對古鎮(zhèn)開發(fā)政策制定的影響

政策環(huán)境不僅影響政策制定和政策系統(tǒng)的有序發(fā)展，還影響政策的執(zhí)行效果；同時政策的推行也對政策環(huán)境變遷產(chǎn)生影響，政策和環(huán)境構(gòu)成相互影響的系統(tǒng)。作為古鎮(zhèn)旅游運營管理主體的地方政府需重視環(huán)境的重要性，樹立長遠規(guī)劃目標而不是為實現(xiàn)眼前利益或是政績工程草率選擇外包或合資經(jīng)營。建立高效負責的政策制定體系，把管理古鎮(zhèn)排污、通訊、稅收和安全等公共事業(yè)機構(gòu)和政府相關(guān)部門納入政策制定體系，結(jié)合不同管理部門的實際工作情況，制定出最符合本地旅游的發(fā)展政策。

2.2.2 保證政策制定后必要的論證和試驗

新政策的實行必定會重塑原有利益格局，利益平衡的打破會引起既得利益者的不滿從而影響政策的執(zhí)行效果。傳統(tǒng)古鎮(zhèn)作為歷史文化遺產(chǎn)，具有傳統(tǒng)性、稀缺性等特征；作為原住民生活社區(qū)和旅游目的地，又具有公共性。政府政策的制定要把握這兩個方面的特點，實現(xiàn)旅游經(jīng)濟發(fā)展和社會公平發(fā)展的同等性[10]。原住民作為古鎮(zhèn)社區(qū)的重要組成部分，其對旅游的關(guān)注程度，資源利用率，感知到的旅游發(fā)展帶來的損益度影響政府旅游開發(fā)政策的實施[11]；游客作為旅游產(chǎn)品的購買者其購買心理也影響著政策的實施。政府政策制定要充分考慮他們的利益要求，為政策的實施奠定群眾基礎(chǔ)。在咨詢專家和利益相關(guān)方意見的基礎(chǔ)上進行必要的聽證、論證，并對影響較大、改革力度較強的開發(fā)政策選取一定的地域范圍進行必要的政策試驗，以保證政策執(zhí)行中的偏差在允許范圍內(nèi)，最終實現(xiàn)古鎮(zhèn)旅游開發(fā)的長效有序發(fā)展。

2.2.3 保證政策制定、政策執(zhí)行和政策目標的統(tǒng)一

旅游開發(fā)政策能否有效貫徹執(zhí)行是政策目標實現(xiàn)的前提條件。政府作為開發(fā)政策制定者往往只規(guī)范某些基本原則，實際執(zhí)行者則為古鎮(zhèn)開發(fā)公司或者是外來承包企業(yè)。這就要求在實現(xiàn)政策目標的過程中，古鎮(zhèn)旅游開發(fā)公司或外來企業(yè)需根據(jù)本地古鎮(zhèn)實際情況制定切實可行的政策方案，采取多樣的執(zhí)行途徑，并且在執(zhí)行過程中要特別重視聽取一線工作人員的反饋信息；創(chuàng)新互動機制，利用景區(qū)公眾微信、微博、有獎調(diào)查等途徑開展游客意見征集活動，在堅持開發(fā)政策的原則的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政策執(zhí)行的靈活性。此外，政府監(jiān)管部門和旅游局等政策制定部門要始終把“保護第一、開發(fā)第二”的古鎮(zhèn)開發(fā)原則放在首位，認真把關(guān)旅游公司和外來企業(yè)的古鎮(zhèn)開發(fā)方案，防止古鎮(zhèn)過度商業(yè)開發(fā)對傳統(tǒng)文化的侵害，將保護旅游資源和生態(tài)環(huán)境、增進各方利益的目標貫穿政策制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)中去，使古鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)和文化遺產(chǎn)保護齊頭并進。

3 結(jié)語

隨著旅游產(chǎn)品開發(fā)的縱深發(fā)展、媒體的宣傳推介、公眾生活水平的提高和“回歸自然”觀念的影響，古鎮(zhèn)作為新興的旅游目的地開始進入大眾視野，古鎮(zhèn)旅游得到迅猛發(fā)展成為地方經(jīng)濟新的增長點。但在古鎮(zhèn)旅游行業(yè)快速發(fā)展的同時地方政府在制定古鎮(zhèn)旅游開發(fā)政策方面也面臨著很多問題，根本原因在于政策制定違背了歷史文化遺產(chǎn)和古城保護行為的公共性，將保護和發(fā)展人為地對立起來違背古城以保護為主的公共利益導向[12]。不管是政府為主導的追求政績的古鎮(zhèn)開發(fā)政策，還是以外部旅游企業(yè)主導的追求商業(yè)價值的開發(fā)政策，在開發(fā)過程中一旦侵害古鎮(zhèn)原住民的利益必將引起制度性的社會排斥，從而影響政策的有效執(zhí)行。在未來的古鎮(zhèn)旅游開發(fā)中，擁有旅游資源管理權(quán)的地方政府應發(fā)揮主導作用，保證開發(fā)政策的公正性，并積極構(gòu)建利益表達和協(xié)調(diào)機制，提前對開發(fā)方案開展風險評估，在政策執(zhí)行過程中參考實際執(zhí)行效果及時進行政策調(diào)整，在保護古城、平衡各方利益的同時實現(xiàn)地方古城旅游行業(yè)的蓬勃發(fā)展。

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責任編輯：富春凱

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.06.012

2016-09-18

張妮(1989—)，女，安徽宿州人，碩士研究生。研究方向：公共管理。

F592.1

A

1674-6341(2016)06-0031-03