張 鏑，梁 言　(東北林業(yè)大學，黑龍江哈爾濱 150040)

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集體林權(quán)抵押制度的法律分析

張 鏑，梁 言(東北林業(yè)大學，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要林權(quán)抵押是國家集體林權(quán)改革的內(nèi)容之一，其具有盤活林業(yè)資源、解決林權(quán)權(quán)利人資金短缺、推進資源配置市場化、加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。然而，現(xiàn)行的法律法規(guī)及配套的相關制度并不利于林權(quán)抵押的健康運行。該研究從法律和實踐兩個層面介紹了林權(quán)抵押的現(xiàn)狀，從法律規(guī)范、林權(quán)評估、林業(yè)保險、抵押登記、抵押權(quán)實現(xiàn)這5個方面分析了阻礙林權(quán)抵押發(fā)展的相關問題，并提出了完善林權(quán)抵押的相關立法、健全林權(quán)評估制度、發(fā)展林業(yè)保險制度、規(guī)范抵押登記制度、確保抵押權(quán)的實現(xiàn)等完善林權(quán)抵押的針對性建議，以期對我國林權(quán)抵押的未來發(fā)展起到積極的推動作用。

關鍵詞林權(quán)抵押；林權(quán)評估；林業(yè)保險；抵押登記

The Legal Analysis of the System of Collective Forest Right Mortgage

ZHANG Di, LIANG Yan

(Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractForest right mortgage is one of the contents of the reform of collective forest rights in the country. It has an inventory of forest resources, solve the shortage of funds, promote the marketization of resource allocation, and accelerate the development of rural economy. However, the existing laws and regulations and related system is not conducive to the healthy operation of forest right mortgage. From two aspects of law and practice, the status of forest right mortgage was introduced, relevant problems hindering the development of forest right mortgage were analyzed from legal norms, evaluation of forest right, forestry insurance, mortgage registration, mortgage realization, and suggestions for the improvement of forest right mortgage were proposed, including perfecting relevant legislation of forest right mortgage and forest right evaluation system, developing forestry insurance system, standardizing mortgage registration system, ensuring the realization of mortgage right, in order to play a positive role in future development of forest right mortgage in China.

Key wordsForest right mortgage; Evaluation of forest right; Forestry insurance; Mortgage registration

所謂林權(quán)抵押是指債務人或者第三人以其林地使用權(quán)和林木所有權(quán)為抵押物，債務人不履行到期債務或發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該抵押物價值優(yōu)先受償?shù)囊环N法律制度[1]。林權(quán)抵押的法律關系包含主體、客體以及權(quán)利義務關系3大要素。林權(quán)抵押的主體是林權(quán)權(quán)利人(常見為林業(yè)企業(yè)、林農(nóng))和金融機構(gòu)(常見為農(nóng)村信用社、銀行)。林權(quán)抵押的客體并非指向林權(quán)的全部內(nèi)涵，而是指林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)。林權(quán)抵押的權(quán)利義務關系是指在林權(quán)作為抵押物期間，抵押人享有取得貸款的權(quán)利，負有及時歸還貸款的義務；而抵押權(quán)人則享有請求歸還貸款和屆期未履行時的優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，負有發(fā)放貸款的義務。林權(quán)抵押作為國家集體林權(quán)改革的重要內(nèi)容，對于經(jīng)濟、社會的發(fā)展具有著重要的意義。林權(quán)抵押能夠在盤活林業(yè)資源的同時，成為林權(quán)權(quán)利人的融資渠道，為林權(quán)權(quán)利人解決資金短缺的問題，既促進了林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，推進了資源配置市場化，又加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。筆者從法律規(guī)定和實踐方面概述了我國林權(quán)抵押的現(xiàn)狀，分析了林權(quán)抵押存在的問題，提出了相應的完善對策。

1林權(quán)抵押的現(xiàn)狀

目前，林權(quán)抵押的法律狀態(tài)與實踐情況并不同步，甚至可謂之脫節(jié)，即立法滯后于實踐。

1.1林權(quán)抵押的法律規(guī)定根據(jù)《物權(quán)法》第一百八十四條的規(guī)定，林權(quán)并不是法律明確禁止的抵押物。第一百八十條第一款第三項的規(guī)定：“以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第四十九條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?國家林業(yè)局2004年規(guī)定的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》第三條將商品林中的森林、林木和林地使用權(quán)規(guī)定為可用于抵押的森林資源資產(chǎn)。

