龐萌苗

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論新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的立法保障

龐萌苗

新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略，它能夠?qū)χ袊娜丝?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境進(jìn)行全面性結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決我國長期以來內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境的矛盾。通過城鎮(zhèn)化，人與人、人與自然的利益關(guān)系都將被重新塑造。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，排在第一位的是規(guī)劃。正所謂良法善治，只有立法先行、合理規(guī)劃，才能保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的科學(xué)推進(jìn)。

新型城鎮(zhèn)化；立法保障；立法程序；法治化

新型城鎮(zhèn)化是解決我國諸多問題的重要戰(zhàn)略，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征。新型城鎮(zhèn)化在成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢的同時(shí)，也帶來了諸多的城市病問題、農(nóng)村失地問題、環(huán)境資源保護(hù)問題。如果沒有法治保駕護(hù)航，新型城鎮(zhèn)化很有可能成為對(duì)農(nóng)民的掠奪。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要立法保障，只有立法和制度創(chuàng)新相銜接，才能做到重大改革于法有據(jù)，才能主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。[1]91

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的法治問題

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展階段，許多與法治有關(guān)的問題越來越凸顯出來。

(一)城鎮(zhèn)化帶來的城市病問題

城鎮(zhèn)化不是簡單蓋樓修橋能夠解決的，更不是通過撤鄉(xiāng)變鎮(zhèn)就可以實(shí)現(xiàn)的。大量農(nóng)民擁入城市，我們已經(jīng)切身感受到城市問題的嚴(yán)重性。為什么修了那么多立交橋、下穿隧道還是解決不了堵車的問題？為什么有公交車、出租車、私家車、地鐵、輕軌等各種城市交通工具人們還是感受到交通不便？為什么城市外來人口的工作那么重要那么辛苦，卻拿著那么少的工資？為什么我們建設(shè)的城市越來越千城一面，沒有特色？一些地方政府在政績利益的驅(qū)使下，不加區(qū)別地搞拆舊建新、破壞性的開發(fā)，大批古建筑、歷史街區(qū)、名人故居、人文景觀等不復(fù)存在，原有的城市風(fēng)貌、文化遺存、地方風(fēng)情的完整性、真實(shí)性蕩然無存。在城鎮(zhèn)化過程中，一些地方政府單純追求高城鎮(zhèn)化率，大量圈占土地，搞標(biāo)志性建筑，擴(kuò)建新城，辦工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、大學(xué)城等，不注重城鎮(zhèn)的內(nèi)涵發(fā)展，隨意擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致耕地銳減，土地資源使用效率低下，嚴(yán)重?fù)p害了國家和廣大農(nóng)民群眾的根本利益。究其原因就在于城市規(guī)劃和管理缺乏完善的法律體系，外來農(nóng)民工得不到應(yīng)有的城市待遇和社會(huì)保障。到目前為止，我國僅在部分特定行政區(qū)劃內(nèi)部有一些城鎮(zhèn)化政策規(guī)劃尚可做依據(jù)，比如中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，但沒有城市管理法，城鎮(zhèn)化缺乏真正意義上的法律保障。在長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系下，現(xiàn)行的很多法律法規(guī)和政策，既不利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，也不利于解決新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)問題。我國現(xiàn)在處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，城市擁堵、戶籍制度改革、城中村改造、人文建筑遺存保護(hù)、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等，這些問題有些是舊有城市病問題的延續(xù)，更多的則是城鎮(zhèn)化的副產(chǎn)品。如果沒有相關(guān)法律制度的規(guī)范，各自為政的城市化競爭必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的無序發(fā)展。

