理性看待我國(guó)改革背景下的城管問(wèn)題

夏文婷

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理性看待我國(guó)改革背景下的城管問(wèn)題

夏文婷

摘要：近年來(lái)，我國(guó)城管執(zhí)法問(wèn)題日益突出，暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等事件層出不窮，執(zhí)法工作陷入困境。究其原因，與城管執(zhí)法面對(duì)的對(duì)象、隊(duì)伍自身素質(zhì)、公眾媒體輿論炒作、法律制度不健全、行政體制不完善等因素直接相關(guān)。研究城管執(zhí)法當(dāng)前的狀況并分析原因，有助于尋求積極有效的解決辦法，同時(shí)對(duì)于理性思考我國(guó)改革背景下的政府管理問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題也具有重要意義。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；困境；改革

城市管理是保持城市良好形象和安定秩序的重要活動(dòng)，也是政府有效治理的直接體現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，但與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展并未很好地帶動(dòng)文化、社會(huì)等領(lǐng)域的進(jìn)步，導(dǎo)致我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)速度與真正的城市化水平發(fā)展并不同步，由此引發(fā)了城市發(fā)展中的諸多問(wèn)題。為了有效解決這些問(wèn)題，加強(qiáng)城市管理，規(guī)范城市秩序，城管部門應(yīng)運(yùn)而生。

城管，即城市管理，是指對(duì)城市社會(huì)發(fā)展中諸多方面的事務(wù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、管理的活動(dòng)，其主體城管人員是指城市管理綜合執(zhí)法局一類的機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員。城管執(zhí)法即城管機(jī)構(gòu)及其城管執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)的總稱。

自1996年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于貫徹實(shí)施＜中華人民共和國(guó)行政處罰法＞的通知》以來(lái)，各城市陸續(xù)開(kāi)始組建城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，1997年北京市率先成立了城市管理監(jiān)察大隊(duì)，標(biāo)志著我國(guó)第一支城管隊(duì)伍的誕生。自此以后，城管機(jī)構(gòu)在我國(guó)迅速發(fā)展，城管部門在塑造良好的市容市貌，維護(hù)城市環(huán)境和規(guī)范城市秩序等方面做出了重要的貢獻(xiàn)。但是近幾年來(lái)，無(wú)論是通過(guò)媒體的報(bào)道還是民眾的切身體會(huì)，城管執(zhí)法工作中存在的一些問(wèn)題逐漸顯露出來(lái)，“暴力執(zhí)法”“野蠻執(zhí)法”等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，把城管部門一次又一次地推到輿論的風(fēng)口浪尖，其不僅使城管人員和執(zhí)法對(duì)象間的矛盾到了一個(gè)嚴(yán)重的地步，工作難以正常開(kāi)展，而且也對(duì)政府的形象造成了很大的負(fù)面影響，這引起了包括學(xué)界、政府、執(zhí)法部門乃至公眾的廣泛關(guān)注。

一、城管執(zhí)法面臨的現(xiàn)狀

仔細(xì)分析當(dāng)前城管執(zhí)法的現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，城管的執(zhí)法范圍包括了環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、交通綠化等諸多方面的內(nèi)容，相應(yīng)的就會(huì)涉及一些相關(guān)部門的職權(quán)，而法律法規(guī)對(duì)城管的執(zhí)法范圍和權(quán)限規(guī)定并不十分明確，所以很容易導(dǎo)致交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。城管負(fù)責(zé)事務(wù)如此之繁雜有其特殊的原因，即大部分權(quán)力是從別的部門“移”過(guò)來(lái)的。由于城管部門是在城市發(fā)展過(guò)程中，為了解決一些管理問(wèn)題而產(chǎn)生的，成立較晚，因此很大一部分權(quán)力是從其他相關(guān)部門劃歸過(guò)來(lái)的。眾所周知，好用的、有利可圖的權(quán)，別的部門是不會(huì)拱手相讓的，能“移”過(guò)來(lái)的多是一些別的部門難管、不愿管、不想管或是費(fèi)力不討好的活兒。工商局管不好小攤小販，交給城管；公安局管不好流動(dòng)人口，交給城管；規(guī)劃局管不好違法建筑，交給城管。除此之外，城管的工作內(nèi)容還隨著政策變化和社會(huì)發(fā)展而不斷增加，有些地方限塑令出來(lái)了，城管被安排去執(zhí)行限塑令，取締三輪車決定出來(lái)了，城管又去查處三輪車。由此，城管成了一個(gè)什么都管，但什么都不是自己專管的雜貨攤。與此同時(shí)，管理范圍越寬，涉及的人也就越多，城管工作之泛勢(shì)必會(huì)觸及到相當(dāng)一部分利益群體?；谝陨戏N種因素，城管屢遭社會(huì)不滿也就不足為奇了。

