代　帆

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區(qū)域研究

國(guó)家安全與對(duì)外政策：阿基諾三世的對(duì)華政策及其啟示

代帆

[內(nèi)容摘要]在阿基諾三世任內(nèi)，菲律賓對(duì)華政策呈現(xiàn)巨大的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在安全政策上，菲律賓在國(guó)家安全導(dǎo)向上從內(nèi)部安全轉(zhuǎn)向領(lǐng)土防御，菲律賓重啟軍事現(xiàn)代化，通過大規(guī)模采購(gòu)武器，增加美國(guó)在菲律賓的軍事存在，以應(yīng)對(duì)中國(guó)在南海的安全挑戰(zhàn)。第二，隨著安全議題在中菲雙邊關(guān)系中的地位凸顯，中菲雙邊關(guān)系逐漸冷淡，阿基諾政府在對(duì)外政策上，從阿羅約政府奉行的中美之間對(duì)等平衡政策轉(zhuǎn)變到強(qiáng)化菲美聯(lián)盟，聯(lián)美制華。中國(guó)不再是菲律賓的戰(zhàn)略伙伴，中菲關(guān)系降至歷史低谷。在后阿基諾時(shí)代，菲律賓可能繼續(xù)奉行依靠美國(guó)的安全政策，但在外交政策上可能修復(fù)對(duì)華關(guān)系，發(fā)展與中國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，扭轉(zhuǎn)阿基諾三世時(shí)期失衡的外交政策。

[關(guān)鍵詞]阿基諾三世外交政策國(guó)家安全中國(guó)美國(guó)

自2010年阿基諾三世就任菲律賓總統(tǒng)以來，尤其是2011年3月中菲禮樂灘事件*2011年3月2日，兩艘中國(guó)巡邏船強(qiáng)令菲律賓石油勘測(cè)船離開禮樂灘附近水域，菲律賓隨后派出兩架軍用飛機(jī)予以阻止。為了避免發(fā)生沖突，兩艘中國(guó)海軍艦艇駛離。這一事件標(biāo)志著中菲又一輪南海爭(zhēng)端拉開帷幕。之后，中菲關(guān)系逐漸變冷，陷入自1975年建交以來的低谷。2005年4月，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤訪問菲律賓，中菲雙方?jīng)Q定“建立致力于和平與發(fā)展的戰(zhàn)略性合作關(guān)系”，6年之后的2011年3月初，就在中菲禮樂灘事件之后不久，菲律賓新任外長(zhǎng)德爾·羅薩里奧宣布美國(guó)是菲律賓唯一的戰(zhàn)略伙伴。*Philippine Daily Inquirer, March 4, 2011.2011年9月，阿基諾三世訪問日本，菲日宣布全面加強(qiáng)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，美國(guó)和菲律賓成為日本僅有的兩個(gè)戰(zhàn)略伙伴，中菲關(guān)系則一落千丈。

菲律賓不僅在對(duì)外政策上發(fā)生變化，其安全政策以及相應(yīng)的防御和軍事政策也隨之發(fā)生重大調(diào)整。菲律賓的國(guó)家安全導(dǎo)向從強(qiáng)調(diào)內(nèi)部安全轉(zhuǎn)向領(lǐng)土防御，菲律賓武裝部隊(duì)(AFP)加速推進(jìn)軍事現(xiàn)代化，并且謀求增強(qiáng)美國(guó)在菲律賓的軍事存在，以此增強(qiáng)在南海問題上抗衡中國(guó)的能力。

作為與菲律賓同為南海主權(quán)聲索國(guó)并且因此與菲律賓持續(xù)交惡的當(dāng)事國(guó)中國(guó)，該如何理解菲律賓的國(guó)家安全政策與對(duì)外政策的這種轉(zhuǎn)變？菲律賓外交政策和安全政策轉(zhuǎn)變之間存在怎樣的關(guān)系？在后阿基諾時(shí)代，菲律賓的對(duì)華政策和安全政策又會(huì)出現(xiàn)怎樣的變化呢？筆者以菲律賓對(duì)華政策為主線，試圖回答這些問題。