(二)城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村問題

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，也產(chǎn)生了大片農(nóng)村土地閑置而導(dǎo)致的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村留守非勞動(dòng)力的安置等社會(huì)問題。在城鎮(zhèn)化過程中，強(qiáng)征、強(qiáng)拆現(xiàn)象非常嚴(yán)重，地方政府經(jīng)常借口公共利益侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。導(dǎo)致這些問題的原因很多，但法治，特別是關(guān)于農(nóng)村土地征收的法治不健全應(yīng)是主要原因。雖然《憲法》第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但客觀上，因其模糊性、爭議性，公共利益難于在法律上得到清晰界定；主觀上，受制于立法水平和利益群體的影響，我國的法律至今尚未對(duì)公共利益進(jìn)行界定。各級(jí)政府也就有了法律空子可鉆，不管是否屬公共利益，都啟用征地權(quán)征收或征用農(nóng)村土地。再如，國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地應(yīng)該“同地同權(quán)”，雖然我國的集體建設(shè)用地試點(diǎn)改革一直在推進(jìn)，但《土地管理法》關(guān)于建設(shè)用地必須使用國有土地的規(guī)定(第四十三條)一直未能修改，集體建設(shè)用地入市存在著法律上的障礙。為保障被征收人的利益，我國出臺(tái)了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但“集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例”一直未能出臺(tái)。這就使集體土地不能直接進(jìn)入市場依法流轉(zhuǎn)，只能經(jīng)政府征收變性為國有土地后才能進(jìn)入市場，造成集體土地與國有土地“同地不同權(quán)不同價(jià)”的不合理現(xiàn)象。[2]與此同時(shí)，宅基地的不能流轉(zhuǎn)既導(dǎo)致空心村現(xiàn)象嚴(yán)重，也導(dǎo)致離開農(nóng)村的農(nóng)民無法將宅基地等資產(chǎn)變現(xiàn)為金錢，從而公平地融入城市。產(chǎn)生這些問題的根源就在于農(nóng)村土地法律體系不健全，解決這些問題無法可依。

(三)城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境資源問題

在過去的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，一些政府、企業(yè)盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了資源與環(huán)境的保護(hù)，甚至以污染環(huán)境、破壞資源等沉重代價(jià)換得短期的經(jīng)濟(jì)收益。在環(huán)境方面，霧霾天氣、水源污染甚至干涸、青山不再等已經(jīng)昭示著人類的生存環(huán)境岌岌可危，就像周星馳在電影里說的那樣，如果這個(gè)世界上沒有一滴干凈的水、一口干凈的空氣，賺再多的錢也是死路一條。在耗能方面，我國城鎮(zhèn)化率的增加主要依靠消耗不可再生能源，包括煤炭、石油、天然氣等，這種粗放型發(fā)展方式雖然在短期內(nèi)滿足了城鎮(zhèn)化的要求，但耗能高，成本高，經(jīng)濟(jì)效益不佳。在工業(yè)制成品方面，我國的城鎮(zhèn)化平均需多消耗近千萬噸的鋼材和水泥，造成的工業(yè)三廢的排放量也日益增多。[3]國家已將重點(diǎn)放在攻堅(jiān)鋼鐵煤炭去產(chǎn)能的問題上來，更加注重運(yùn)用市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段、法治手段來化解過剩產(chǎn)能。這些重大改革舉措都需要以法律法規(guī)為依據(jù)，而我國在這方面還存在立法滯后甚至空白的問題。

二、立法保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要內(nèi)容

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國做出重大部署，強(qiáng)調(diào)把法治作為治國理政的基本方式，對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)和推進(jìn)法治中國建設(shè)提出了明確要求。如何以法治為框架推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)呢？首先就是立法。具體在哪些方面需要盡快完善立法呢？目前，雖然我國已形成了一整套在各個(gè)領(lǐng)域相互銜接的法律體系，即中國特色社會(huì)主義法律體系，但在涉及城鎮(zhèn)化建設(shè)的城市建設(shè)、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的提供、社會(huì)保障、農(nóng)民工待遇、土地制度、環(huán)境保護(hù)等方面，還存在嚴(yán)重的立法不足，因而應(yīng)當(dāng)不斷完善相應(yīng)的法律體系和規(guī)章制度。

(一)完善解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的法律

從國外的經(jīng)歷看，城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民與城市市民分享城市化和工業(yè)化成果、逐步提高經(jīng)濟(jì)收入和生活水平的過程。新型城鎮(zhèn)化需要完善的法律制度做堅(jiān)強(qiáng)后盾，城市的地位要靠立法來保障。國家大規(guī)模的城市建設(shè)時(shí)代已然過去，大、中、小的城市格局短期內(nèi)不會(huì)有大的變化，任何一個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中想超越其他城市，靠規(guī)模擴(kuò)張已經(jīng)不可行，而是必須走內(nèi)涵發(fā)展的道路。