此外，作為林權(quán)抵押的客體之一的林地使用權(quán)是否能夠單獨抵押，法律沒有予以明確的規(guī)定，成為學者們爭議的焦點。一種觀點認為林地使用權(quán)本身具有交換價值，可以單獨作為抵押物；另一種觀點則認為林地的使用權(quán)是為了生產(chǎn)、經(jīng)營，因此應當遵循著“地隨林走”的原則，并以《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》第八條第二款為依據(jù)。

1.2林權(quán)抵押的實踐情況

我國林權(quán)抵押的實踐情況是實踐先于立法，福建、江西、浙江、遼寧、山東、黑龍江、重慶等地已開展了集體林權(quán)抵押的實踐[2]。但是，林權(quán)抵押呈現(xiàn)的總體局面較為混亂。各地區(qū)對林權(quán)抵押主體的要求參差不齊，或嚴格，或?qū)捤?，但最終都影響了林權(quán)抵押的健康運行。各地區(qū)林權(quán)抵押貸款模式也尚未統(tǒng)一。目前，我國林權(quán)抵押貸款的模式有5種，包括直接抵押貸款、專業(yè)公司擔保、小額貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、龍頭企業(yè)承包。此外，伴隨著林權(quán)抵押的發(fā)展，產(chǎn)生了一批新興行業(yè)(林權(quán)評估、林業(yè)保險等)，但與這些行業(yè)相匹配的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范尚未成熟，因此，時常出現(xiàn)阻礙林權(quán)抵押發(fā)展的情況。

2林權(quán)抵押存在的問題制約林權(quán)抵押的問題主要包括相關法律的滯后、林權(quán)評估制度和林業(yè)保險制度的不完善、抵押登記制定的不規(guī)范以及抵押權(quán)的難以實現(xiàn)。

2.1相關法律滯后林權(quán)抵押與民生密切相關，理應在《物權(quán)法》中有明確的規(guī)定，但現(xiàn)行的《物權(quán)法》并未在此方面給其下位法提供制定法律法規(guī)的依據(jù)，導致現(xiàn)有的法律法規(guī)出現(xiàn)模糊、甚至對立的情況。例如，《中華人民共和國森林法》第15條規(guī)定了林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式包括承包、轉(zhuǎn)讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件等，而沒有對抵押作出規(guī)定，這與上述《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》第三條相左。就林業(yè)抵押的內(nèi)容而言，沒有形成體系化的法律規(guī)范。而林權(quán)抵押的主體、客體、權(quán)利義務關系以及運行的模式等沒有具體法規(guī)約束，當事人和相關人經(jīng)常試圖借法律模糊地帶謀取“利益”，侵犯他人合法權(quán)益，造成林權(quán)抵押市場混亂，影響林權(quán)抵押正常發(fā)展的航向。

2.2林權(quán)評估制度不完善林權(quán)抵押的進行，必然涉及到林權(quán)的流轉(zhuǎn)，而林權(quán)流轉(zhuǎn)需要依據(jù)對林權(quán)價值的評估。林權(quán)評估在我國建立的時間不長，根基并不穩(wěn)固，仍有很多亟待解決的問題。首先，我國缺乏一部統(tǒng)一的評估方面的法律作為評估工作的依據(jù)，目前對于林權(quán)評估的法律依據(jù)僅靠《中華人民共和國森林法》《森林資源資產(chǎn)評估技術(shù)規(guī)范(試行)》《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。但這些規(guī)范性文件尚未形成體系化，并不完善。而且，對于林業(yè)活動的管理缺乏法律的規(guī)定。我國現(xiàn)階段對林業(yè)活動由誰進行管理，尚不明確；對林權(quán)評估費沒有統(tǒng)一標準；對辦理手續(xù)，沒有統(tǒng)一要求，在多地出現(xiàn)費用高、手續(xù)復雜、辦理時間長等問題。其次，缺乏高素質(zhì)的評估主體。林權(quán)抵押評估的技術(shù)性很強，所以對評估主體的知識儲備要求較高。評估主體需同時具備與林權(quán)有關的法律知識和資產(chǎn)評估方面的知識。實踐中，多數(shù)評估人員的職業(yè)素質(zhì)偏低，且其時常違背職業(yè)道德，違規(guī)甚至違法操作。而評估人員虛報、偽造評估數(shù)據(jù)，將會給林權(quán)權(quán)利人造成直接損失，亦會挫傷林權(quán)權(quán)利人的貸款積極性。最后，缺乏科學的評估程序。在實際中，沒有嚴格按照評估程序進行評估，隨意性較大。以賄賂的私人干預方式和政府濫用行政權(quán)公權(quán)力干預方式，都會造成集體資產(chǎn)的大量損失。