一、冷戰(zhàn)后菲律賓的對(duì)華政策

菲律賓在國(guó)家安全上有依靠美國(guó)的傳統(tǒng)。1991年9月，菲律賓參議院通過決議拒絕延長(zhǎng)菲美軍事基地協(xié)定，從而迫使美軍于次年撤離其駐菲軍事基地。這一決策發(fā)生在全球冷戰(zhàn)體系解體的背景之下，無論是美國(guó)，還是菲律賓，都因應(yīng)國(guó)際格局的變化對(duì)安全態(tài)勢(shì)做出了重新評(píng)估。除了來自南部棉蘭老島的分裂勢(shì)力以及共產(chǎn)黨武裝新人民軍的威脅，幾十年來菲律賓一直沒有來自外部的威脅，這種外部安全環(huán)境無疑在很大程度上會(huì)影響菲律賓政府的安全政策。自此之后，菲美安全與防務(wù)合作關(guān)系急劇衰退，盡管雙方不時(shí)強(qiáng)調(diào)1951年的共同防御條約，并且舉行代號(hào)為“肩并肩”的軍事演習(xí)，但1991年之后美國(guó)對(duì)菲律賓的軍事援助急劇下跌卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。*有關(guān)美國(guó)對(duì)菲律賓的軍事援助，參見美國(guó)國(guó)際援助署網(wǎng)站:www.usaid.gov。不過，在1995年和1998年連續(xù)兩次中菲美濟(jì)礁沖突之后，中國(guó)被再次界定為菲律賓國(guó)家安全的威脅，而菲美同盟之于菲律賓在安全上的意義再次得到確認(rèn)。*其實(shí)自拉莫斯總統(tǒng)1992年上臺(tái)后，其政府對(duì)包括南海問題在內(nèi)的國(guó)家安全已經(jīng)有了不同的認(rèn)識(shí)，這種認(rèn)識(shí)很大程度上源于菲律賓軍事實(shí)力的孱弱以及對(duì)中國(guó)強(qiáng)大的擔(dān)憂，參見拉莫斯及前外交部長(zhǎng)Raul Manglapus等人的論述，如“China Flexing its Muscles in Southeast Asia，”Reuters News Service, 14 July 1992; “China ‘War Threat’ in Islands Dispute，” Independent (London), 22 July 1992.

由于美軍基地的撤離，菲律賓的安全環(huán)境發(fā)生了急劇的變化，菲律賓發(fā)現(xiàn)單憑自身的力量無法應(yīng)對(duì)中國(guó)，因?yàn)榉坡少e武裝部隊(duì)基本只剩下一些老舊過時(shí)的設(shè)備。*Ian James Storey, “Creeping Assertiveness: China, the Philippines and the South China Sea Dispute，” Contemporary Southeast Asia, Volume 21, Number 1. April 1999, p.104.在此背景下，重啟菲美安全合作成為菲律賓的迫切需要。1995年10月，菲律賓總統(tǒng)拉莫斯在夏威夷發(fā)表演說，認(rèn)為中國(guó)對(duì)地區(qū)安全造成了威脅，呼吁美國(guó)保留在亞洲的軍事存在。拉莫斯說：“即便北京沒有能力擴(kuò)展其邊界，中國(guó)也不可避免地成為東南亞國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)上的威脅?！?998年和1999年，菲美先后制定并簽署了《菲美訪問部隊(duì)協(xié)定》。該協(xié)定準(zhǔn)許美國(guó)艦船訪問菲律賓和舉行大規(guī)模的聯(lián)合軍事演習(xí)，為美軍重返菲律賓提供了方便，同時(shí)菲律賓也借此實(shí)行軍事現(xiàn)代化。

從埃斯特拉達(dá)總統(tǒng)后期開始，尤其是阿羅約總統(tǒng)時(shí)期，中菲關(guān)系逐漸擺脫90年代末期的冷淡，兩國(guó)在南海問題上取得一系列進(jìn)展。如2002年中國(guó)與東盟各國(guó)簽署了《南海各方行為宣言》，穩(wěn)定了彼時(shí)的南海局勢(shì)。在此期間，中菲兩國(guó)甚至在防務(wù)領(lǐng)域開展了一系列合作。

中菲關(guān)系迎來真正的蜜月是在阿羅約總統(tǒng)的第二任期間。2005年，中國(guó)、菲律賓和越南的三家石油公司在馬尼拉簽署《在南中國(guó)海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2007年，中菲兩國(guó)同意進(jìn)一步深化中菲致力于和平與發(fā)展的戰(zhàn)略性合作關(guān)系。作為菲律賓外交政策一部分的南海政策，自然不可能脫離彼時(shí)中菲關(guān)系的大背景。在21世紀(jì)的最初10年里，南海局勢(shì)保持大體穩(wěn)定，中菲關(guān)系經(jīng)歷了少有的蜜月期。菲律賓更傾向于把中國(guó)視為一個(gè)友善的大國(guó)和“大哥”，而不是外部安全威脅。這一趨勢(shì)反應(yīng)在菲律賓彼時(shí)的軍事現(xiàn)代化計(jì)劃上，該計(jì)劃沒有把中國(guó)視為菲律賓國(guó)家安全的外部威脅。*Evan S. Medeiros, Keith Crane, Eric Heginbotham, Norman D. Levin, Julia F. Lowell, Angel Rabasa, Somi Seong, “Pacific Currents: the Responses of US Allies and Security Partners in East Asia to China’s Rise，” Rand Corporation, 2008, p.116.