二、城管執(zhí)法困境原因分析

通過(guò)分析城管執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，可以歸納出目前城管執(zhí)法面臨困境的幾個(gè)主要原因。

1.城管執(zhí)法面對(duì)對(duì)象的特殊性

城管面對(duì)的執(zhí)法對(duì)象有幾種典型的群體：路邊擺攤的小商販、無(wú)證非法的三輪摩托載客人員、拆遷住戶等。

轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)改革力度之大，讓很多規(guī)模小、效益低的工廠企業(yè)轉(zhuǎn)制、合并甚至破產(chǎn)，這不可避免地導(dǎo)致許多職工下崗，失業(yè)人員增加。通常情況下，失業(yè)人員年齡大、無(wú)技術(shù)、無(wú)資本，再就業(yè)非常困難。為了維持生計(jì)，他們不得不通過(guò)在路兩旁擺攤、開(kāi)三輪摩托拉客等方式謀生，他們不交稅，未經(jīng)政府許可，也不管是否影響了城市的環(huán)境衛(wèi)生和交通秩序。對(duì)于社會(huì)而言，他們處于在生存線上掙扎的社會(huì)底層。一般來(lái)講城管對(duì)他們的處罰就是沒(méi)收其攤點(diǎn)和販賣的物品，但其實(shí)這相當(dāng)于沒(méi)收了他們謀生的工具和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此通常小販會(huì)拋棄尊嚴(yán)乞求城管或者以命相搏。如此一來(lái)后果可想而知，以命相搏的自然會(huì)引發(fā)沖突事故，重了還可能造成命案；至于那些為了不被罰沒(méi)舍棄尊嚴(yán)甚至不惜下跪乞求城管的小販，這種情況一旦被媒體或者公眾發(fā)現(xiàn)，城管就會(huì)被指責(zé)為沒(méi)有人情味、冷漠無(wú)理，拿著國(guó)家的錢卻不體諒底層人民生活的艱辛。為此在前些年還鬧出一個(gè)笑話，城管在執(zhí)法時(shí)遇到小商販下跪乞求，因?yàn)楹ε螺浾搲毫凸娮l責(zé)，執(zhí)法人員不得不也下跪商販，出現(xiàn)城管執(zhí)法與商販互跪的諷刺場(chǎng)景。

而另一類抗拆拒拆對(duì)象也是類似。城鎮(zhèn)化水平提高的表現(xiàn)之一是城市用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大。當(dāng)前由于城市發(fā)展建設(shè)的需要，我國(guó)許多土地被重新規(guī)劃，其中就包括一些原本建有民房的住宅用地。重新規(guī)劃土地，相應(yīng)的就會(huì)產(chǎn)生拆遷問(wèn)題。但是在拆遷事件中，經(jīng)常有住戶由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、家族家庭等各方面的原因，阻撓拆遷，甚至與執(zhí)法人員發(fā)生沖突。有的“釘子戶”為了抗拆，甚至與執(zhí)法人員發(fā)生武力沖突，還有的借機(jī)利用社會(huì)大眾對(duì)城管野蠻執(zhí)法的不良印象，不惜拿磚塊器械等自傷，造成流血事件，然后誣陷到城管人員的頭上。在這種情況下，即便不是城管人員做的，當(dāng)公眾面對(duì)城管和被拆居民這兩個(gè)群體時(shí)，往往認(rèn)為城管是強(qiáng)勢(shì)武力的一方，而被拆者是弱勢(shì)一方，結(jié)果自然不言而喻，這也就成了我們常在新聞中看到的城管暴力拆遷、野蠻執(zhí)法事件?？共鹫咭源耸钩枪茉馐茌浾摰木薮髩毫蛷?qiáng)烈譴責(zé)，從而達(dá)到自己不拆或者多獲賠償?shù)哪康摹?/p>