首先，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,要完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度。城鎮(zhèn)設(shè)置應(yīng)該有一定的法定條件和標(biāo)準(zhǔn)限制，并應(yīng)有相應(yīng)的法律依據(jù)，建議盡快啟動(dòng)城鎮(zhèn)設(shè)置等相關(guān)立法工作，將設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)和程序納入其中。完善與城鎮(zhèn)化建設(shè)和管理相關(guān)的多層次多方面的法律體系，使其涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、管理、生態(tài)文化、人文歷史等多個(gè)領(lǐng)域，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)人文自然環(huán)境和歷史遺存進(jìn)行保護(hù)，努力實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記提到的“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的美好理想。

其次，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,要以立法手段消除戶籍壁壘，構(gòu)建良好的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度?，F(xiàn)有的戶籍制度除了阻礙農(nóng)民進(jìn)城，也制約了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，農(nóng)村的規(guī)模化與現(xiàn)代化經(jīng)營受阻，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大。應(yīng)逐步放寬農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)和定居的條件，完善人口登記制度和人口居住證管理制度，以適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求。應(yīng)當(dāng)通過完善農(nóng)村勞動(dòng)力醫(yī)療、教育、就業(yè)、保障性住房等方面的制度，增加城鎮(zhèn)對(duì)外來人口定居的吸引力，擴(kuò)大城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)。

再次，完善農(nóng)村征地法律制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，既要處理好城市的問題，也要處理好農(nóng)村的問題。農(nóng)村問題，最重要的是完善征地法律制度。要通過立法合理界定公共利益，建立合理的土地征收補(bǔ)償制度和利益分享機(jī)制；允許集體建設(shè)用地入市，為新型城鎮(zhèn)化提供內(nèi)驅(qū)力。農(nóng)村留守老人、兒童等非勞動(dòng)力人員的社會(huì)保障也要逐漸納入法治框架內(nèi)，嚴(yán)格依據(jù)《老年人權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》等現(xiàn)行法律制定相關(guān)的配套制度，保障他們的合法權(quán)益。

(二)完善環(huán)境保護(hù)方面的法律

新型城鎮(zhèn)化的目的是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還要注重改善人們的生活環(huán)境。不科學(xué)的城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致自然資源過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境不斷惡化，當(dāng)務(wù)之急是盡快完善環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律法規(guī)，為資源與環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)有力的立法保障。現(xiàn)行環(huán)保法無法有效防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，立法滯后，司法救濟(jì)困難。未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)將面臨人口、空間、糧食、能源、生態(tài)等問題，如何集約地利用有限資源發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大課題。應(yīng)確立水資源管理標(biāo)準(zhǔn)，建立開發(fā)利用控制制度，依法保護(hù)水資源。依法打擊破壞環(huán)境的行為，在立法上加大對(duì)環(huán)境污染、資源浪費(fèi)行為的處罰力度，依法遏制對(duì)自然資源，尤其是不可再生資源的濫用。建立環(huán)境公益訴訟制度，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律制度，用法治來保障城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，倡導(dǎo)低碳、環(huán)保的工作和生活模式，達(dá)到低碳城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)。

三、注重立法程序，保障立法質(zhì)量

經(jīng)過三十多年的改革，我國已經(jīng)到了一個(gè)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的新時(shí)期，十八屆四中全會(huì)精神無疑為之提供了明確要求。我們不僅要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改革創(chuàng)新方式，還要將改革創(chuàng)新納入法治的框架，堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要立良法，就要嚴(yán)格依據(jù)立法程序，提高立法的科學(xué)性和民主性。[1]103

(一)確保各級(jí)人大的立法主導(dǎo)權(quán)責(zé)

在立法過程中，各級(jí)人大要嚴(yán)格執(zhí)行立法程序，更有效地承擔(dān)起制度建設(shè)和法律制定的主要職責(zé)。人大作為立法機(jī)關(guān)，應(yīng)重點(diǎn)專注法制建設(shè)，立足本職，改變長期以來泛行政化的傾向，對(duì)城市化進(jìn)程中涉及的相關(guān)問題進(jìn)行立法調(diào)研，加強(qiáng)對(duì)舊法的修訂和城鎮(zhèn)化專題立法工作，著力解決無法可依，舊法可操作性差、內(nèi)容過時(shí)、與實(shí)際情況脫節(jié)等問題。同時(shí)也要注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定全國及地方城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，全面落實(shí)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，從全局的高度統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)部署，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的立法保障。

