張海冰

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中國外交

G20的轉(zhuǎn)型與2016年杭州峰會展望*

張海冰

[內(nèi)容摘要]處于轉(zhuǎn)型期的G20具有兩個明顯特征：一是從應(yīng)急性機制向常設(shè)性經(jīng)濟治理機制轉(zhuǎn)型；二是從協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟事務(wù)的平臺向更為綜合的全球治理平臺轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型期的G20面臨三個方面挑戰(zhàn)：協(xié)調(diào)效率、落實能力和領(lǐng)導(dǎo)力。本文結(jié)合G20轉(zhuǎn)型期的挑戰(zhàn)以及當(dāng)前國際政治經(jīng)濟環(huán)境風(fēng)險分析了G20杭州峰會應(yīng)該如何應(yīng)對，并根據(jù)杭州峰會增長和發(fā)展這兩個關(guān)鍵主題探討了中國在推動G20落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程方面的可能貢獻。

[關(guān)鍵詞]G20杭州峰會全球經(jīng)濟治理聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新增長

中國在2015年12月1日接棒G20主席國，并將在2016年9月4～5日在杭州舉行第11屆G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會。與過去的10屆峰會相比，G20杭州峰會處于一個面臨多重挑戰(zhàn)的轉(zhuǎn)型時期。一方面，G20機制本身面臨協(xié)調(diào)效率、落實能力和領(lǐng)導(dǎo)力挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)短期內(nèi)很難得到改善，與危機初期相比目前國際協(xié)調(diào)和一致行動的意愿在下降。另一方面，2016年G20峰會面臨更為復(fù)雜的國際政治和經(jīng)濟環(huán)境。世界經(jīng)濟整體復(fù)蘇動力依然不足，國際貨幣基金組織2016年4月《世界經(jīng)濟展望》最新預(yù)測下調(diào)了全球經(jīng)濟增速預(yù)期，“預(yù)計2016 年全球增長率為3.2%,比1月的預(yù)測下調(diào)了0.2個百分點”。國際貨幣基金組織提醒：“不確定性已經(jīng)上升,增長前景減弱的風(fēng)險正變得日益真實。在這個如履薄冰的關(guān)頭,采取廣泛的政策應(yīng)對措施來提高增長率和管理脆弱性變得更加緊迫?！?國際貨幣基金組織：《世界經(jīng)濟展望》，http://www.imf.org/external/chinese/pubs/ft/weo/2016/01/pdf/textc.pdf。經(jīng)濟以外的地緣政治和安全因素挑戰(zhàn)增加，例如英國脫歐、難民危機、地區(qū)沖突和恐怖主義等地緣政治和安全問題。上述這些問題都會直接或間接影響到2016年G20杭州峰會的成功舉辦。

本文將首先就G20轉(zhuǎn)型階段面臨的問題進行分析，然后在此基礎(chǔ)上討論G20杭州峰會中國的角色和可能的貢獻。

一、G20轉(zhuǎn)型的特點

G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會經(jīng)過7年10屆會議進入一個轉(zhuǎn)型階段。對于G20來說，轉(zhuǎn)型期主要有以下兩個特點。

1.G20正在從2008年金融危機爆發(fā)初期的應(yīng)急性機制向全球經(jīng)濟治理的常設(shè)性機制轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，隨著全球金融危機壓力的消退，世界經(jīng)濟復(fù)蘇呈現(xiàn)不平衡狀況，發(fā)達國家經(jīng)濟復(fù)蘇好于新興市場國家，各國的政策訴求和利益關(guān)注點出現(xiàn)分歧。與危機初期聯(lián)合刺激性計劃相比，目前各國之間的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)難度更大，是考驗G20能否順利過渡到常設(shè)性全球經(jīng)濟治理機制的關(guān)鍵時期。

各國現(xiàn)在所面臨的核心問題之一是如何實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟增長。但是，在實現(xiàn)增長上，各國的政策選擇呈現(xiàn)比較明顯的分化趨勢。例如，美國的貨幣政策從寬松轉(zhuǎn)向收緊，美聯(lián)儲開始加息。日本經(jīng)濟在“安倍經(jīng)濟學(xué)”的導(dǎo)引下，采取了持續(xù)的寬松貨幣和赤字財政政策，甚至推出了負利率。2016年1月29日，日本中央銀行日本銀行宣布降息至負0.1%。*《日本央行宣布負利率，這事太大，太意外》，http://news.xinhuanet.com/world/2016-01/29/c_128684720.htm。歐盟在嚴格執(zhí)行財政赤字紀(jì)律管理的問題上有所轉(zhuǎn)變，推出了有效促進投資的“容克計劃”。以能源資源出口為主的新興市場國家受大宗商品價格持續(xù)性下跌以及美國貨幣政策調(diào)整的影響，承受了比較大的貨幣貶值壓力，盡管大宗商品價格近期企穩(wěn)，但是仍然面臨經(jīng)濟增長阻力。中國經(jīng)濟增長下滑和結(jié)構(gòu)性改革對世界經(jīng)濟的外溢效應(yīng)也正在顯現(xiàn)。因此，在當(dāng)前這種情形下，加強各國尤其是通過G20平臺進行有效的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)顯得尤為緊迫。

