馮 艷 麗

(山東省青州市人民檢察院，山東 青州 262500)

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司法改革語境下人民監(jiān)督員制度法制化探討

馮 艷 麗

(山東省青州市人民檢察院，山東 青州 262500)

在司法改革大背景下，加快人民監(jiān)督員制度法制化進程，勢在必行。改革本身、人民監(jiān)督員制度的法律缺憾要求該制度入法，將該制度法制化的呼聲也越來越高。檢察機關要整理匯編既往法律規(guī)范，總結研究已有實踐經(jīng)驗，根據(jù)立法現(xiàn)狀提出議案，注重輿論引導加強宣傳，積極推進人民監(jiān)督員制度法制化進程。

司法改革；人民監(jiān)督員制度；法制化

人民監(jiān)督員制度是檢察機關主動接受社會監(jiān)督的一項制度創(chuàng)新,它在我國學界和實務界的不斷探索下,于2003年試點，2010年全面推行，至今已有將近13年的歷程。該制度的有效實施,在推進檢察權透明運行、順應人民群眾監(jiān)督司法需求等方面發(fā)揮了積極作用,受到社會廣泛關注。但是,隨著人民監(jiān)督員制度的建立、發(fā)展和完善，以及司法改革的大力推進，加快人民監(jiān)督員制度法制化進程，成為當前亟待解決的一個重要問題。

一、司法改革與人民監(jiān)督員制度改革

人民監(jiān)督員制度建立的目的是通過引入社會性監(jiān)督加強對檢察權運行的制約，它的產(chǎn)生源自《憲法》《人民檢察院組織法》和《檢察官法》等的規(guī)定?！稇椃ā返?1條規(guī)定:“公民對國家享有批評建議權?！薄度嗣駲z察院組織法》第7條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督?！薄稒z察官法》第8條規(guī)定：“檢察官應當接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。 ”2012年10月16日,最高人民檢察院通過的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》首次寫入人民監(jiān)督員制度，其第706條規(guī)定:“人民檢察院辦理直接立案偵查的案件接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督,具體程序依照有關規(guī)定辦理?！笔嗄陙?，人民監(jiān)督員制度發(fā)展越來越完善，監(jiān)督作用的發(fā)揮也越來越明顯，社會各界都給予廣泛關注。

黨的十八大以來，“司法改革”無疑已成為檢察工作者口中的熱頻詞匯。而人民監(jiān)督員制度作為一項廣受關注的司法制度，自然也在改革行列。黨的十八屆三中全會、四中全會均將該項制度作為全面深化司法改革進程中的重要部分，明確提出要“廣泛實行人民監(jiān)督員制度,拓寬人民群眾有序參與司法渠道”，“加強對司法活動的監(jiān)督，完善人民監(jiān)督員制度”。在此全面深化司法體制改革的大背景下，2015年3月，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，明確改革選任機制、改革管理方式、拓展監(jiān)督范圍、完善監(jiān)督程序、建立知情權保障機制等改革內(nèi)容，使檢察機關長期以來飽受詬病的“自己選人監(jiān)督自己”問題從根本上得到解決,并提出要充分總結人民監(jiān)督員制度實施經(jīng)驗,加強對相關問題的研究論證,適時提出立法建議,推進人民監(jiān)督員制度立法。

作為我國檢察制度的重要組成部分, 人民監(jiān)督員制度的改革在全面推進司法體制改革方面具有深遠意義，通過改革選任管理方式、建立知情權保障機制等，將會進一步滿足我國人民群眾切實行使權利、參與司法過程的迫切意愿,對完善司法權力運行機制、強化人民群眾對檢察機關執(zhí)法活動的監(jiān)督，讓人民群眾通過參與司法案件感受到公平與正義具有積極作用。而人民監(jiān)督員制度入法是保持該制度長久生命力、發(fā)揮其作用的應然之舉。