(二)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法原則

在立法過程中，要堅(jiān)持以民為本、立法為民，最大限度地反映人民群眾的意志和利益。這就要求不僅要民主立法，還要“開門立法”，要把公平、公正、公開原則貫穿立法全過程，盡力擴(kuò)大民眾參與范圍，充分聽取各方面意見，廣泛匯集民眾的意見和智慧。現(xiàn)階段，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局發(fā)生了深刻變動(dòng)和調(diào)整，公民積極參與的社會(huì)意識(shí)明顯增強(qiáng)。“法治”的含義不只與立法機(jī)關(guān)有關(guān)，更與廣大人民群眾參與立法息息相關(guān)。群眾不能是消極的、被動(dòng)的制度約束的對(duì)象，而應(yīng)是制度創(chuàng)新的積極參與者。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)利益重新分配的過程，需要運(yùn)用法律予以保障。加強(qiáng)法制建設(shè)，應(yīng)鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與決策和實(shí)踐，變“政府主導(dǎo)”的行政法治模式為“多中心治理”模式，實(shí)現(xiàn)良法與善治的互動(dòng)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面的立法中，應(yīng)通過民主協(xié)商機(jī)制吸收公眾參與修改相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范完善城市規(guī)劃程序，減少和約束規(guī)劃部門的自由裁量權(quán)，防止城鎮(zhèn)化的隨意性。[4]

當(dāng)然，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要真正實(shí)現(xiàn)法治化，使立法保障真正落到實(shí)處，還需要全社會(huì)形成守法的習(xí)慣。所謂良法善治，良法是前提，善治是關(guān)鍵。中國農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗、宗法制度、人情關(guān)系、慣例等，阻礙著現(xiàn)代法治精神和法律制度的傳播與實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致法治進(jìn)程緩慢、文明程度降低。因此在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，我們必須不斷改革、完善各項(xiàng)法律制度，落實(shí)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立公正、有效的司法體制，通過普法工作增強(qiáng)老百姓的法律意識(shí)，使法治真正為新型城鎮(zhèn)化保駕護(hù)航，將鄉(xiāng)村和城市都建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活殷實(shí)、信息發(fā)達(dá)、人心寧靜、幸福和諧的新型城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記提出的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)。

[1]王利明.法治：良法與善治[M].北京：北京大學(xué)出版社,2015.

[2]丁開杰.依法推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[J].中國特色社會(huì)主義研究，2015(3):87-91.

[3]吳文靜.中原經(jīng)濟(jì)區(qū)有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的途徑研究[J].品牌，2014(11):16-17.

[4]李琨.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的制度創(chuàng)新與法治建設(shè)：以國家治理現(xiàn)代化為視角[J].理論月刊，2015(8):154-158.

(責(zé)任編輯孟俊紅)

On the Legislation Protection of the New-type Urbanization Construction

PANG Mengmiao

(InstituteofArtandLaw,ZhengzhouTechnologyandBusinessUniversity,Zhengzhou451400,China)

The new-type urbanization is the important tactic in our country, and it can adjust the structure of population, economy, society, culture and environment, solve the contradiction of inner economy, social development and environment in long terms. By urbanization, the relationship of interests between man and man, man and nature will be reshaped. The new-type urbanization construction is a complicated system project, and planning is ranked the first place. The so-called “good law and good governance” is that only if the legislation is given the priority and the planning is being worked out rationally, can the new-type urbanization construction be promoted in a scientific way.

new-type urbanization; legislation protection; legislative procedure; legalization

1006-2920(2016)05-0080-04

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.05.016

龐萌苗,鄭州工商學(xué)院文法學(xué)院講師(鄭州451400)。

2015年河南省科技計(jì)劃項(xiàng)目軟科學(xué)研究重點(diǎn)課題“中原城鎮(zhèn)化建設(shè)的文化體現(xiàn)研究”(152400410001)。