至于城管其他的工作對(duì)象，可能群體有所不同，但在復(fù)雜性上大體是一致的?？梢哉f(shuō)，城管執(zhí)法面對(duì)的是一些極其復(fù)雜特殊的群體。俗話說(shuō)：公安管壞人，工商管商人，而城管管窮人。與其他執(zhí)法部門比起來(lái)，城管面對(duì)的是一個(gè)弱勢(shì)群體，而且多是為生存不惜代價(jià)謀生計(jì)的人。在這種情況下就面臨著一個(gè)到底是執(zhí)行硬性的規(guī)則規(guī)定還是關(guān)注人情道德的矛盾，如果按照規(guī)定強(qiáng)制管理就會(huì)被指責(zé)沒(méi)有人情味，但如果看重了人情道德不加以管理，那我們的城市就會(huì)陷入混亂，難以正常發(fā)展，這時(shí)候城管又會(huì)面臨著不作為的指責(zé)。這也正是美國(guó)學(xué)者庫(kù)珀所說(shuō)的，公共管理者需要面對(duì)“做了你要下地獄，不做你也要下地獄”的兩難倫理選擇。

2.城管執(zhí)法隊(duì)伍自身的問(wèn)題

當(dāng)然，不可否認(rèn)的是城管隊(duì)伍本身是存在諸多問(wèn)題的，其中作為行政行為的主體——城管執(zhí)法人員自身的原因不可忽視。

（1）城管執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高。從目前的狀況來(lái)看，城管執(zhí)法人員的素質(zhì)整體不高。從學(xué)歷上來(lái)說(shuō)，大部分都是大專甚至以下，而且多為在職攻讀或者第二學(xué)歷，第一學(xué)歷的全日制大學(xué)生很少。雖然近些年來(lái)各地在執(zhí)法人員的選拔中對(duì)學(xué)歷要求有所提高，行政執(zhí)法隊(duì)伍也注入了部分本科、碩士學(xué)歷的新鮮血液，但一方面高學(xué)歷者仍占少數(shù)，不能從根本上提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)；另一方面由于單位人員學(xué)歷普遍不高，因此一旦有高學(xué)歷人員進(jìn)入，多被安排從事辦公室文職工作，真正成為一線執(zhí)法隊(duì)員的人數(shù)很少。還有些地方采用聘用協(xié)管員執(zhí)法的方法，協(xié)管員多是社會(huì)上一些無(wú)業(yè)人員，素質(zhì)就更難保證了。

在綜合素質(zhì)方面，從工作的性質(zhì)和涉及內(nèi)容來(lái)看，不僅需要掌握行政管理、法律等專業(yè)知識(shí)，而且還需要具備社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、與人溝通、靈活應(yīng)變等多種社會(huì)能力，因此對(duì)城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)是有相當(dāng)要求的，但是大部分的城管人員很難達(dá)到這種要求。

（2）城管執(zhí)法人員缺乏責(zé)任意識(shí)，道德觀念不強(qiáng)。在現(xiàn)實(shí)情況中，很多城管執(zhí)法人員道德觀念和責(zé)任觀念缺失，體現(xiàn)為一方面執(zhí)法人員在工作中不能很好地承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，不能真正地做到對(duì)公民負(fù)責(zé)，對(duì)法律負(fù)責(zé)；另一方面，對(duì)于弱勢(shì)的管理群體，不能在不違背原則和法律規(guī)定的條件下，給予道德和情感上的人文關(guān)懷。此外部分城管還存在不公平執(zhí)法現(xiàn)象，在執(zhí)法時(shí)對(duì)和自己關(guān)系比較好的商販睜一只眼閉一只眼，而對(duì)待一些關(guān)系差的則態(tài)度蠻橫，強(qiáng)收強(qiáng)拆。

（3）城管執(zhí)法人員法律觀念不強(qiáng)。城管隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，導(dǎo)致執(zhí)法人員法律意識(shí)薄弱，很多執(zhí)法人員自己對(duì)一些法律規(guī)范和程序都一知半解，更不要說(shuō)運(yùn)用合理合法程序來(lái)依法行政了。

