曹 清 華

(江西師范大學(xué) 區(qū)域創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)研究中心/政法學(xué)院， 江西 南昌 330022)

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老年社會(huì)救助的兜底保障問(wèn)題研究

曹 清 華

(江西師范大學(xué) 區(qū)域創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)研究中心/政法學(xué)院， 江西 南昌 330022)

貧困老年人通常由老年社會(huì)救助制度為其“老有所養(yǎng)”提供兜底性保障，但我國(guó)老年貧困的發(fā)展特點(diǎn)及老年社會(huì)救助制度本身存在的問(wèn)題導(dǎo)致老年社會(huì)救助制度兜底功能的發(fā)揮受到阻礙，應(yīng)通過(guò)科學(xué)劃分責(zé)任、優(yōu)化制度機(jī)制等措施對(duì)制度進(jìn)行改革與完善以增強(qiáng)制度的兜底功能。

老年貧困；老年社會(huì)救助；兜底保障

在2015年11月底的中央扶貧工作會(huì)議上，國(guó)家主席習(xí)近平強(qiáng)調(diào)了要實(shí)施“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)救助兜底一批。其中指出，對(duì)貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人員，主要由社會(huì)救助來(lái)兜底保障。在此，老年人是指達(dá)到法定退休年齡、退出勞動(dòng)領(lǐng)域的那部分人口群體。隨著我國(guó)老年人口的不斷增加、老齡化趨勢(shì)的不斷加劇，老年人將構(gòu)成我國(guó)最大的貧困群體之一。如何通過(guò)老年社會(huì)救助對(duì)貧困老年人實(shí)行有效的兜底保障，是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略中需要深入研究和解決的重要問(wèn)題。

一、老有所養(yǎng)、社會(huì)救助與兜底保障

兩千多年前，孟子便有著名的“老有所養(yǎng)”的夢(mèng)想。然而在農(nóng)耕社會(huì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，對(duì)于老年人，即使是最基本的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)也難以實(shí)現(xiàn)。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、科技的發(fā)達(dá)以及對(duì)老年人權(quán)益的日益關(guān)注和重視，“老有所養(yǎng)”的內(nèi)涵豐富起來(lái)，更加注重除經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)以外的其他養(yǎng)老需求的滿足。按照馬斯洛的需求層次理論，人的需求可分成生理需求、安全需求、愛(ài)和歸屬感需求、尊重和自我實(shí)現(xiàn)需求五類，并由低到高依次遞進(jìn)。隨著這些需求的依次滿足，人的滿足感和幸福感就會(huì)隨之提高。由于個(gè)體生理、心理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征的不同，五種需求的具體表現(xiàn)形態(tài)和滿足程度會(huì)有所不同。相較于其他年齡段人群，老年人的特點(diǎn)決定其需求滿足集中在“老有所養(yǎng)”上，并依次表現(xiàn)為三個(gè)層次的養(yǎng)老需求，即經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、日常生活照料與精神慰藉。

隨著現(xiàn)代各國(guó)老齡化及家庭結(jié)構(gòu)核心化的不斷推進(jìn)，老年貧困及空巢問(wèn)題不斷加重，老年人的收入支持、精神慰藉及日常生活照料問(wèn)題日益突出，成為現(xiàn)代“老有所養(yǎng)”的核心問(wèn)題，亦構(gòu)成新時(shí)代“老有所養(yǎng)”的核心內(nèi)涵，即每位老年人都能夠從家庭、社會(huì)或政府獲得足夠的“經(jīng)濟(jì)保障、精神慰藉以及日常生活照料”方面的滿足。對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)保障意味著老年人能獲得保證基本生活水平的收入支持，是老有所養(yǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)；精神慰藉主要是指老年人能夠獲得他人和社會(huì)的人格尊重、情感支持與心理慰藉，是老有所養(yǎng)的重要內(nèi)容；日常生活照料需求是基于老年人年齡的增長(zhǎng)及生活自理能力下降而產(chǎn)生的需求，它是“老有所養(yǎng)”的服務(wù)形式。