2.G20正在從2009年匹茲堡峰會確定的協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟事務(wù)的首要平臺向一個更為綜合的全球治理協(xié)調(diào)平臺轉(zhuǎn)型

隨著越來越多的安全和社會性議題加入，G20已經(jīng)不僅僅是協(xié)調(diào)經(jīng)濟事務(wù)的平臺，而是呈現(xiàn)出一個更為綜合的全球治理平臺的特點。特別是，發(fā)展議程加入G20使得這一趨勢進一步強化。2010年多倫多峰會成立發(fā)展工作組，韓國首爾峰會將發(fā)展作為G20核心議程之一并確立九大發(fā)展支柱，隨后的峰會對于發(fā)展議程的重視有增無減。2015年土耳其安塔利亞峰會確認G20將就聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實進行協(xié)作。由此可見，G20已不僅僅是協(xié)調(diào)經(jīng)濟事務(wù)的平臺。因此，盡管G20自身定位是協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟事務(wù)的首要平臺，但是其功能領(lǐng)域卻呈現(xiàn)越來越明顯的全球性問題的綜合治理特征。

2015年土耳其安塔利亞峰會，主席國在敘利亞難民問題上進行了比較多的會前溝通和準(zhǔn)備，但是巴黎恐怖襲擊攪亂了峰會的主題。最終，2015年峰會的主題詞和熱門話題都轉(zhuǎn)向了恐怖襲擊事件。實際上，在G20峰會歷史上，意外事件占據(jù)峰會主題的情況并不少見。作為領(lǐng)導(dǎo)人峰會機制，所有近期或者緊急發(fā)生的國際熱點問題都必然會成為峰會關(guān)注的焦點，而不論其是經(jīng)濟還是政治安全問題。

二、G20轉(zhuǎn)型面臨的問題

G20能否成為一個可持續(xù)的有效的全球治理機制，以下三方面的問題是其需要重點考慮的。

1.G20的協(xié)調(diào)效率

首先，影響G20協(xié)調(diào)效率的首要因素是協(xié)調(diào)成本高。G20事務(wù)協(xié)調(diào)人和工作組會議參會人數(shù)多達百人，籌備和協(xié)商討論耗時耗力。根據(jù)中國G20官網(wǎng)公布的信息，2015年12月中國接過輪值主席國席位之后，到9月召開峰會之前，各個工作組、研究小組加上協(xié)調(diào)人會議，總數(shù)超過60次。*《2016年二十國集團峰會全年會議安排》，http://g20.org/year/201512/t20151231_2097.html。幾乎每個月都有不同議題的協(xié)調(diào)會議。因此，對于每一屆G20峰會來說，會前的準(zhǔn)備和協(xié)調(diào)工作是大量而且細致的，十分考驗主席國的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)能力。

其次，影響G20協(xié)調(diào)效率另一個因素是高密集的領(lǐng)域性協(xié)調(diào)，因為專業(yè)性分工，各個工作組之間的協(xié)調(diào)和政策對接相對不足。以發(fā)展議程為例，如果缺乏財經(jīng)軌道對話的支持，發(fā)展領(lǐng)域的政策實施將舉步維艱。目前發(fā)展議程的協(xié)調(diào)由各國發(fā)展部門負責(zé)，中國是商務(wù)部牽頭，財經(jīng)軌道的對話是財政部和央行主導(dǎo)。但是發(fā)展領(lǐng)域的議題遠超出國際發(fā)展合作的范疇，與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革、貿(mào)易投資政策、財政貨幣政策、氣候變化以及反腐敗等社會政策領(lǐng)域都有關(guān)聯(lián)。發(fā)展是系統(tǒng)性議題，要實現(xiàn)各個政策領(lǐng)域的一致性實屬必要，但是目前發(fā)展工作組并不具備統(tǒng)領(lǐng)或有效參與其他相關(guān)工作組對話的機制安排。

再次，G20機制的協(xié)調(diào)難度大還表現(xiàn)在如何有效處理其與外圍組織的溝通和協(xié)調(diào)上。目前，G20外延機構(gòu)有5個，包括商業(yè)20(B20)、雇員20(L20)、智庫20(T20)、青年20(Y20)以及2015年新增加的女性20(W20)。這些外圍組織成員既包括G20成員國，也包括非G20成員的國家，有效改善了G20機制合法性不足的問題。但是這也帶來了新問題，這些外圍組織的主張復(fù)雜多元，代表了不同的社會群體和利益。世界銀行、地區(qū)性開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)合組織等國際組織和機構(gòu)都參與了G20平臺的各政策領(lǐng)域溝通和協(xié)調(diào)。各種聲音混雜在一起，意見多元加大了協(xié)調(diào)的成本和難度。

G20平臺形成的倡議和行動計劃不具有強制約束力，而是取決于成員國自愿落實和行動。全球金融危機爆發(fā)初期的共同壓力和危機感是保障集體行動的主要動力，但隨著危機壓力的消退，這種集體行動的動力也相對減弱。