我們可以把阿羅約時(shí)期的對(duì)華關(guān)系與20世紀(jì)90年代的中菲關(guān)系做一對(duì)比。阿羅約時(shí)期對(duì)華關(guān)系友好的一個(gè)非常重要的背景在于彼時(shí)南海議題波瀾不驚，菲律賓在國(guó)家安全上沒有將中國(guó)視為威脅。筆者在此并非把安全政策與對(duì)外政策劃上等號(hào)，相反，安全政策與對(duì)外政策雖然密切相關(guān)，但兩者并非呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。亞洲太平洋的一些國(guó)家可能在安全上視中國(guó)為威脅，但其外交政策和對(duì)華關(guān)系卻相對(duì)比較友好。比如中國(guó)與馬來西亞雖然在南海問題上的主張相左，但雙邊關(guān)系依然較為友好。所以，與南海有關(guān)的安全問題，未必一定驅(qū)使一國(guó)的對(duì)外政策和對(duì)外關(guān)系向同方向發(fā)展。

可見，阿羅約時(shí)期對(duì)華關(guān)系之所以友善，南海問題只是其中的一個(gè)因素而已。實(shí)際上，受2004年伊拉克人質(zhì)事件的影響，迫于國(guó)內(nèi)民眾的壓力，阿羅約政府不顧美國(guó)等盟國(guó)的壓力，提前從伊拉克戰(zhàn)場(chǎng)撤軍，*2004年7月，菲律賓卡車司機(jī)克魯斯在伊拉克被恐怖組織綁架，恐怖組織要挾菲律賓政府從伊拉克戰(zhàn)場(chǎng)撤軍，迫于國(guó)內(nèi)政治的壓力，菲律賓政府被迫撤軍。從而重創(chuàng)彼時(shí)的菲美關(guān)系，使菲律賓遭受美國(guó)暫?；蛲七t援助的懲罰，阿羅約本人也因此受到美國(guó)的冷落。*Sheldon W. Simon, “U.S.-Southeast Asia Relations: Philippines Withdraws from Iraq and JI Strikes Again，” http://csis.org/files/media/csis/pubs/0403qus_seasia.pdf.此外，由于在2004年的大選中涉嫌賄選，阿羅約總統(tǒng)本人一直面臨國(guó)內(nèi)反對(duì)派的挑戰(zhàn)和壓力，而其本人和政府官員的腐敗行為，不僅讓其統(tǒng)治面臨合法性的挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)針對(duì)其本人的反腐運(yùn)動(dòng)，據(jù)傳甚至得到美國(guó)大使館的支持。為了平息國(guó)內(nèi)的反對(duì)聲浪，在某種程度上也是制衡美國(guó)的一種方式——雖然后來菲美關(guān)系一度恢復(fù)，阿羅約政府在中美之間奉行“大國(guó)平衡”政策，中菲關(guān)系由此漸入高潮。另外，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的崛起也是驅(qū)使阿羅約政府重視中國(guó)的一個(gè)重要原因，阿羅約時(shí)期中菲兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展迅速?？傊?，來自國(guó)內(nèi)的政治和經(jīng)濟(jì)因素，無疑是推動(dòng)阿羅約時(shí)期中菲關(guān)系走近的重要?jiǎng)恿Α?/p>

值得指出的是，阿羅約時(shí)期良好的中菲關(guān)系并沒有阻止菲美之間密切的安全合作。盡管在2004年7月菲律賓提前從伊拉克戰(zhàn)場(chǎng)撤軍之后，菲美安全合作一度受到重創(chuàng)，但隨后又有所恢復(fù)。不僅菲律賓在安全上仍然嚴(yán)重依賴美國(guó)，菲美之間還存在多層次的制度性安全合作機(jī)制，其涵蓋面和復(fù)雜程度遠(yuǎn)甚于中菲之間的安全合作。菲美之間不僅存在多種形式的軍事演習(xí)，美國(guó)還通過大量的軍事援助、人員培訓(xùn)、軍事改革、情報(bào)共享等安排，深深嵌入菲律賓的安全議程和安全結(jié)構(gòu)內(nèi)部，這種制度性影響是中國(guó)無法比擬的。*代帆、張博：《阿羅約時(shí)期菲美安全合作及其影響》，《東南亞研究》2015年第4期，第32頁。

可見，安全問題未必左右一國(guó)的對(duì)外政策。當(dāng)某些國(guó)家與中國(guó)擁有共同的利益，合作所帶來的收益超過南海安全帶來的挑戰(zhàn)，或者當(dāng)這些國(guó)家內(nèi)部存在對(duì)中國(guó)的政治或經(jīng)濟(jì)需求時(shí)，南海爭(zhēng)端所帶來的安全議題可以被限定在有限的范圍內(nèi)。

阿基諾三世時(shí)期的菲律賓，在安全政策上將國(guó)家安全重點(diǎn)從內(nèi)部安全轉(zhuǎn)向領(lǐng)土防御，通過軍事現(xiàn)代化和增加美國(guó)在菲律賓的軍事存在以應(yīng)對(duì)中國(guó)在南海的安全挑戰(zhàn)，在外交上從阿羅約時(shí)代的中美之間的對(duì)等平衡政策轉(zhuǎn)變到強(qiáng)化菲美聯(lián)盟，聯(lián)美制華，中菲關(guān)系降至歷史低谷。