在傳統(tǒng)文化影響依然鮮明的當(dāng)代，老年人“老有所養(yǎng)”的質(zhì)量與其獲得的養(yǎng)老支持來(lái)源有很大關(guān)系。費(fèi)孝通的差序格局理論指出，人以“己”為中心，形成親疏遠(yuǎn)近的社會(huì)序列關(guān)系[1]。因此，自己、家庭、朋友鄰里及政府支持對(duì)老年人“老有所養(yǎng)”質(zhì)量的影響作用依次遞減。不過(guò)隨著我國(guó)工業(yè)化的推進(jìn)與社會(huì)高齡少子化趨勢(shì)的發(fā)展以及老年人口的不斷增加，老年人口能從家庭、親朋處獲得的支持將呈減少趨勢(shì)，對(duì)政府及社會(huì)支持的需求將隨之不斷增大，貧困老年人口尤其如此。在此，貧困老年人口即是指不能憑借自身和家庭的力量獲得足夠養(yǎng)老保障的老年人群，他們不但面臨著經(jīng)濟(jì)貧困導(dǎo)致的生存困難，還往往經(jīng)受著由于經(jīng)濟(jì)貧困而導(dǎo)致的家庭不和睦以及自身健康狀況不佳等問(wèn)題，因此他們需要日常生活照料與缺乏精神慰藉的比例也明顯高于非貧困狀態(tài)下的老年人口。

要想讓所有貧困老年人“老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)、老有所安”，須有賴于政府及社會(huì)的支持。老年社會(huì)救助制度即是一項(xiàng)為老年貧困人群構(gòu)筑的社會(huì)安全支持系統(tǒng)，為不能從其他渠道獲得足夠收入和支持的老年人群提供兜底性保障。在此，所謂“老年社會(huì)救助提供兜底保障”有三層含義：一是指老年社會(huì)救助制度作為國(guó)家養(yǎng)老保障安全體系的基石，是國(guó)家及社會(huì)為老年人所構(gòu)筑的社會(huì)安全網(wǎng)中的“最后一道防線”；二是在保障水平方面，該制度所提供的是最基本水平的保障。相對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年福利等所提供的較高水平保障，老年社會(huì)救助提供的是最基本水平保障即最低水平保障，這與貧困線的劃定相關(guān)；三是在保障內(nèi)容方面，老年社會(huì)救助制度所提供的是綜合性救助，不僅給予貧困老年人經(jīng)濟(jì)援助，還包括提供基本的日常生活照料及精神慰藉需求的滿足。

二、老年貧困狀況與應(yīng)對(duì)困境

為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，我國(guó)于2015年提出通過(guò)精準(zhǔn)扶貧以實(shí)現(xiàn)到2020年全國(guó)貧困人口全部脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。老年貧困人口是難以從其他渠道獲得足夠養(yǎng)老資源的貧困人群，一般只能通過(guò)老年社會(huì)救助對(duì)其實(shí)施兜底保障。因此，老年社會(huì)救助制度承擔(dān)著幫助全體貧困老年人口脫貧、實(shí)現(xiàn)貧困老年人“老有所養(yǎng)”目標(biāo)的重任，而完成這一目標(biāo)的前提是必須了解我國(guó)貧困老年的現(xiàn)狀、趨勢(shì)以及應(yīng)對(duì)的難點(diǎn)何在。