危機初期2008～2009年中舉行的3屆峰會——華盛頓峰會、倫敦峰會和匹茲堡峰會聚焦危機應(yīng)對，G20成員國聯(lián)手刺激經(jīng)濟，政策行動的高度一致性對于抑制危機擴散起到了積極作用，也因此顯示了G20行動的有效性和對世界經(jīng)濟的示范意義。2009年4月2日，20國集團在英國倫敦舉行第二次峰會。峰會出臺總額1.1萬億美元的全球經(jīng)濟復(fù)蘇和增長計劃，向國際社會發(fā)出了團結(jié)一致和合作應(yīng)對國際金融危機的強有力信號，提振了市場信心。

但是，G20成員并不總是齊心協(xié)力。2010年多倫多峰會推動了國際貨幣經(jīng)濟組織和世界銀行的份額改革，新興市場國家的話語權(quán)得到提升。但是，從達成協(xié)議到成員國的落實卻并非一帆風(fēng)順。峰會宣言對于世界銀行改革的決定是“按照匹茲堡峰會共識，增加發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家3.13%投票權(quán)。再加上前一階段改革增加的1.46%投票權(quán)，我們已向發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家轉(zhuǎn)移4.59%的投票權(quán)，總投票權(quán)達到47.19%。我們承諾繼續(xù)推進改革，最終實現(xiàn)發(fā)展中國家和發(fā)達國家平等分享投票權(quán)的目標(biāo)，同時保護最小國家利益，形成一個動態(tài)公式以反映各國經(jīng)濟權(quán)重變化和對世行發(fā)展使命的貢獻。我們也核準(zhǔn)國際金融公司的發(fā)言權(quán)改革，將總額為6.07%的投票權(quán)轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家，使其投票權(quán)增至39.48%”。國際貨幣基金組織的改革“以現(xiàn)有份額計算公式為基礎(chǔ)，從高估國向低估國轉(zhuǎn)移份額，向富有活力的新興市場國家和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移至少5%的份額”。*《二十國集團多倫多峰會宣言》附件三，http://g20.org/hywj/lnG20gb/201511/t20151106_1230_3.html。其中國際貨幣基金組織份額改革的落實一直受阻于美國國會，直到2015年12月18日才獲得通過。這一現(xiàn)實案例表明，即使G20層面協(xié)調(diào)一致的決策，在成員國落實方面依然面臨很多不確定性。

3.G20的領(lǐng)導(dǎo)力

在國際經(jīng)濟合作平臺和機制日益多元的趨勢下，G20作為協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟事務(wù)首要平臺的核心位置并非不可取代。在G20平臺，存在兩個次級的對話平臺機制，即七國集團(G7)和金磚峰會(BRICS)。在全球經(jīng)濟議題上，目前G7的作用和影響大于BRICS。一方面，G7有歷史經(jīng)驗和累積的影響力；另一方面，G7成員的經(jīng)濟發(fā)展水平相似度高，利益契合度也相對較高。如果沒有2008年全球金融危機，G7也很難將全球經(jīng)濟治理的權(quán)力擴展到包括BRICS在內(nèi)的其他成員方。因此，G20領(lǐng)導(dǎo)力首先面臨的挑戰(zhàn)是如何增加內(nèi)部凝聚力，在發(fā)達國家與新興市場國家之間進行有效的對話和協(xié)調(diào)。

G20的獨特優(yōu)勢在于其囊括了新興經(jīng)濟體，與G7更為單一的發(fā)達成員構(gòu)成相比，G20的代表性和意見更為多元，合法性比G7相對要高。但是，新興經(jīng)濟體是否能夠持續(xù)與發(fā)達成員方在G20這個共同的圓桌上討論問題，共同行動，不僅取決于新興經(jīng)濟體自身實力和影響力是否能夠保持上升勢頭，也取決于以G7為代表的發(fā)達成員是否愿意繼續(xù)倚重G20平臺而非G7。G20成員國的領(lǐng)導(dǎo)人國際國內(nèi)政務(wù)繁多，這對于參與G20峰會的積極性是一個考驗。因此，“G20的成功取決于讓G20成員國的領(lǐng)導(dǎo)人、財政部長和央行行長能夠看到定期開會的好處”。*Barry Carin and Tristram Sainsbury,“Improving G20 Processes,From Turkey to China:What Lies Ahead For the G20 in 2016?”Lowy Institute for International Policy,Number 17,August 2015,p.37.否則，該機制很快就會變成負擔(dān)而不是給各國帶來政策激勵和回報的溝通平臺。

實際上，G20的協(xié)調(diào)效率、落實能力和領(lǐng)導(dǎo)力三個方面是息息相關(guān)和相互影響的，共同決定著G20這一對話平臺在全球治理領(lǐng)域中的地位和影響力。

三、G20杭州峰會如何應(yīng)對各種挑戰(zhàn)

2016年杭州峰會既面臨G20轉(zhuǎn)型期的協(xié)調(diào)效率、落實瓶頸和領(lǐng)導(dǎo)力問題所帶來的挑戰(zhàn)，也需要為應(yīng)對各種潛在風(fēng)險和意外事件做好準(zhǔn)備。