如果說與南海有關(guān)的安全問題未必左右一國(guó)的對(duì)外政策，那為什么阿基諾三世時(shí)期的菲律賓選擇了一條這樣的道路？

二、阿基諾三世對(duì)華政策的轉(zhuǎn)變

阿基諾三世的安全與外交政策的調(diào)整并非完全同步。就安全政策而言，在中菲關(guān)系惡化之前，新政府即已初步推動(dòng)軍事現(xiàn)代化及與美國(guó)的合作，即使沒有中菲南海沖突，阿基諾三世也一樣會(huì)推動(dòng)軍事現(xiàn)代化，因?yàn)槠渎浜蟮能娛铝α磕耸亲非筌娛卢F(xiàn)代化的最根本的內(nèi)在動(dòng)力。只不過隨著2011年之后中菲關(guān)系的逐漸惡化，為了應(yīng)對(duì)中國(guó)的威脅，安全議題開始主導(dǎo)外交議程，菲律賓一方面加速軍事現(xiàn)代化進(jìn)程，另一方面則謀求加強(qiáng)美國(guó)在其領(lǐng)土的軍事存在，這為菲美同盟的提升注入新的動(dòng)力，而中菲關(guān)系則持續(xù)惡化，跌至建交以來的低谷。

1.國(guó)家安全政策的轉(zhuǎn)變：從內(nèi)部安全到海洋安全

從2010年到2012年，菲律賓的安全政策重心逐漸從國(guó)內(nèi)安全轉(zhuǎn)向領(lǐng)土安全。因應(yīng)這一安全重心轉(zhuǎn)型，菲律賓的軍事現(xiàn)代化開始加速推進(jìn)，而與中國(guó)的南海爭(zhēng)端無疑是最大的外部刺激因素。

早在阿基諾三世上任之初的2010年，菲律賓武裝部隊(duì)即通過了《國(guó)內(nèi)和平與安全計(jì)劃》，該計(jì)劃承認(rèn)武裝部隊(duì)在保護(hù)菲律賓海洋邊界，以及外部安全的能力上的不足，由此決定將戰(zhàn)略重點(diǎn)從反恐/反叛亂過渡到海洋安全，增強(qiáng)領(lǐng)土防御能力對(duì)抗任何來自外界的威脅，*“Armed Forces of the Philippines Internal Peace and Security Plan，”www.army.mil.ph/pdf_files/bayanihan.pdf, 2010.這意味著菲律賓的安全政策開始出現(xiàn)變化。在菲律賓的安全能力提升上，菲律賓著力發(fā)展現(xiàn)代化的海洋防御能力，并圍繞這一能力提升而加速推進(jìn)軍事現(xiàn)代化。

2011年3月的禮樂灘沖突之后，在同年4月發(fā)布的《2011-2016年國(guó)家安全政策》中，菲律賓明確提出需要發(fā)展防御能力以抵御來自外部的安全威脅。而加強(qiáng)邊界安全的重點(diǎn)在于“綜合邊界保護(hù)計(jì)劃”，這一計(jì)劃要建立和強(qiáng)化菲律賓空軍、海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)在菲律賓領(lǐng)海以及臨近的和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的監(jiān)控、威懾和邊境巡邏能力。*National Security Council, “National Security Policy 2011-2016，” http://www.gov.ph/downloads/2011/08aug/national-security-policy-2011-2016.pdf, April 2011, p.39.同年10月，菲律賓國(guó)防部發(fā)布了《2013-2018年防務(wù)計(jì)劃指南》，該計(jì)劃重構(gòu)武裝部隊(duì)的“傾斜性的但完全有能力”的武裝力量以應(yīng)對(duì)國(guó)家領(lǐng)土完整和海洋安全方面的挑戰(zhàn)。該指南同時(shí)預(yù)見發(fā)展有效的軍力投放能力來監(jiān)控菲律賓的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，具體包括如下措施：1) 減少陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，把有限的資源放在關(guān)鍵的領(lǐng)域，諸如戰(zhàn)區(qū)機(jī)動(dòng)性、近空支持、空中監(jiān)控和防空；2)獲得諸如海洋巡邏、戰(zhàn)略性海上運(yùn)輸?shù)群＼娫O(shè)備，獲得基礎(chǔ)支持系統(tǒng)和平臺(tái)以維護(hù)部署的海洋設(shè)備；3)通過獲得遠(yuǎn)洋海洋巡邏設(shè)備以及基礎(chǔ)支持系統(tǒng)，發(fā)展武裝部隊(duì)的遠(yuǎn)洋海洋空中巡邏和監(jiān)控能力；4)通過獲得空中監(jiān)控雷達(dá)、防空和地面攻擊機(jī)中隊(duì)，為重點(diǎn)關(guān)注區(qū)提供防空覆蓋，以此恢復(fù)菲律賓防空系統(tǒng)的活力。*Renato Cruz De Castro and Walter Lohman, “Getting the Philippines Air Force Flying Again: The Role of the U.S.-Philippines Alliance，” The Heritage Foundation, No. 2733, Sep. 24, 2012, p.7.