二、人民監(jiān)督員制度法制化之必要性

人民監(jiān)督員制度在強化檢察機關外部監(jiān)督、加大人民群眾對司法的參與程度、促進檢察機關依法廉潔公正行使檢察權等方面發(fā)揮了重要作用，其獨特作用其他監(jiān)督制度無法替代。經(jīng)過部分試點到全面推行，人民監(jiān)督員制度已經(jīng)取得了豐富的實踐和理論經(jīng)驗，在此制度改革之際，要保證該制度健康運行，保持其穩(wěn)定性，將該制度納入法制化軌道無疑顯得尤為必要。

(一)改革本身要求人民監(jiān)督員制度法制化

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議的講話中，強調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協(xié)調(diào)”。毋庸置疑，人民監(jiān)督員制度改革是對司法權力制約機制的重大改革和完善，必須遵循這一規(guī)律。對人民監(jiān)督員制度進行改革，必須高度重視立法的引領作用,通過加強對人民監(jiān)督員制度的研究論證,積極向全國人大常委會提出立法建議,以國家層面的立法保障人民監(jiān)督員制度在法治軌道上進行[1]。另外，隨著一系列改革綱領性文件的頒布和適用,也必將從一定意義上推動人民監(jiān)督員制度向法制化方向健全發(fā)展。

(二)人民監(jiān)督員制度缺乏直接法律依據(jù)

在國外，與人民監(jiān)督員制度相似的域外制度如美國大陪審團制度、日本檢察審查會制度等,都有國家憲法、法律的直接確認和保障。而我國的人民監(jiān)督員制度雖然有憲法、法律的支持，但這些規(guī)定具有很強的抽象性和原則性，可操作性不強,無法為人民監(jiān)督員制度提供直接的、足夠的法律支撐。目前, 最高人民檢察院于2010年10月26日印發(fā)的《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，是唯一專門、直接調(diào)整人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件。雖然該規(guī)定內(nèi)容詳盡具體，具有較強的可操作性,但它的效力等級較低，僅僅屬于部委規(guī)章,無法納入國家法律體系范疇。而與之密切相關的兩部法律《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中，都沒有關于人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容。這種于法無據(jù)的現(xiàn)狀對于人民監(jiān)督員制度本身的持續(xù)發(fā)展是極為不利的，必定會造成該制度在運作中穩(wěn)定性的喪失，而無法保證制度的“生命力”[2]。

(三)人民監(jiān)督員制度法制化呼聲高漲

近年來，人民監(jiān)督員制度的推行得到了各地黨委、政府和人大的充分肯定和高度評價，專家學者、人大代表、政協(xié)委員包括人民監(jiān)督員、檢察人員要求將這一制度規(guī)范化、法制化的呼聲也越來越高。2012年，中國政法大學終身教授陳光中，全國人大法律委員會委員、清華大學法學院教授周光權就從專家視角提出應該考慮人民監(jiān)督員制度法制化了[3]。2015年，全國人大代表、河南省檢察院檢察長蔡寧建議將人民監(jiān)督員制度列入全國人大常委會立法規(guī)劃，加快該項制度法制化[4]。全國政協(xié)委員、陜西省人民檢察院副檢察長鞏富文也呼吁加快人民監(jiān)督員制度立法[5]。最高人民檢察院也在深入調(diào)研的基礎上，建議將人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容加入相關法律修訂中?？梢哉f，實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的法制化，既是檢察工作科學健康發(fā)展的客觀需要，也符合廣大人民群眾的共同意愿。

三、檢察機關如何應對人民監(jiān)督員制度的法制化需求

人民監(jiān)督員制度是我國檢察制度的重要組成部分,在強化自身外部監(jiān)督、維護公平正義、提升司法公信力等方面發(fā)揮著重要作用。積極推進人民監(jiān)督員制度法制化，檢察機關義不容辭。

(一)整理匯編既往法律規(guī)范

自2003年人民監(jiān)督員制度試點至今，為確保人民監(jiān)督員制度的正常操作和運行，最高人民檢察院相繼出臺了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》等一系列意見、規(guī)定和方案，這些意見、規(guī)定和方案等，在當時發(fā)揮了特殊重要作用。但是，隨著人民監(jiān)督員制度的發(fā)展和中國法治進程的加快，必然會使其中一些意見、規(guī)定、方案不再適應形勢發(fā)展需要，甚至可能存在規(guī)范之間相互沖突，以及與《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等不相適宜的地方。這就需要檢察機關對既往有關人民監(jiān)督員制度的法律規(guī)范進行全面整理，該廢止的廢止，該保留的保留，該完善的完善。同時，要進一步做好匯編工作，為人民監(jiān)督員制度入法奠定基礎。