義與利者，人之所兩有也。雖堯、舜不能去民之欲利，然而能使其欲利不克其好義也。雖桀、紂不能去民之好義，然而能使其好義不勝其欲利也。故義勝利者為治世，利克義者為亂世。

1.轉(zhuǎn)型期挑戰(zhàn)的應(yīng)對

基于G20的論壇性質(zhì)，要提高其協(xié)調(diào)效率和落實能力，靠一屆主席國的努力是很難實現(xiàn)的。但是，任何事情都有兩面性，從某種意義上講，G20轉(zhuǎn)型期也是解決這些問題的機遇期，中國作為2016年G20主席國不妨作一些改進嘗試。

首先，盡可能縮小議題范圍，聚焦落實方案和具體行動。G20的經(jīng)濟議題已經(jīng)形成以貿(mào)易、投資、金融和發(fā)展為主的四大核心議題，作為每屆峰會的主席國在確定本屆峰會主題時，應(yīng)該盡可能地縮小議題范圍，集中討論重點。同時，在三駕馬車的機制下，與前任和候任主席國充分溝通議題重點，爭取做到核心議題的高聚焦度和可持續(xù)性。2016年中國杭州峰會應(yīng)該在議題領(lǐng)域盡可能地聚焦，縮小政策文件的聚焦點，不要面面俱到，尤其是最后的成果文件，要有所取舍。

其次，提高工作組的協(xié)調(diào)效率和相互信息溝通。G20的議題推進和落實很重要的一個渠道是工作組，目前G20工作組涵蓋了非常廣泛的經(jīng)濟議題，包括宏觀經(jīng)濟合作、增長、金融規(guī)制、貿(mào)易、投資、能源、氣候變化、稅收、發(fā)展和反腐等。這些工作組負責(zé)為G20的具體議題提供技術(shù)性專業(yè)意見和政策支持，同時也可以最大程度上與各個利益方協(xié)調(diào)。可以預(yù)見，隨著全球經(jīng)濟治理相關(guān)議題增多，G20工作組的數(shù)目還有可能增加。因此，管理好工作組，提高專業(yè)工作組的協(xié)調(diào)效率對于提高G20機制的效率具有實質(zhì)性貢獻。特別是，應(yīng)該考慮工作組之間的交叉和協(xié)調(diào)，比如發(fā)展工作組應(yīng)該與幾乎所有其他工作組都有所對接，只有這樣才能在最終的行動計劃方面實現(xiàn)政策上的一致性。2016年G20杭州峰會應(yīng)該在協(xié)調(diào)人軌道的基礎(chǔ)上，加強各個工作組之間的協(xié)調(diào)，保持政策的協(xié)調(diào)性和一致性。

再次，嘗試推動建立G20核心協(xié)調(diào)機制。G20的輪值主席國和論壇性質(zhì)，決定了該機制的松散特性和難以避免的議題膨脹趨勢。而且，匆忙上陣的主席國，為了辦好峰會，不得不忙于協(xié)調(diào)，難免被文山會海所牽制，而沒有精力聚焦最為重要和關(guān)鍵性的問題。有的主席國準(zhǔn)備時間甚至不足一年，例如2017年德國為了避開國內(nèi)大選有可能7月召開G20峰會。為了避免每屆峰會主席國的一年準(zhǔn)備時限和能力不足問題，G20非常有必要成立一個核心協(xié)調(diào)機制。G20杭州峰會或可建議成立一個核心五國協(xié)調(diào)機制，即“三駕馬車”成員國加上中美，作為指導(dǎo)G20框架下各工作組的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。這樣既可以保障各議題協(xié)調(diào)的一致性，也有利于提高G20協(xié)調(diào)效率。

2.意外事件和風(fēng)險因素的應(yīng)對

G20峰會的應(yīng)急特征仍然相當(dāng)明顯?；仡橤20過去10次峰會，幾乎每次峰會都受到意外事件的影響，2015年G20安塔利亞峰會也受到巴黎恐怖襲擊的影響，峰會焦點瞬間轉(zhuǎn)移到反恐，之前土耳其準(zhǔn)備的敘利亞難民問題和發(fā)展議題的相關(guān)焦點隨即被取代。2016年世界經(jīng)濟將面臨哪些風(fēng)險因素和意外事件的挑戰(zhàn)？與意外事件的不可預(yù)測性相比，世界經(jīng)濟運行的風(fēng)險因素可能相對比較容易觀察。G20是否已經(jīng)對潛在的經(jīng)濟風(fēng)險做好充分準(zhǔn)備？“國際清算組織前主席Christian Noyer曾指出：下一次金融危機不是一個是否會爆發(fā)的問題，而是何時爆發(fā)的問題。鑒于當(dāng)前的世界經(jīng)濟不穩(wěn)定表現(xiàn)這個斷言有可能是對的。2016年的危機呈現(xiàn)雞尾酒式的多層特征”。*Kateryna Dzhaha,“Is the G20 Ready for the Next Global Financial Crisis?”http://www.g8.utoronto.ca/blogs/160204-dzhaha.html.新興經(jīng)濟體增速下滑是趨勢性的還是可以通過改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整有所抑制？地緣政治風(fēng)險和沖突是否會升級？潛在的恐怖主義和不可預(yù)測的意外事件將會以什么形式發(fā)生？這些問題都應(yīng)納入影響2016年G20杭州峰會舉行的風(fēng)險評估中。值得警惕的是，各種風(fēng)險有可能出現(xiàn)疊加，從而進一步增加2016年世界經(jīng)濟整體運行的不確定性。