2012年7月，菲律賓國(guó)防部正式推出“國(guó)防轉(zhuǎn)型計(jì)劃”。在該計(jì)劃中，菲國(guó)防部提出要因應(yīng)信息時(shí)代以及21世紀(jì)安全環(huán)境不斷變革的現(xiàn)實(shí)，對(duì)菲律賓的國(guó)防政策進(jìn)行調(diào)整，發(fā)展菲律賓的防御能力。為了獲得必需的領(lǐng)土防御設(shè)施，菲律賓議會(huì)從法律層面延長(zhǎng)了在2010年2月就已經(jīng)過期的武裝部隊(duì)現(xiàn)代化法案。

上述分析顯示，無論是菲律賓的安全和國(guó)防改革方向，還是武裝部隊(duì)為實(shí)現(xiàn)軍事現(xiàn)代化而進(jìn)行的武器采購(gòu)，無一不指向領(lǐng)土防御和南海爭(zhēng)端，*The Philippine Star, May 6, 2014.而中國(guó)則不可避免地被菲律賓建構(gòu)為國(guó)家安全上的“假想敵”。2015年12月21日，在菲律賓建軍80周年紀(jì)念活動(dòng)上，阿基諾三世表示，其領(lǐng)導(dǎo)的本屆政府已經(jīng)開支了567.9億比索(11.9億美元)的軍費(fèi)開支，并將在2017年追加軍費(fèi)839億比索。這筆資金將添置新的護(hù)衛(wèi)艦、戰(zhàn)略海運(yùn)船、遠(yuǎn)程巡邏機(jī)、空中補(bǔ)給機(jī)和其他設(shè)備。阿基諾還表示，隨著某些亞洲國(guó)家增加軍費(fèi)開支，加劇南海緊張局勢(shì)，美國(guó)和日本正在幫助菲律賓發(fā)展軍力。*“President Says Philippines To Spend $1.8B on Military Modernization，” http://www.defensenews.com/story/defense/2015/12/21/president-says-philippines-spend-military-modernization/77726792/.

2.聯(lián)美制華：強(qiáng)化菲美同盟

當(dāng)菲律賓日益強(qiáng)化其海洋防御態(tài)勢(shì)，中國(guó)被一步步建構(gòu)為其安全上的對(duì)手時(shí)，中菲關(guān)系也逐漸走向低谷。不過，從2010年阿基諾三世上臺(tái)之初的對(duì)華政策來看，不僅沒有明顯的跡象表明中菲關(guān)系會(huì)走上日后的對(duì)抗，至少新政府的對(duì)華政策似乎仍和上一屆政府保持一致。*比如2010年中國(guó)異議人士劉曉波獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)之后，菲律賓選擇不派代表參加頒獎(jiǎng)典禮；2011年2月，菲律賓選擇將涉嫌詐欺案的14名臺(tái)灣嫌疑人遣送大陸。

自2011年3月的禮樂灘事件以來，南海問題再次成為中菲關(guān)系的核心議題。不過，無論是中國(guó)還是菲律賓，對(duì)南海問題以及雙邊關(guān)系的預(yù)期遠(yuǎn)比后來形勢(shì)發(fā)展的要樂觀。2011年8月底，阿基諾三世實(shí)現(xiàn)了其就任以來的首次訪華，其在行前的采訪中談到：“爭(zhēng)議有時(shí)能為鞏固和加強(qiáng)雙方關(guān)系提供契機(jī)”。他還表示，菲中雙方都應(yīng)努力在問題中找尋機(jī)遇，在找到解決問題途徑的同時(shí)，雙方都會(huì)因此變得更加堅(jiān)強(qiáng)，雙邊關(guān)系也將因此得到提升。不過，阿基諾三世訪華未能根本上改善動(dòng)蕩不安的中菲關(guān)系，南海問題已經(jīng)構(gòu)成中菲關(guān)系的核心議題，在這一背景下，菲律賓的對(duì)外關(guān)系版圖因此而逐漸發(fā)生變化。

在中菲兩國(guó)關(guān)系日漸冷淡的同時(shí)，菲美兩國(guó)的戰(zhàn)略互動(dòng)開始加強(qiáng)。美國(guó)在亞太再平衡的指導(dǎo)思想下，不僅在外交方面，而且在經(jīng)濟(jì)和軍事方面支持菲律賓。*美國(guó)官方公布的對(duì)菲援助數(shù)據(jù)表明，自2010年以來，美國(guó)對(duì)菲律賓的援助有了大規(guī)模的提升，這與美國(guó)重返亞洲的戰(zhàn)略表現(xiàn)出某種趨同性。關(guān)于援助的具體內(nèi)容參見USAID Foreign Assistance Database, USAID。

2011年1月，菲美舉行第一次雙邊戰(zhàn)略對(duì)話，肯定同盟關(guān)系以及在新的領(lǐng)域開展合作。美國(guó)負(fù)責(zé)東亞和亞太事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾告訴菲律賓官員，奧巴馬政府承諾提升菲律賓軍隊(duì)的海洋巡航能力，作為保證亞洲海洋開放目標(biāo)的一部分。*Sheldon Simon, “US-Southeast Asia Relations: Dismay at Thai-Cambodia Skirmishes，” Comparative Connections: A Triannual E-Journal on East Asian Bilateral Relations, May 2011, http://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/1101qus_seasia.pdf, p.3.