作為執(zhí)法部門，工作性質(zhì)決定了城管工作擁有巨大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)情況合理裁量。但是現(xiàn)實(shí)情況中城管部門往往利用這種權(quán)力之便，將其變?yōu)椤皳朴汀钡墓ぞ?，誰(shuí)給自己的好處多，裁量中自然可以網(wǎng)開(kāi)一面，一心為自己牟私利，完全忽視了法律的尊嚴(yán)。

3.公眾的輿論和媒體的炒作

近幾年來(lái)城管執(zhí)法事件之所以屢屢成為熱門話題和眾矢之的，與公眾的輿論和媒體的宣傳炒作密切相關(guān)?，F(xiàn)代社會(huì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異，電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等通訊工具高度發(fā)達(dá)，為媒體宣傳提供了便利。公共部門、時(shí)時(shí)刻刻處在公眾的注視和監(jiān)督之下，所以一旦有野蠻執(zhí)法、暴力拆遷、城管打人等事件發(fā)生，就會(huì)吸引眾多的目光，媒體也會(huì)立即曝光，由此吸引更多人的關(guān)注。

公眾的態(tài)度也發(fā)揮了很大的作用。在人的本性中，都有一種保護(hù)弱者的欲望，所以當(dāng)具有強(qiáng)制力的城管對(duì)弱勢(shì)的小商小販進(jìn)行限制和管制時(shí)，人們往往都會(huì)產(chǎn)生一種保護(hù)弱勢(shì)群體的沖動(dòng)，認(rèn)為城管是恃強(qiáng)凌弱，容易不分對(duì)錯(cuò)地為小商販辯護(hù)。而且一般情況下，小商販在路邊擺攤為人們生活提供了很多便利，對(duì)大部分公眾來(lái)說(shuō)，對(duì)商販進(jìn)行管制不是重點(diǎn)，給自己的生活帶來(lái)不便才是關(guān)鍵，所以也難免對(duì)城管心生怨念，在看待此類問(wèn)題時(shí)難以理性客觀。

媒體是可以對(duì)公眾輿論進(jìn)行導(dǎo)向的，如果媒體宣傳的大都是城管的負(fù)面形象，那么對(duì)于大部分并未真正知情的公眾來(lái)說(shuō)，所依據(jù)的便都是媒體提供的負(fù)面信息，再加上自己內(nèi)心的不滿，發(fā)表的言論可想而知，很難積極正面，這又會(huì)引發(fā)更多地負(fù)面輿論，由此積攢下來(lái)城管的負(fù)面信息只會(huì)越來(lái)越多。

4.相關(guān)法律的缺失和體制的不健全

目前為止，我國(guó)尚不存在一部明確的關(guān)于城管執(zhí)法依據(jù)的法規(guī)，再加上城管的執(zhí)法工作多是從工商、建設(shè)、環(huán)衛(wèi)等部門分出來(lái)的，所以在執(zhí)法過(guò)程中只能以原行政部門的名義去行使職權(quán)和實(shí)施處罰，這樣很難有說(shuō)服力。

同時(shí)，我國(guó)的城管執(zhí)法體制處于一個(gè)“國(guó)家無(wú)部委，省級(jí)無(wú)廳局”的尷尬局面，除了直轄市以外，在所有的城市，城管到了省一級(jí)就沒(méi)有直接的領(lǐng)導(dǎo)了。這種混亂的體制，必然會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法工作的不規(guī)范化和地區(qū)差異性，也使執(zhí)法范圍難有明確的界限，因此“多方管制”的矛盾層出不窮。

可以說(shuō)，城管是一個(gè)非常特殊的部門，它類似于執(zhí)法部門，但是卻沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法地位，沒(méi)有相應(yīng)的隊(duì)伍編制，沒(méi)有應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)保障，沒(méi)有對(duì)口的主管機(jī)關(guān)，也沒(méi)有完善的法律規(guī)范。

三、化解城管執(zhí)法困境的對(duì)策

雖然城管管理的事項(xiàng)繁雜，對(duì)象特殊，自身也存在諸多問(wèn)題，但是作為城市形象的維護(hù)者，政府執(zhí)法形象的代表者，同時(shí)還是政府社會(huì)管理和與公眾互動(dòng)溝通的中間部門之一，城管仍具有不可替代的重要作用。因此，對(duì)于當(dāng)前的困境我們要努力尋求化解途徑，改善城管形象，使其更好地發(fā)揮職能和作用。