G20杭州峰會對于風(fēng)險的綜合應(yīng)對考慮應(yīng)給予高度重視。目前，在G20協(xié)調(diào)機制中并不存在對意外事件和風(fēng)險進行緊急應(yīng)對的組織安排。2016年杭州峰會或許可以建議G20成立一個應(yīng)急事件工作組，專門就意外事件進行緊急磋商，并共同發(fā)聲。成立這樣一個工作組的目的也是在于增強G20的行動力和國際影響力。

四、G20杭州峰會的議題重點

G20杭州峰會已經(jīng)明確了“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容的世界經(jīng)濟”的主題，并且重點從創(chuàng)新增長方式、完善全球經(jīng)濟金融治理、提振國際貿(mào)易和投資、促進包容聯(lián)動式發(fā)展等方面著手，為世界經(jīng)濟發(fā)展提供新動能。從主題來看，G20杭州峰會基本延續(xù)了2015年G20安塔利亞峰會“落實、投資和包容”的主題，并突出了創(chuàng)新在增長方面的關(guān)鍵作用。從2016年1月中旬舉行第一次G20協(xié)調(diào)人會議的情況來看，2016年G20的具體工作將重點集中在四個方面：“一是創(chuàng)新增長方式，重在推進改革創(chuàng)新，開辟和抓住新機遇，提升世界經(jīng)濟中長期增長潛力。二是完善全球經(jīng)濟金融治理，增強新興市場國家和發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權(quán)，提高世界經(jīng)濟抗風(fēng)險能力。三是促進國際貿(mào)易和投資，構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟，激發(fā)世界經(jīng)濟增長活力。四是推動包容、聯(lián)動式發(fā)展，落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，增強世界經(jīng)濟發(fā)展動力?！?楊潔篪國務(wù)委員在2016年二十國集團杭州峰會第一次協(xié)調(diào)人會議開幕式上的致辭：《傳承伙伴精神 共創(chuàng)美好前景》，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1331905.shtml。中國正“著力從三個新角度尋求峰會的突破：一是以創(chuàng)新發(fā)掘新動力，二是以改革注入新活力，三是以發(fā)展開辟新前景”。*《外交部長王毅就二十國集團杭州峰會回答記者提問》，http://www.g20.org/dtxw/201603/t20160309_2185.html。

歸結(jié)起來，G20杭州峰會的核心關(guān)切在于增長和發(fā)展兩個方面。

1.促進世界經(jīng)濟增長

從增長來看，在世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的背景下，保持增長動力的可持續(xù)性、通過創(chuàng)新尋找經(jīng)濟增長新動力是各國政府面臨的首要任務(wù)和共同挑戰(zhàn)。G20在2014年布里斯班峰會上確定了全面增長戰(zhàn)略， 2015年G20安塔利亞峰會通過了國別投資戰(zhàn)略，2016年G20如何在促進增長上有所作為？目前看來，作為主席國的中國正著力通過G20平臺從三個方面來推動實現(xiàn)增長目標(biāo)。

第一，創(chuàng)新增長。以創(chuàng)新為主線尋找世界經(jīng)濟增長新動力，探討制定G20創(chuàng)新增長藍圖，在新工業(yè)革命、數(shù)字經(jīng)濟等新領(lǐng)域開展合作挖掘增長潛力。2016年達沃斯世界經(jīng)濟論壇的主題也聚焦于以數(shù)字經(jīng)濟為核心的“工業(yè)4.0”，反映了未來世界經(jīng)濟發(fā)展的一個重要趨勢。發(fā)達和發(fā)展中國家日益加大的數(shù)字鴻溝，正在對世界經(jīng)濟的可持續(xù)和平衡發(fā)展產(chǎn)生影響。G20杭州峰會將在安塔利亞峰會關(guān)注創(chuàng)新議程的基礎(chǔ)上進一步聚焦數(shù)字經(jīng)濟。