2011年6月——禮樂灘事件爆發(fā)后3個(gè)月，阿基諾政府承認(rèn)美國(guó)外交支持和軍事援助的迫切性。文官長(zhǎng)奧喬亞(Pacquito Ochoa)表示，一旦南海沖突演變成軍事問題，菲律賓希望能夠借助菲美共同防御條約獲得支援。*Philippine Daily Inquirer, June 18, 2011.在當(dāng)月舉行的菲美共同防御委員會(huì)決定采取一列活動(dòng)來增強(qiáng)武裝部隊(duì)的海洋/領(lǐng)土防御能力，其中包括評(píng)估美國(guó)軍隊(duì)和菲律賓武裝部隊(duì)的聯(lián)合海洋安全演習(xí)；臨時(shí)派遣美國(guó)?？哲姷椒坡少e領(lǐng)土，直到菲律賓武裝部隊(duì)發(fā)展自己的領(lǐng)土防御能力；建立海洋安全聯(lián)合支持設(shè)施；增加南海的聯(lián)合海洋安全活動(dòng)；改善菲美兩國(guó)海軍之間的信息共享等。*Renato Cruz De Castro, “Territorial Disputes, Realpolitik, and Alliance Transformation: The Case of Twenty-first Century Philippine-U.S Security Relations，” Issues & Studies, No.1, March 2013, pp.166～167.

增加美國(guó)在菲律賓領(lǐng)土范圍內(nèi)的軍事存在也在這樣的背景下提了出來。2012年3月，菲律賓宣布將接受更多的美國(guó)軍隊(duì)在菲律賓領(lǐng)土內(nèi)輪換駐軍，增加美國(guó)軍艦的訪問、擴(kuò)展兩國(guó)間的軍事演習(xí)，以在沒有建立外國(guó)永久軍事基地的前提下提高菲律賓的防御能力。盡管菲律賓政府聲稱，該協(xié)議的目的是加強(qiáng)菲律賓的防御力量，保衛(wèi)其邊界，與外在威脅如與中國(guó)因?yàn)槟仙橙簫u的緊張關(guān)系無關(guān)，*“Philippines Offers Wider Access to U.S Troops，” Apr. 10, 2012, http://www.philippinestodayus.com/news/headlines/philippines-offers-wider-access-to-u-s-troops/.但無疑菲律賓希望依靠與美國(guó)的聯(lián)盟來保證外部安全，并提高武裝部隊(duì)的領(lǐng)土防御能力。

2012年4～5月的黃巖島沖突讓菲律賓的外交和安全政策進(jìn)一步向美國(guó)傾斜。在2012年6月8日與奧巴馬的會(huì)談中，阿基諾要求美國(guó)明確其安全保證。在會(huì)后的新聞發(fā)布會(huì)上，阿基諾表示希望五角大樓給予更多的援助，幫助改善菲律賓的海洋監(jiān)控能力，歡迎美國(guó)在菲律賓部署P-3C反潛機(jī)和全球鷹無人駕駛機(jī)。他同時(shí)還補(bǔ)充說，菲律賓尤其有興趣獲得美國(guó)的陸基雷達(dá)，以便菲律賓武裝部隊(duì)擴(kuò)大對(duì)南海的監(jiān)控。*The Washington Post, June 9, 2012.作為對(duì)菲律賓方面要求的回應(yīng)，在2012年和2014年舉行的菲美第三次、第四次雙邊戰(zhàn)略對(duì)話上，美國(guó)和菲律賓都重申對(duì)1951年共同防御條約的承諾。*Joint Statement 3rd Philippines-U.S. Bilateral Strategic Dialogue, http://manila.usembassy.gov/3rdbsdjointstatement.html; Fourth Philippines-United States Bilateral Strategic Dialogue, March 7, 2014, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/03/223151.htm.此外，經(jīng)過八輪談判，菲美最終在2014年4月就擴(kuò)大美國(guó)在菲軍事存在協(xié)議草案的諸多關(guān)鍵性問題達(dá)成共識(shí)，并簽署《加強(qiáng)防御合作框架協(xié)定》協(xié)議。協(xié)議的意義不僅僅在于帶來更多的美國(guó)軍事援助，更在于菲律賓將把位于巴拉望省的某地提供給美軍作為基地，考慮到巴拉望靠近南海，戰(zhàn)略位置極其重要，有利于美國(guó)軍隊(duì)直接進(jìn)出南海，無疑將加強(qiáng)美軍對(duì)中國(guó)在該地區(qū)的牽制。

就菲律賓的角度而言，沒有美國(guó)在外交和軍事上的援助，根本不可能在南海問題上對(duì)抗中國(guó)。為了應(yīng)對(duì)中國(guó)在南海問題上的挑戰(zhàn)，并且實(shí)現(xiàn)軍事現(xiàn)代化和提升國(guó)防能力，菲律賓意識(shí)到其脆弱的軍事實(shí)力不足以應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，于是隨著南海緊張局勢(shì)的升溫，曾經(jīng)的菲美同盟得以在這一新的背景下重新鍛造，聯(lián)美制華成為菲律賓這一時(shí)期的外交政策導(dǎo)向。當(dāng)然，菲律賓在上述領(lǐng)域的決策并不是一蹴而就，而是隨著中菲關(guān)系的惡化而逐漸推進(jìn)的。