(一)我國(guó)老年貧困狀況

喬曉春等按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)按城鎮(zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)乘以0.3而得)，估算得到2000年全國(guó)貧困老年人口比例為17.5%，其中農(nóng)村貧困老年人口比例為18.8%，城市貧困老年人口比例為15.0%，總貧困人口量約為2247.8萬(wàn)人。該研究還指出，老年人經(jīng)濟(jì)貧困狀況與其生活滿意度、健康狀況呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，貧困老年人需要日常照料的比例也高于非貧困狀態(tài)下的老年人[2]。利用最低生活保障數(shù)據(jù)估算出農(nóng)村老年貧困人口超1700萬(wàn)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)下的城鎮(zhèn)老年貧困數(shù)量約300萬(wàn),總計(jì)全國(guó)老年實(shí)際貧困人口超過(guò)2000萬(wàn)人,老年貧困發(fā)生率為10.8%[3]。本文利用全國(guó)縣以上最低生活保障數(shù)據(jù)估算得出，2015年11月農(nóng)村及城鎮(zhèn)老年貧困人口分別超2000萬(wàn)和300萬(wàn)，老年貧困發(fā)生率近10.5%。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，收入狀況決定生活狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)的貧困往往是帶來(lái)貧困老年人其他各種養(yǎng)老困境的根源，例如精神孤寂、缺乏日常生活照料和社會(huì)參與等等。根據(jù)喬曉春等人的研究，貧困家庭不和睦的比例明顯高于非貧困家庭，相應(yīng)地貧困老年人的生活滿意度和幸福感低較之非貧困老年人更低。另外，由于在身體保健、看病就醫(yī)方面投入的缺乏，加上精神慰藉不足，貧困老年人的健康狀況也整體低于非貧困老年人。根據(jù)中國(guó)老齡科學(xué)研究中心的測(cè)算，截至2010年，全國(guó)城鄉(xiāng)失能(包括部分失能和完全失能)老人1084.3萬(wàn)左右,到“十二五”末，失能老年人口規(guī)模逐步增加，全國(guó)失能老人總量達(dá)1239.8萬(wàn)，占全部老年人口的6.05%[4]。其中，貧困老年人構(gòu)成失能老年人的大多數(shù)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)貧困是失能老人數(shù)量攀升的重要因素之一。另外，我國(guó)空巢老人數(shù)量巨大，已經(jīng)占到老年人總數(shù)的一半，其中獨(dú)居老人占老年人總數(shù)的近10%[5]。而且，這些數(shù)據(jù)會(huì)隨著老齡化的發(fā)展而不斷攀升。由于家庭經(jīng)濟(jì)貧困，子女多數(shù)會(huì)選擇出外打工或忙于生計(jì)，往往無(wú)暇顧及家中老人，老人因空巢而缺乏精神慰藉和日常生活照料的現(xiàn)象非常突出。

(二)我國(guó)老年貧困的應(yīng)對(duì)困境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)家養(yǎng)老保障體系的建立健全，我國(guó)老年貧困的發(fā)生率有所降低，但貧困老年人的絕對(duì)數(shù)量卻呈上升之勢(shì)；雖然家庭與子女養(yǎng)老在影響老人養(yǎng)老的快樂(lè)指標(biāo)中居首位，但老年人從家庭與子女中獲得的養(yǎng)老支持(包括經(jīng)濟(jì)支持、日常生活照料與精神慰藉)總體將呈減少趨勢(shì)，貧困家庭尤其如此。老年貧困的這些發(fā)展?fàn)顩r主要源于我國(guó)人口老齡化的加劇及家庭少子化的發(fā)展趨勢(shì)，這使我國(guó)老年貧困的應(yīng)對(duì)面臨諸多困境。

困境之一是，在對(duì)青壯年貧困群體扶貧開(kāi)發(fā)都很困難的情況下，對(duì)具有諸多不利特征(喪失全部或部分勞動(dòng)能力、財(cái)富積累很少、健康狀況不佳等)的貧困老年人進(jìn)行脫貧更加艱難。于是，老年社會(huì)救助制度成為國(guó)家和社會(huì)為貧困老年人所構(gòu)筑的“最后一道防線”。一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金制度往往直接影響著這個(gè)國(guó)家的老年貧困程度，西方福利國(guó)家正是通過(guò)大規(guī)模的財(cái)政養(yǎng)老支出有效地降低了其老年貧困人口規(guī)模。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放緩與人口的老齡化，愈來(lái)愈沉重的養(yǎng)老保障支付讓這些福利國(guó)家的公共財(cái)政不堪重負(fù)，養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性遭受諸多的挑戰(zhàn)和批評(píng)。我國(guó)未富先老，在人均GDP還較低情況下就已經(jīng)快速跨入了老齡化社會(huì)，老年人口比重迅猛增加。在這種情況下，公共財(cái)力的不足會(huì)使得利用公共財(cái)政支出來(lái)推動(dòng)的老年社會(huì)救助制度所能拓展的作用空間極其有限。