第二，開放增長。加強G20貿(mào)易投資機制建設(shè)，構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟，激發(fā)世界經(jīng)濟增長活力。全球貿(mào)易的持續(xù)下滑已經(jīng)危及全球經(jīng)濟增長的動力，對于進一步鞏固世界經(jīng)濟復(fù)蘇的基礎(chǔ)來說，G20有必要在促進全球貿(mào)易增長方面開展合作，并就加強多邊投資合作提供指導(dǎo)。2015年土耳其安塔利亞峰會對于全球貿(mào)易增速仍然低于危機前水平的事實予以關(guān)注，并強調(diào)：“世貿(mào)組織是多邊貿(mào)易體系基石，應(yīng)繼續(xù)在促進經(jīng)濟增長和發(fā)展方面發(fā)揮核心作用。我們繼續(xù)承諾堅持一個強有力和高效的多邊貿(mào)易體制，重申共同努力完善其運行的決心。我們致力于共同推動內(nèi)羅畢貿(mào)易部長會議取得成功，在多哈發(fā)展回合等問題上取得一系列平衡成果，并為后內(nèi)羅畢工作提供明確指導(dǎo)。我們還將加倍努力，落實包括農(nóng)業(yè)、發(fā)展、公共糧食儲備以及《貿(mào)易便利化協(xié)定》批準(zhǔn)與實施等在內(nèi)的巴厘一攬子協(xié)議全部內(nèi)容。我們將繼續(xù)努力，確保雙邊、區(qū)域和諸邊貿(mào)易協(xié)定相互補充、透明、包容，與以世貿(mào)組織規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制保持一致，并為強化這一體制作出貢獻。我們強調(diào)貿(mào)易在全球發(fā)展事業(yè)中的重要作用，將繼續(xù)支持在需要能力建設(shè)援助的發(fā)展中國家中實施‘促貿(mào)援助’等機制?！?《二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人安塔利亞峰會公報》(全文)，http://www.g20.org/hywj/lnG20gb/201512/t20151201_1664.html。G20杭州峰會應(yīng)在安塔利亞峰會基礎(chǔ)上，著重在促進全球投資尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面拿出切實可行、能夠衡量的數(shù)量化指標(biāo)。

第三，改革增長。改革增長可以從兩個方面來理解，從國際層面，繼續(xù)推進全球經(jīng)濟治理體系的改革，增加發(fā)展中國家的代表權(quán)和話語權(quán)，建立公正平等的全球經(jīng)濟特別是金融治理架構(gòu)，繼續(xù)推進IMF改革。從國內(nèi)層面，經(jīng)濟增長的動力依賴于各國自身的增長戰(zhàn)略，國別的行動和努力是關(guān)鍵。尤其是對于新興經(jīng)濟體目前面臨的減速，如何適時推進結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革，以改革推動增長，才是著眼于長遠經(jīng)濟增長動力的戰(zhàn)略性抉擇。2016年2月25～26日在上海召開的G20央行行長和財長峰會公報強調(diào)了對于國別增長戰(zhàn)略的重視：“2016年，我們將優(yōu)先推進并特別強調(diào)實施調(diào)整后的國別增長戰(zhàn)略，以便到2018年實現(xiàn)產(chǎn)出額外增長2個百分點的目標(biāo)。在各成員現(xiàn)有國別承諾的基礎(chǔ)上，我們承諾進一步加強結(jié)構(gòu)性改革議程，包括提出一系列改革的重點領(lǐng)域和指導(dǎo)原則，為G20各成員推進結(jié)構(gòu)性改革提供參考，并將建立一套指標(biāo)體系，在考慮國情多樣性的同時，更好地評估和監(jiān)測各成員結(jié)構(gòu)性改革進展及其是否足以應(yīng)對結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。這一強化的結(jié)構(gòu)性改革議程將納入強勁、可持續(xù)、平衡增長框架下的現(xiàn)有工作?！?《2016年2月份二十國集團財長和央行行長會公報》，http://www.g20.org/hywj/dncgwj/201603/t20160302_2181.html。

2.落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程

G20安塔利亞峰會承諾將落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，并明確將在2016年制定行動計劃，使G20的工作與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程更好地銜接。*《二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人安塔利亞峰會公報》，http://www.g20.org/hywj/lnG20gb/201512/t20151201_1664.html。2016年是落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的元年，如果不能有效推動SDGs的落實，G20發(fā)展議程可能會失去重要的窗口期。落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程(SDGs)是中國作為2016年G20主席國的重要任務(wù)之一，也是中國想在G20發(fā)展進程中留下中國烙印的一個關(guān)鍵政策領(lǐng)域。

鑒于發(fā)展議程所涉及的內(nèi)容寬泛，為了增強相關(guān)政策領(lǐng)域的一致性，如何努力將發(fā)展議程納入所有對話軌道，切實推動發(fā)展議程在G20議程中的主流化和核心化將是一個長期挑戰(zhàn)。就落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程而言，G20杭州峰會在落實上除了要加強國際層面的協(xié)調(diào)推出集體行動計劃外，促使各成員國推出國別落實方案更為緊迫。G20杭州峰會在落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程上應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面的問題。

第一，就落實而言，集體行動計劃是前提，國別落實方案才是關(guān)鍵。鑒于2015年安塔利亞峰會已經(jīng)確認落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)是G20發(fā)展議程的重點，2016年G20杭州峰會的重點在于制定集體行動計劃和國別落實方案。如何推動和加強G20各成員國政府之間的對話和政策協(xié)調(diào)，同時推動各國政府與私營部門的充分對話和協(xié)調(diào)，最大限度地調(diào)動社會資源，形成共同關(guān)注SDGs的有效行動計劃才是最為重要的。相較于集體行動計劃，G20杭州峰會應(yīng)重點推進G20成員國的國別落實方案，在全球真正起到引領(lǐng)和示范效應(yīng)。國別落實方案還將有助于提高聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的社會認知，對于調(diào)動全社會和民眾參與起到積極促進作用。