(二)總結研究已有實踐經(jīng)驗

人民監(jiān)督員制度從試點到全面推行，再到現(xiàn)在的改革，已經(jīng)12年有余。這些年來，從“摸著石頭過河”到道路越走越寬，各級檢察機關為人民監(jiān)督員制度的推行采取了很多創(chuàng)新舉措，建立了一系列制度機制，積累了大量豐富而又寶貴的實踐經(jīng)驗，為人民監(jiān)督員工作開展奠定了深厚的實踐基礎，也從一定程度上夯實了該制度的理論基礎，這些都為人民監(jiān)督員制度的立法提供了有利條件。各級檢察機關要積極總結和認真研究人民監(jiān)督員制度的經(jīng)驗得失，為人民監(jiān)督員制度入法提供實踐支撐。

(三)根據(jù)立法現(xiàn)狀提出建議

從人民監(jiān)督員制度現(xiàn)狀來看，入法是大勢所趨，只有人民監(jiān)督員制度上升到國家法律層面,才能破除瓶頸，得到健康發(fā)展。雖然人民監(jiān)督員制度沒有寫入修改后《刑事訴訟法》,但是《人民檢察院組織法》正面臨修改，最高人民檢察院作為《立法法》所授予的法律議案提出主體，應抓住這一有利時機,主動行使權利，積極向全國人大常委會提起關于將人民監(jiān)督員制度寫入《人民檢察院組織法》的議案,推動人民監(jiān)督員制度法制化進程。并待人民監(jiān)督員制度足夠成熟、中國法治環(huán)境足夠完善的時候,再以適當?shù)臅r機提起關于制定《人民監(jiān)督員法》的議案,從而使人民監(jiān)督員的法律地位、任職條件、選任程序、監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍和監(jiān)督效力等在法律層面得以有全面具體的規(guī)定，提高該制度的剛性約束力和實踐可操作性。

(四)注重輿論引導加強宣傳

人民監(jiān)督員制度自運行以來，雖然得到了各地黨委、人大的充分肯定和大力支持，但作為該制度的重要參與者——群眾，其實對該制度知之甚少，很多人不知道該制度的存在，即便知道該制度，對該制度的建立目的、操作程序等也一知半解。為此，各級檢察機關在開展好人民監(jiān)督員工作的基礎上，要注重對實踐經(jīng)驗和創(chuàng)新成果的總結和宣傳,通過報紙、雜志、廣播、電視、社區(qū)宣傳欄等傳統(tǒng)媒體，以及微博、微信、新聞客戶端等新興媒體，及時宣傳人民監(jiān)督員制度，特別是改革后的好經(jīng)驗、好做法和取得的成效,不斷提高人民監(jiān)督員制度的社會影響力,一方面為人民監(jiān)督員制度的實施營造良好的輿論氛圍，另一方面為人民監(jiān)督員制度入法打下扎實的群眾基礎。

[1] 鄭智.讓人民監(jiān)督員制度有法可依[N]. 檢察日報，2015-03-12(10).

[2] 陳衛(wèi)東.人民監(jiān)督員制度的困境與出路[J].政法論壇,2012,(5)：116-133.

[3] 王利明，周光權，陳光中,等.專家視角[N].檢察日報,2012-03-02(03).

[4] 蔡寧.人民監(jiān)督員制度法制化將群眾監(jiān)督權落到實處[N]. 河南法制報，2015-03-05(3).

[5] 顧書亮.鞏富文委員：人民監(jiān)督員制度也應入法[EB/OL]. 中國青年網(wǎng), http://news.youth.cn/gn/201503/t20150310_6515095.htm，2015-03-10.

(責任編輯：劉學偉)

10.3969/j.issn.1009-2080.2016.05.023

2016-09-11

馮艷麗(1986-)，女，河南湯陰人，山東省青州市人民檢察院法律政策研究室副主任，檢察員。

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1009-2080(2016)05-0089-03