困境之二是，老年歧視的廣泛存在構(gòu)成老年社會(huì)救助制度充分發(fā)揮其兜底功能的社會(huì)文化障礙。全球老年人口的不斷增長(zhǎng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式對(duì)效率的崇尚，引致老年歧視成為繼種族歧視和性別歧視之后的全球第三大社會(huì)歧視問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)在就業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)制度、媒體、家庭等各個(gè)領(lǐng)域也普遍存在不同程度的老年歧視現(xiàn)象，這些歧視不但被納入了政策體系和社會(huì)環(huán)境之中，還內(nèi)化到了個(gè)體意識(shí)的認(rèn)知之中，導(dǎo)致對(duì)老年人的情感冷漠與社會(huì)排斥。在我國(guó)老齡化趨勢(shì)不斷發(fā)展、國(guó)家養(yǎng)老保障體系還不健全的情況下，老年歧視的存在無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步增加老年貧困的發(fā)生概率。這一系列制度與文化的因素所導(dǎo)致的老年貧困使得未來(lái)老年社會(huì)救助制度發(fā)展面臨諸多的外在與內(nèi)在挑戰(zhàn)。

三、老年社會(huì)救助制度的問(wèn)題分析

社會(huì)救助制度是一種面向社會(huì)的貧困不幸者、解除其生存危機(jī)、維護(hù)社會(huì)底線公平的基礎(chǔ)性制度安排，需要國(guó)家財(cái)政提供相應(yīng)的物質(zhì)保障。從傳統(tǒng)的應(yīng)急性救災(zāi)救濟(jì)到現(xiàn)階段的綜合性社會(huì)救助體系，我國(guó)的社會(huì)救助制度經(jīng)歷了從“補(bǔ)缺型”到“普遍福利型”的轉(zhuǎn)變，對(duì)解除貧困不幸者的生存危機(jī)以及促進(jìn)其基本發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用。然而，這一制度尤其是其中的老年社會(huì)救助制度，在發(fā)展過(guò)程中仍存在一些關(guān)鍵性問(wèn)題需要解決。

(一)制度公平性欠缺、碎片化嚴(yán)重

在社會(huì)救助中，最低生活保障制度及其他各專項(xiàng)救助制度均按照城鎮(zhèn)與農(nóng)村分別建立，從而形成了城鄉(xiāng)分割的社會(huì)救助體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年11月底，全國(guó)城市與農(nóng)村月人均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分別為439元和255元，同比增長(zhǎng)分別為9.5%和14.75%；月人均低保補(bǔ)助水平城鄉(xiāng)分別為298元和139元，同比增長(zhǎng)分別為12%和15.8%[6]。從這些數(shù)據(jù)可以看出，雖然農(nóng)村低保補(bǔ)助增速較城市更快，但農(nóng)村與城市居民低保待遇的絕對(duì)差距仍然較大。這種城鄉(xiāng)分割的社會(huì)救助制度不僅導(dǎo)致救助資源的分配不公，還進(jìn)一步強(qiáng)化甚至擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。