第二，G20落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的集體行動方案不應(yīng)僅僅是一個共同行動的政治意愿表達，而應(yīng)該制定具體的量化指標(biāo)來衡量各國在落實SDGs方面的行動成效。G20在量化指標(biāo)上已經(jīng)有很好的經(jīng)驗，可以在具體的落實領(lǐng)域比如基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域設(shè)計出量化指標(biāo)，雖然這有可能會面臨比較大的阻力。

第三，G20應(yīng)推動多邊開發(fā)銀行(MDBs)在治理結(jié)構(gòu)改革和資源動員方面的創(chuàng)新，為發(fā)展融資貢獻更多更有效的資源。世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力和不確定性增加導(dǎo)致發(fā)展融資缺口巨大，G20應(yīng)加強與MDBs的協(xié)調(diào)，促使MDBs更好地發(fā)揮知識銀行的優(yōu)勢，為G20政策協(xié)調(diào)提供智力支持。同時，G20也要為MDBs的融資提供強有力的政策支持并著力營造有利的國際和國內(nèi)環(huán)境。其中，新老多邊開發(fā)銀行的發(fā)展融資合作如何實現(xiàn)有效的制度對接，G20杭州峰會應(yīng)該提供一個有效的方案。同時，G20在如何鼓勵傳統(tǒng)的多邊開發(fā)銀行利用其經(jīng)驗優(yōu)勢為G20發(fā)展議題貢獻更多的、具體的技術(shù)性和知識性支持方面應(yīng)有所作為。

第四，G20杭州峰會要平衡好增長和發(fā)展兩個議題。增長和發(fā)展兩者雖然有內(nèi)在聯(lián)系，但是在調(diào)動政府資源和政策關(guān)注方面存在替代效應(yīng)。在2015年安塔利亞峰會關(guān)注最不發(fā)達國家和中小企業(yè)的基礎(chǔ)上，G20杭州峰會應(yīng)重點著力在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、提高能源效率、綠色融資和國內(nèi)資源動員等領(lǐng)域采取有效行動。這些領(lǐng)域?qū)τ谠鲩L和發(fā)展都具有正向刺激作用。其中，中國可以在推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和氣候變化國際合作方面重點推進。制定規(guī)則和指標(biāo)，明確前行方向和路徑，從而為有關(guān)領(lǐng)域的合作和發(fā)展提供規(guī)范和動力。更為重要的是，這也可以為衡量進展找出不足提供基準(zhǔn)。

五、中國在推動G20落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程方面的可能貢獻

中國是發(fā)展中大國，重視發(fā)展議程在情理之中。作為第11屆G20峰會的主席國，中國表示要“把發(fā)展問題放在宏觀政策協(xié)調(diào)突出位置，推動G20成員率先制定落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的行動計劃，帶動全球范圍的包容、聯(lián)動發(fā)展”。*《外交部長王毅就二十國集團杭州峰會回答記者提問》，http://www.g20.org/dtxw/201603/t20160309_2185.html。為了更好地參與落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，自2013年以來，中國先后發(fā)布了3份關(guān)于可持續(xù)發(fā)展議程的立場文件，前兩份文件針對政府間談判重點闡述了中國對制定可持續(xù)發(fā)展議程的原則立場。最新一份文件在2016年4月19日發(fā)布，具體闡述了中國對于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實的原則、重點領(lǐng)域和方向、落實途徑和中國政策，并且明確提出：“支持二十國集團(G20)制定一個有意義、可執(zhí)行的G20落實發(fā)展議程整體行動計劃，發(fā)揮G20在落實發(fā)展議程中的表率作用，并同聯(lián)合國進程有機統(tǒng)一?！?《中國發(fā)布〈落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件〉》，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjjjs_674249/xgxw_674251/t1356278.shtml。在G20的發(fā)展議程方面，就中國的可能貢獻而言，首先是在推動G20落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程上有所作為，其次是在推動全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面拿出切實的政策方案。*張海冰：《G20:全球性大國的競爭與合作》，《學(xué)術(shù)前沿》2015年第11期，第48頁。

1.在落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程方面，中國國內(nèi)已經(jīng)形成比較強的政治共識，可以通過推出中國的國別落實方案起到示范和引領(lǐng)作用

在落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程上，中國國內(nèi)已經(jīng)形成比較強的政治共識。從國內(nèi)重要的政策文件來看，中共十八屆五中全會公報提出要“積極承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)，積極參與應(yīng)對全球氣候變化談判，主動參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程”。*《中共十八屆五中全會公報》(全文)，http://www.caixin.com/2015-10-29/100867990_all.html。在十三五規(guī)劃綱要第五十二章“積極參與全球經(jīng)濟治理”中明確寫道：“辦好二十國集團杭州峰會?！?《十三五規(guī)劃綱要》(全文)，http://sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_12.htm。中國所提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程高度契合。