在逐漸強(qiáng)化與美國(guó)關(guān)系的同時(shí)，菲律賓還加強(qiáng)與同樣和中國(guó)存在領(lǐng)土爭(zhēng)端的日本和越南等國(guó)的關(guān)系。2011年9月，阿基諾三世訪問日本，菲日宣布全面加強(qiáng)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，美國(guó)和日本成為彼時(shí)菲律賓官方承認(rèn)的僅有的兩個(gè)戰(zhàn)略伙伴。2015年1月，菲律賓又與越南建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。很明顯，菲律賓在亞太地區(qū)上述外交活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)，乃是制衡中國(guó)在南海問題上的立場(chǎng)。

美國(guó)“重返”亞洲，并高調(diào)介入南海地區(qū)事務(wù)，是南海問題復(fù)雜化和中菲南海矛盾激化的重要誘因。從美國(guó)的角度而言，依靠與菲律賓的聯(lián)盟，美國(guó)不僅可以打擊東南亞地區(qū)的恐怖主義，還可抵消中國(guó)在菲律賓的政治和經(jīng)濟(jì)影響力，維持美國(guó)在東南亞的戰(zhàn)略利益——有利于美國(guó)的地區(qū)平衡力量，讓菲律賓這只在阿羅約時(shí)代偏離菲美關(guān)系“正常軌道”的小船重新納入美國(guó)的亞太戰(zhàn)略，這與美國(guó)自2010年以來的重返亞洲以及亞太再平衡戰(zhàn)略是一致的。2010年，奧巴馬政府宣布東亞再接觸政策，致力于通過加強(qiáng)雙邊聯(lián)盟以及多邊主義加強(qiáng)美國(guó)對(duì)亞太地區(qū)的介入，隨后奧巴馬政府在這一地區(qū)采取了密集的外交行動(dòng)。2010年6月美國(guó)國(guó)務(wù)卿克林頓在越南河內(nèi)發(fā)表講話，表示美國(guó)在該地區(qū)的自由航行、海域開放、尊重國(guó)際海洋法方面存在利益需求。*“Comments by Secretary Clinton in Hanoi, Vietnam，” http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2010/07/20100723164658su0.4912989.html#axzz2xsLJQjP4.在這一背景下，美國(guó)開始重新發(fā)現(xiàn)菲律賓之于美國(guó)的意義?？梢哉f，美國(guó)的亞太平衡戰(zhàn)略賦予菲美關(guān)系以新的動(dòng)力，讓菲律賓在對(duì)華關(guān)系上更加自信和大膽，并且其對(duì)華政策更富對(duì)抗性的色彩。

3.阿基諾三世的對(duì)華政策評(píng)估

菲律賓的對(duì)華政策與越南、馬來西亞等其他南海爭(zhēng)議國(guó)的對(duì)華政策存在很大的差異。其他國(guó)家雖然與中國(guó)同樣存在南海爭(zhēng)端，但是這種爭(zhēng)端對(duì)雙邊整體關(guān)系的影響是有限的，比如越、馬兩國(guó)與中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的互動(dòng)依然非常密切，南海爭(zhēng)端并沒有主導(dǎo)這些國(guó)家與中國(guó)關(guān)系的全部。而菲律賓與中國(guó)的關(guān)系則基本上受到南海議題的全面影響，受南海爭(zhēng)端影響，雙邊政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)投資、文化交流等受到影響。*根據(jù)筆者在菲律賓的調(diào)查，中國(guó)企業(yè)對(duì)菲律賓的投資也受到雙邊政治氣候的影響，比如中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)在菲律賓的投資被戴上危及國(guó)家安全的帽子。2015年是中菲建交40周年，雙方只是舉行了小規(guī)模的慶?；顒?dòng)。另據(jù)筆者的調(diào)研，中國(guó)外派到菲律賓的華文教師一度受到影響，很難再拿到菲律賓的工作簽證，2014年在菲律賓華人社團(tuán)的幫助下才得以解脫。