“公平性的欠缺”源于“碎片化”的制度安排。所謂“碎片化”，即制度缺乏統(tǒng)一安排，為不同的人群設(shè)立不同的制度安排。我國(guó)社會(huì)救助制度首先劃分為城市與農(nóng)村的社會(huì)救助制度，分別設(shè)立補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和待遇；其次在城市與農(nóng)村內(nèi)部又按人群設(shè)立相應(yīng)的許多小制度。例如在農(nóng)村，設(shè)有五保戶制度、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶救濟(jì)制度以及農(nóng)村醫(yī)療救助等各專項(xiàng)救助制度等，如此眾多的救助制度造成了整個(gè)制度運(yùn)行成本高、重復(fù)救助等問(wèn)題。在社會(huì)救助制度發(fā)展初期，“碎片化”的制度安排有一定的靈活性，符合難以一步到位建立統(tǒng)一制度的國(guó)情，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“碎片化”的制度治理格局存在成本高、公平性差等問(wèn)題,不利于制度的可持續(xù)發(fā)展，影響了制度兜底保障功能的發(fā)揮。

(二)救助存在供需不一致問(wèn)題

在社會(huì)救助領(lǐng)域，社會(huì)救助的供給主體是政府和社會(huì)，為受助者提供現(xiàn)金或服務(wù)的援助；需求主體是貧困不幸者構(gòu)成的脆弱群體，接受政府和社會(huì)所提供的基本生存及基本發(fā)展方面的援助。我國(guó)在老年社會(huì)救助領(lǐng)域存在比較嚴(yán)重的供需不一致問(wèn)題，主要表現(xiàn)為供給總量不足，也存在供非所需問(wèn)題。供給總量不足主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：其一，救助金水平低。目前大部分城市的低保生活標(biāo)準(zhǔn)占當(dāng)?shù)鼐用袢司鶎?shí)際收入的比重在25%左右，處于偏低的狀態(tài)。對(duì)于貧困老年人而言，由于他們的身體健康狀況往往欠佳，醫(yī)療支出較平常人要大得多，目前的救助金水平尤其偏低，對(duì)于他們往往是杯水車薪；其二，救助面窄。當(dāng)前我國(guó)各地方政府一般是依照其財(cái)政情況來(lái)定救助標(biāo)準(zhǔn)和救助人數(shù)的，與當(dāng)?shù)刎毨д叩膶?shí)際需求往往存在差距，尤其對(duì)貧困老年人的“應(yīng)保盡?！眴?wèn)題目前還是個(gè)需要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；其三，救助內(nèi)容單一。當(dāng)前的社會(huì)救助還是以現(xiàn)金救助為主，缺乏日常生活照料及醫(yī)療服務(wù)等方面的援助。城鄉(xiāng)老年人日常的生活照料主要仍依靠自己及其家庭成員，所接受的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)比重很低，相關(guān)的專業(yè)從業(yè)人員很少，供需比例失衡。供非所需則表現(xiàn)為各地方政府大多是根據(jù)自己的主觀推想而不是受助者的客觀需求來(lái)制定救助政策，所實(shí)施的救助內(nèi)容、救助手段等與受助者的需求不一致。

(三)制度內(nèi)外的協(xié)調(diào)與銜接不暢

隨著社會(huì)救助制度的發(fā)展，社會(huì)救助項(xiàng)目日益增多，衛(wèi)生、教育等政府職能部門(mén)開(kāi)始介入并分頭實(shí)施監(jiān)督管理。然而，民政部門(mén)作為社會(huì)救助的主管部門(mén)并不能隨之對(duì)整個(gè)社會(huì)救助制度進(jìn)行有效的監(jiān)督管理與整合，相關(guān)各部門(mén)協(xié)作不多，各項(xiàng)救助不能很好銜接，社會(huì)救助制度體系本身也就表現(xiàn)出缺乏頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不足等特征。例如，救災(zāi)、城鄉(xiāng)低保、流浪救助、五保與醫(yī)療救助等雖然都屬于民政部門(mén)管理，但在民政部門(mén)內(nèi)部并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，而是分屬不同的機(jī)構(gòu)；教育救助、司法救助與住房救助等更是被其他政府職能部門(mén)分割。這種分割的狀況帶來(lái)的是社會(huì)救助的交叉重疊或殘缺遺漏，從而影響社會(huì)救助制度整體效能的發(fā)揮。