在具體落實方面，從3份立場文件到中國最高領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)，都表明中國在落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程上的意愿和決心。2015年10月，習(xí)近平主席在出席中國減貧與發(fā)展高層論壇期間宣布：“未來5年，我們將使中國現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬貧困人口全部脫貧。這是中國落實2015年后發(fā)展議程的重要一步?！?《習(xí)近平主席在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上的主旨演講》(全文)，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/16/c_1116851045.htm。同時，中國還承諾增加對發(fā)展中國家援助和資助力度。在聯(lián)合國系列峰會上，習(xí)近平主席代表中國政府提出了幫助發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的一系列新舉措，具體包括：“中國將設(shè)立‘南南合作援助基金’，首期提供20億美元，支持發(fā)展中國家落實2015年后發(fā)展議程；繼續(xù)增加對最不發(fā)達國家投資，力爭2030年達到120億美元；免除對有關(guān)最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務(wù)；未來5年向發(fā)展中國家提供‘6個100’的項目支持，包括100個減貧項目、100個農(nóng)業(yè)合作項目、100個促貿(mào)援助項目、1OO個生態(tài)保護和應(yīng)對氣候變化項目、100所醫(yī)院和診所、100所學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)中心；向發(fā)展中國家提供12萬個來華培訓(xùn)和15萬個獎學(xué)金名額，為發(fā)展中國家培養(yǎng)50萬名職業(yè)技術(shù)人員，設(shè)立南南合作與發(fā)展學(xué)院，等等。”*《習(xí)近平聯(lián)合國演講：7項承諾及“6個100”項目支持》，http://world.people.com.cn/n/2015/0928/c1002-27642788.html。上述這些承諾是中國在落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程上的實質(zhì)性貢獻，也可以被看作是中國國別落實方案中踐行全球發(fā)展伙伴關(guān)系的有力背書。

2.G20杭州峰會的發(fā)展議程著重以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為落實點，具有現(xiàn)實可行性和能力基礎(chǔ)

鑒于基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通在促進增長和發(fā)展上的驅(qū)動效應(yīng)，中國有責(zé)任也有能力將其塑造成為2016年G20杭州峰會發(fā)展議程的亮點之一。

從融資層面來看，中國倡議新成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)和新開發(fā)銀行(NDB)的功能定位主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展項目。因此，G20杭州峰會在推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通融資渠道方面具備了提供更多元化的選擇可能。借助主席國身份，中國應(yīng)在G20平臺上重點推進新開發(fā)銀行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的全面合作，在動員國內(nèi)資源和加強與私營部門合作方面推出更為務(wù)實和靈活的政策支持。同時，還要對發(fā)展中國家對于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展融資選擇權(quán)的關(guān)切予以有效回應(yīng)。此外，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展融資必須考慮債務(wù)的可持續(xù)性問題。對于發(fā)展中國家特別是基礎(chǔ)設(shè)施極度匱乏的國家來說，債務(wù)可持續(xù)性也是首要考慮的問題。

從政策環(huán)境角度來看，G20平臺是一個較為理想的政策協(xié)調(diào)平臺。除了融資問題，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通最大的挑戰(zhàn)還有國際和國內(nèi)的政策環(huán)境。這不僅需要國際層面的政策協(xié)調(diào)，也需要當(dāng)?shù)卣恼咄该骱驼畏€(wěn)定。因此，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通需要大量的宏觀政策協(xié)調(diào)，來塑造有利的政策環(huán)境。G20杭州峰會在引導(dǎo)有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策協(xié)調(diào)和監(jiān)督方面應(yīng)有所作為。在推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國際合作方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對環(huán)境影響、基礎(chǔ)設(shè)施管理服務(wù)水平等問題都需要納入考慮范疇?！盎A(chǔ)設(shè)施投資的類型和規(guī)模以及持續(xù)性的管理構(gòu)成了實現(xiàn)‘綠色增長’的關(guān)鍵部分，即減少貧困和維護環(huán)境的可持續(xù)性”。*Marianne Fay,Michael Toman,Daniel Benitez,Stefan Csordas,《基礎(chǔ)設(shè)施與可持續(xù)發(fā)展》，載Shahrokh Fardoust,Yongbeom Kim等編：《后危機時代的增長與發(fā)展：20國集團發(fā)展議程》，中國金融出版社2011年版，第277頁。因此，就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，從發(fā)展—增長—環(huán)境之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來進行宏觀層面的政策協(xié)調(diào)并加強合作，也符合G20綜合性協(xié)調(diào)平臺的優(yōu)勢。

總之，G20杭州峰會在推動聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程方面可以作出重要的貢獻。中國可以充分運用主席國身份在集體行動計劃和國別落實方案的模版建議中，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增長和環(huán)境可持續(xù)性等問題納入一個相互協(xié)調(diào)的方案中進行考慮。

[作者簡介]張海冰，上海國際問題研究院世界經(jīng)濟研究所所長、研究員

*本文是英國國際發(fā)展部(DFID)資助課題《G20發(fā)展議程與2016年中國杭州峰會的可能貢獻》的研究成果。