阿基諾三世時(shí)期菲律賓對(duì)華政策之所以出現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變，除了以上提到的美國(guó)因素，以及與十八大以來中國(guó)海洋維權(quán)力度的加大有關(guān)外，還可以從菲律賓國(guó)內(nèi)政治的角度去解讀。首先，軍方是推動(dòng)菲律賓政府在安全問題上采取激進(jìn)行動(dòng)的重要原因。阿基諾三世在競(jìng)選總統(tǒng)期間就曾向軍方承諾，如若當(dāng)選，軍費(fèi)開支將提高至菲律賓GDP總值的2%。*Institute for Defense Studies and Analyses, Asian Defense Yearbook2010, Asian Defense Journal, p.86.當(dāng)選后，阿基諾三世多次向參議院提出增加軍事開支要求。南海爭(zhēng)端矛盾的激化為阿基諾三世兌現(xiàn)其競(jìng)選時(shí)的政治承諾提供了合理的理由，也為軍方要求增加國(guó)防預(yù)算和推動(dòng)軍事現(xiàn)代化提供了借口。這也是為什么菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)加斯明(Voltaire Gazmin)在南海問題上抱怨菲律賓沒有力量在海疆抵御外國(guó)勢(shì)力，只能通過外交途徑抗議的言論被普遍認(rèn)為是軍方以增強(qiáng)海上力量為由，要求政府增加軍費(fèi)支出，擴(kuò)大和鞏固軍方利益的原因所在。*《阿基諾告訴中國(guó)防長(zhǎng)：若南沙主權(quán)爭(zhēng)端惡化可能引發(fā)軍備競(jìng)賽》，[新加坡]《聯(lián)合早報(bào)》2011年5月25日，http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages4/cnpol110525.shtml。其次，無論是阿基諾三世本人，還是其外交部長(zhǎng)羅薩里奧，其成長(zhǎng)經(jīng)歷都與美國(guó)密不可分，后者更曾任菲律賓駐美大使，因此其對(duì)外政策難免打上親美的烙印。*筆者在與不少菲律賓學(xué)者和政府人士交談時(shí)，都認(rèn)為阿基諾政府的對(duì)外政策過于親美。

于是，當(dāng)安全問題凸顯之后，阿基諾三世在安全和外交方面轉(zhuǎn)向美國(guó)，在國(guó)家安全上進(jìn)一步依賴美國(guó)，同時(shí)尋求美國(guó)和外界的幫助來制衡中國(guó)在南海問題上的立場(chǎng)，國(guó)家安全主導(dǎo)這一時(shí)期菲律賓的對(duì)外政策。

三、思考：未來中菲關(guān)系的走向

菲律賓安全和外交政策轉(zhuǎn)向的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響在于，由于在安全上對(duì)美國(guó)的依賴加深，菲律賓已經(jīng)初步發(fā)展的外交獨(dú)立性將會(huì)受到削弱。美國(guó)強(qiáng)化其在菲律賓的軍事存在，以及對(duì)菲律賓持續(xù)的全方位援助，將在結(jié)構(gòu)上強(qiáng)化菲律賓在戰(zhàn)略上對(duì)美國(guó)的依賴，從而制約未來中菲關(guān)系發(fā)展的空間。

在阿基諾三世時(shí)期，因南海沖突而導(dǎo)致的緊張關(guān)系構(gòu)成中菲關(guān)系的主旋律，中菲關(guān)系的其他方面皆受影響，即便在加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行一事上，菲律賓也成為最后一個(gè)簽約國(guó)，外界普遍認(rèn)為菲律賓在加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行問題上受到來自美日等國(guó)的壓力，尤其是日本的壓力。*日本為了對(duì)抗中國(guó)，拉攏菲律賓，除了加強(qiáng)與菲律賓的安全合作，諸如轉(zhuǎn)移防務(wù)裝備和技術(shù)、聯(lián)合軍事演習(xí)之外，還加大對(duì)菲律賓的援助，成為菲律賓最大的官方援助國(guó)。但是，南海問題只是中菲關(guān)系的一個(gè)方面而已，在中菲關(guān)系中菲律賓過分偏重安全議題的傾向，實(shí)際在菲律賓國(guó)內(nèi)也引發(fā)較大的爭(zhēng)議。

在后阿基諾時(shí)代，與南海相關(guān)的國(guó)家安全問題是否會(huì)繼續(xù)主導(dǎo)菲律賓的對(duì)外政策？或者說，菲律賓是否會(huì)學(xué)習(xí)亞洲其國(guó)家，在安全上依賴美國(guó)，但同時(shí)與中國(guó)維持較好的政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系？

結(jié)合上述對(duì)阿羅約時(shí)代對(duì)華政策所做的分析，筆者的答案是肯定的。只要中菲雙方管控得當(dāng)，與南海有關(guān)的安全問題，未必一定影響雙邊政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。如果新任的菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人能夠轉(zhuǎn)變思路，在國(guó)內(nèi)發(fā)現(xiàn)對(duì)中國(guó)的內(nèi)生性需求，奉行安全政策和對(duì)外關(guān)系相隔離的政策，中菲關(guān)系無疑將迎來改善的空間。相比其東南亞鄰居，菲律賓在安全問題上更依賴美國(guó)。不管是軍事現(xiàn)代化，還是打擊南部恐怖主義活動(dòng)，菲律賓都需要美國(guó)的援助，更不用說菲美之間還維持著共同防御關(guān)系。但是，當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展持續(xù)改變地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的版圖，在中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的背景下，菲律賓如果不想被邊緣化，就必須尋求對(duì)華關(guān)系的突破。也許到那時(shí)，菲律賓就會(huì)發(fā)現(xiàn)，與龍共舞也是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，這將是中菲關(guān)系改善的契機(jī)。

[作者簡(jiǎn)介]代帆，暨南大學(xué)華僑華人研究院/國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授