另外，老年社會(huì)救助制度與其他養(yǎng)老保障體系如老年福利制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間也缺乏靈活的銜接轉(zhuǎn)換機(jī)制。例如，基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)高后，城鄉(xiāng)貧困老年居民的低保救助金水平是否需要調(diào)整、如何調(diào)整；如果有資格領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金，那么社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助兩項(xiàng)待遇如何協(xié)調(diào)；如何厘清老年社會(huì)救助與老年社會(huì)福利間的關(guān)系；社會(huì)為老服務(wù)機(jī)制與政府的養(yǎng)老服務(wù)之間的銜接；等等。這些問(wèn)題同樣影響著老年社會(huì)救助兜底功能的發(fā)揮。

四、促進(jìn)老年社會(huì)救助兜底保障功能的建議

老年社會(huì)救助制度是現(xiàn)代國(guó)家養(yǎng)老保障體系的基石，它解除的是貧困老年人的生存危機(jī)，維護(hù)的是社會(huì)底線公平。因此，在我國(guó)國(guó)家養(yǎng)老保障體系建設(shè)中，老年社會(huì)救助制度建設(shè)是占據(jù)著優(yōu)先地位的基礎(chǔ)性制度安排。隨著社會(huì)高齡化、少子化趨勢(shì)的發(fā)展，老年社會(huì)救助制度的功能日益受到社會(huì)的重視。然而，老年社會(huì)救助制度面臨的上述諸多問(wèn)題，影響了制度效率及其兜底功能的發(fā)揮。本文建議從以下方面對(duì)老年社會(huì)救助制度進(jìn)行調(diào)整與改革，以增強(qiáng)其兜底保障功能。

(一)科學(xué)劃分與明確定位老年社會(huì)救助責(zé)任

在對(duì)貧困老年人的救助中，責(zé)任主體有政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭和個(gè)人?？茖W(xué)劃分與明確定位各主體在老年社會(huì)救助中的責(zé)任，是老年社會(huì)救助制度可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。老年社會(huì)救助制度是由政府主導(dǎo)建立并由財(cái)政負(fù)擔(dān)制度的運(yùn)行成本，政府在其中承擔(dān)著對(duì)制度的財(cái)政、設(shè)計(jì)、規(guī)范、實(shí)施與監(jiān)督責(zé)任，因此政府是該制度當(dāng)仁不讓的最大責(zé)任主體，但這并不意味著其他責(zé)任主體對(duì)制度不重要。市場(chǎng)企業(yè)應(yīng)通過(guò)照章納稅履行其相應(yīng)的對(duì)于社會(huì)救助的社會(huì)責(zé)任，即通過(guò)充實(shí)公共財(cái)政為救助貧困不幸者提供間接幫助；社會(huì)在貧困老年人救助中主要扮演公益慈善者的角色，通過(guò)公益捐贈(zèng)和志愿服務(wù)等發(fā)揮社會(huì)機(jī)制在救助中的重要作用；家庭與子女負(fù)有贍養(yǎng)老人的責(zé)任，包括經(jīng)濟(jì)支持、日常生活照料和精神慰藉，但這個(gè)責(zé)任的履行以家庭及其子女的力所能及為前提；個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)更多的自我養(yǎng)老的責(zé)任，包括盡早進(jìn)行養(yǎng)老規(guī)劃(如個(gè)人儲(chǔ)蓄投資養(yǎng)老)、適當(dāng)參與市場(chǎng)勞動(dòng)以及踐行健康生活方式等等。