首先，要加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)。既要提高執(zhí)法人員思想道德素質(zhì)，又要注重其科學(xué)文化素質(zhì)；培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，全心全意為人民服務(wù)；增強(qiáng)法律意識(shí)，嚴(yán)格依法行政，照章辦事。真正建立起高素質(zhì)、高水平、科學(xué)專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍。

其次，改善城管的執(zhí)法環(huán)境。一方面，加強(qiáng)對(duì)公民的道德法律教育，引導(dǎo)公民理性、客觀地參與政治、社會(huì)生活，樹(shù)立道德和責(zé)任觀念，對(duì)個(gè)人言行負(fù)責(zé)，不做傳謠造謠、詆毀誹謗等違法之事。另一方面，規(guī)范媒體的行為，對(duì)惡意炒作的媒體進(jìn)行合理規(guī)范管理。此外，城管也要積極尋求辦法改善公共關(guān)系，例如通過(guò)加強(qiáng)宣傳，定期公開(kāi)工作動(dòng)態(tài)，建立城管發(fā)言人制度等方式提升自身形象，緩和與公眾的關(guān)系，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。

第三，深化行政體制改革，構(gòu)建完善的城管執(zhí)法體制。進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，使城管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置統(tǒng)一合理；合理劃歸部門，加強(qiáng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，避免沒(méi)有“娘家人”的尷尬局面。同時(shí)，各級(jí)編制部門應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況增設(shè)行政執(zhí)法的專門編制，保障執(zhí)法人員的應(yīng)有權(quán)益，從而加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。此外還應(yīng)加快完善規(guī)范城管執(zhí)法工作目的、原則、權(quán)限、范圍、程序、監(jiān)督等方面的有關(guān)法律，建立城管隊(duì)伍管理的規(guī)章制度，確保內(nèi)外部管理均有法可依、權(quán)責(zé)明確。

第四，加快建立監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部外部雙重監(jiān)督。加強(qiáng)外部監(jiān)督，可以使公眾成為城管執(zhí)法監(jiān)督的主體，對(duì)于城管執(zhí)法過(guò)程中的不當(dāng)行為都要一一問(wèn)責(zé)；繼而建立健全城管執(zhí)法舉報(bào)、控告、申訴、受理等制度，對(duì)于有重大過(guò)錯(cuò)或者嚴(yán)重不當(dāng)行為的城管人員要推行引咎辭職制度。至于內(nèi)部監(jiān)督，可以通過(guò)完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的制約監(jiān)督機(jī)制，在機(jī)關(guān)內(nèi)部建立一套規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)和體系的方式，實(shí)行目標(biāo)考核。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法系統(tǒng)其實(shí)是新舊體制過(guò)渡時(shí)期的產(chǎn)物，是為了緩和新的經(jīng)濟(jì)體制和舊的行政體制間的矛盾而產(chǎn)生的一種緩沖器。城管與執(zhí)法對(duì)象之間的沖突和對(duì)抗，就是我國(guó)改革轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾激化的直接表現(xiàn)。新形勢(shì)下，政府一方面鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)多元自由發(fā)展從而保證人民生活水平不斷提高，另一方面又對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的約束和限制。城市管理的綜合執(zhí)法權(quán)力交給城管部門以后，城管承擔(dān)了諸如工商、建設(shè)、規(guī)劃、交通、環(huán)衛(wèi)等多個(gè)部門不愿管、不好管的工作，而這些工作一旦做的不十分好，就會(huì)受到來(lái)自上級(jí)、公眾等多方面的壓力，其責(zé)任也全部落到城管頭上。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市民要城市規(guī)范整潔，小商小販要維持生計(jì)，城管在中間被多面夾擊，卻少有人關(guān)注這背后反映出的城市管理方式觀念、市民的文化素質(zhì)、公共設(shè)施落后、戶籍管理等深層的問(wèn)題。現(xiàn)階段，又有很多城市在試驗(yàn)試點(diǎn)針對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行各種方式的改革，其實(shí)無(wú)論何種改革，只有意識(shí)到當(dāng)前的執(zhí)法困境是表象，才能透過(guò)表象去挖掘其深層原因并予以解決，才是真正的治本之策。

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DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.016

作者單位：（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）