貧困老年人能否獲得充足的基本養(yǎng)老保障，關(guān)鍵在于相應(yīng)的各責(zé)任主體能否各司其責(zé)、發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用。隨著老齡化的不斷發(fā)展，我國(guó)的老年貧困問(wèn)題將日益嚴(yán)峻，因此政府必須加大對(duì)老年社會(huì)救助的公共財(cái)政投入傾斜力度。在保障貧困老年人基本生活的同時(shí)，政府也要鼓勵(lì)和支持市場(chǎng)、社會(huì)、家庭和個(gè)人等多種力量參與到老年救助事業(yè)中來(lái)，這不僅能更好地滿足貧困老年人多樣化、多層次的需求，也能減輕政府公共財(cái)政及事務(wù)負(fù)擔(dān)，為老年社會(huì)救助制度兜底功能的發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。

(二)促進(jìn)老年社會(huì)救助制度內(nèi)外的整合與協(xié)調(diào)

第一，要促進(jìn)老年社會(huì)救助制度的內(nèi)部整合。制度內(nèi)部的整合首先是要實(shí)現(xiàn)制度的城鄉(xiāng)區(qū)域一體化。公平、正義、共享是社會(huì)保障的核心價(jià)值觀，老年社會(huì)救助首先要打破城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀，在制度的目標(biāo)、原則、籌資機(jī)制、對(duì)象界定、待遇確定和管理體制等方面，城鄉(xiāng)區(qū)域的老年社會(huì)救助均應(yīng)具有一致性。其次應(yīng)改革制度的“碎片化”狀態(tài)，打破制度的身份界限，加強(qiáng)統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，并整合行政資源，將救助事務(wù)交由同一部門(mén)管理。第二，作為國(guó)家養(yǎng)老保障體系的一部分，老年社會(huì)救助制度兜底保障功能的發(fā)揮不僅與其制度自身的科學(xué)設(shè)計(jì)有關(guān)，而且與其他養(yǎng)老保障制度的發(fā)展也緊密相聯(lián)，因此要促進(jìn)與其他養(yǎng)老保障制度的協(xié)調(diào)與銜接。例如，對(duì)于具備基本養(yǎng)老金資格的貧困老年人，可以考慮將其養(yǎng)老金的60%左右計(jì)入收入，在此基礎(chǔ)上再根據(jù)老年救助標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看是否給予補(bǔ)助或者給予多少補(bǔ)助，如此既可以讓貧困老年人享受到多種養(yǎng)老保障制度的好處，又不至于導(dǎo)致制度的資金負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題。

(三)優(yōu)化完善老年社會(huì)救助的各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)救助制度的運(yùn)行機(jī)制包括救助需求表達(dá)機(jī)制、待遇確定與調(diào)整機(jī)制、籌資機(jī)制及管理運(yùn)行機(jī)制等，這些機(jī)制的優(yōu)化完善是實(shí)現(xiàn)老年社會(huì)救助制度兜底保障功能的有力保障。有效供給決定于對(duì)合理需求的把握，社會(huì)救助供給不能偏離受助者的真實(shí)需求，只有充分考慮受助者對(duì)救助的真實(shí)需求，才能達(dá)到救助的最優(yōu)供給和效率，這就迫切需要建立健全老年社會(huì)救助的需求表達(dá)機(jī)制；要按照老年人年齡、收入或資產(chǎn)、健康、居住等狀況并參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村老年社會(huì)救助的合理待遇確定與調(diào)整機(jī)制，包括各專項(xiàng)救助供給機(jī)制與現(xiàn)金、實(shí)物待遇水平確定與調(diào)整機(jī)制；要針對(duì)目前老年社會(huì)救助籌資狀況及存在問(wèn)題，界定籌資分擔(dān)歸宿，完善農(nóng)村老年社會(huì)救助籌資機(jī)制，包括建立社會(huì)資金流入機(jī)制、完善財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、深化財(cái)政支出改革等；還要按照“救助主體多元化”發(fā)展方向及“責(zé)權(quán)一致”的基本原則，構(gòu)建合理的救助主體管理責(zé)任分擔(dān)機(jī)制及相互協(xié)調(diào)機(jī)制、各部門(mén)縱橫貫通的信息共享機(jī)制、專業(yè)化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制及適合老年社會(huì)救助工作的評(píng)估激勵(lì)機(jī)制等。

(四)營(yíng)造敬老文化氛圍，消弭社會(huì)與家庭的老年歧視

老年歧視的形成源于個(gè)人的認(rèn)知、情感及行為價(jià)值取向，亦深受社會(huì)文化和制度政策的影響[7]。老年歧視的存在會(huì)導(dǎo)致對(duì)老年人的社會(huì)排斥與權(quán)益漠視，從而造成對(duì)老年人的不公正待遇。我國(guó)政府已經(jīng)出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)于老年人權(quán)益的保護(hù)法律法規(guī)，建立了多層次養(yǎng)老保障制度，但老年歧視的存在無(wú)疑會(huì)消弭這些法律、制度或政策對(duì)老年人的保障效果。因此，需要從各個(gè)層面努力消弭社會(huì)和家庭對(duì)老年人的歧視。從個(gè)人層面而言，加強(qiáng)敬老文化的宣傳教育以及代際間的交流，對(duì)于消除個(gè)人偏見(jiàn)引起的老年歧視有積極意義；在社會(huì)層面，對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)中的老年歧視，有效的法律制度和合理的社會(huì)政策具有很好的消弭老年歧視的效果[8]。通過(guò)這兩個(gè)層面的努力，消弭社會(huì)與家庭對(duì)老年人的歧視，營(yíng)造敬老、愛(ài)老、養(yǎng)老、幫老的社會(huì)氛圍，為老年社會(huì)救助制度的有效運(yùn)行奠定社會(huì)與家庭的助老文化基礎(chǔ)。

有一首歌叫《穩(wěn)穩(wěn)的幸福》，其中有一句歌詞寫(xiě)道：我想要穩(wěn)穩(wěn)的幸福，能用雙手去觸碰。貧困老年人也有他們所期望的“穩(wěn)穩(wěn)的幸福”，這就是可預(yù)期的、有保障的、能用他們的雙手去觸碰的“老有所養(yǎng)”?？茖W(xué)設(shè)計(jì)、不斷完善的老年社會(huì)救助制度，能為貧困老年人獲得基本水平的老年生活提供制度上的穩(wěn)定保障，是貧困老年人“老有所養(yǎng)”的依托，也有助于2020年貧困人口全部脫貧的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)[M].北京：北京大學(xué)出版社,1998：26-30.

[2]喬曉春，張凱悌，孫陸軍.中國(guó)老年貧困人口特征分析[J].人口學(xué)刊，2006(4).

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[4]中國(guó)老齡科學(xué)研究中心課題組．全國(guó)城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究[J].殘疾人研究，2011(2)．

[5]國(guó)家衛(wèi)計(jì)委家庭司.2015年中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告[M].北京：中國(guó)人口出版社,2015：9.

[6]民政部.2015年民政工作綜述[EB/OL]．2015-12-08[2016-01-11].http://mzzt.mca.gov.cn/article/elyl/gzbg/tj/201512/20151200878914.shtml

[7]吳帆.認(rèn)知、態(tài)度和社會(huì)環(huán)境：老年歧視的多維結(jié)構(gòu)[J].人口研究,2008(7).

[8]吳帆.代際沖突與融合：老年歧視群體差異性分析與政策思考[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2013(5).

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.016

2016-01-07

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(14BGL102)；中國(guó)博士后基金項(xiàng)目(2015M571980)；江西省人文社科重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目(JD1444)；江西省博士后基金項(xiàng)目

F061.4

A

1000-2359(2016)03-0086-05

曹清華(1975-)，女，江西都昌人，管理學(xué)博士,應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，江西師范大學(xué)區(qū)域創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)研究中心/政法學(xué)院副教授，主要從事社會(huì)保障問(wèn)題研究。