2.3林業(yè)保險制度不完善林業(yè)資源暴露在野外，對自然高度依賴，也極易受到自然侵害，同時無法排除人為的損害，而這些致害因素又是毫無規(guī)律，極不可控的。對林業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營過程中產(chǎn)生風險進行保險，是十分有必要的。但是，實踐中林業(yè)保險制度的發(fā)展并不如人意。

2.3.1欠缺法律制度。林業(yè)保險起步晚，基礎薄弱。目前，我國尚未制定專門的林業(yè)保險法。在實踐中，通常按照《保險法》的相關規(guī)定進行操作。但是，林業(yè)本身具有特殊性，這是不容忽視的，這也就說明林業(yè)保險不能完全等同于一般的商業(yè)保險，不能單純地讓其適用商業(yè)保險的相關法律程序。

2.3.2供需負向發(fā)展。林業(yè)屬于高風險產(chǎn)業(yè)，通常情況下，對于高風險的產(chǎn)業(yè)，保險人都會積極要保，而承保人也愿意承保。但是，我國的林業(yè)保險明顯呈現(xiàn)著供給不足，需求不強的態(tài)勢。就“供給”方面而言，由于林業(yè)本身的風險極高，保險公司可能承擔的賠償率較高，且林業(yè)保險的保險標的額難以確定，保險公司作為盈利機構(gòu)不愿意達成這樣一筆“薄利”交易。也就是說，保險公司在林業(yè)保險中所投入的人力、物力極可能遠高于在一般商業(yè)保險中的投入，但是林業(yè)保險帶來的收益卻明顯低于一般商業(yè)保險所帶來的收益?！巴度搿迸c“收益”不成正比，保險公司當然不愿意承保林業(yè)保險。從“需求”方面來說，林權(quán)權(quán)利人不愿選擇林業(yè)保險的原因是多方面的。一般來說，包含以下3點：第一，林業(yè)經(jīng)營者的實際收益過低，認為不具有保險的必要。而且對于林農(nóng)來說，林業(yè)風險是可能發(fā)生，也可能不發(fā)生的，購買林業(yè)保險實在是一種浪費的行為。第二，保險公司出于不愿承?；蚱渌矫娴脑?，設定了過高的保險費用，“嚇退”了一些林業(yè)經(jīng)營者。第三，林業(yè)經(jīng)營者對于林業(yè)保險還是比較陌生的，其保險意識比較淡薄，不了解保險的意義及相關規(guī)則。

2.4抵押登記制度不規(guī)范林權(quán)抵押在登記的過程中，也暴露出不少的問題。一是林權(quán)抵押登記的進行無法可依。林權(quán)抵押的客體為不動產(chǎn)，應當遵循物權(quán)法的登記生效主義。但是，我國物權(quán)登記制度尚待完善，故林權(quán)抵押登記如何進行仍然存有疑問。各地區(qū)在進行林權(quán)抵押登記時，只能按照各地方規(guī)章、政策自行規(guī)范。二是辦理時間過長。由于登記機構(gòu)進行登記活動無明確依據(jù)，操作流程中常出現(xiàn)反復的情況，會延長登記時間，從而影響林權(quán)抵押貸款業(yè)務的拓展。三是登記費用偏高。缺乏法規(guī)的約束，有時會出現(xiàn)登記機構(gòu)濫用權(quán)力的情況，向林農(nóng)收取較高的登記費用，不僅給林農(nóng)帶來的損失，而且打消了林農(nóng)通過抵押貸款獲取資金，規(guī)?；a(chǎn)、經(jīng)營的積極性。

2.5抵押權(quán)難以實現(xiàn)林權(quán)權(quán)利人直接向金融機構(gòu)申請林權(quán)抵押貸款，當債務到期，債務人仍無法按期償還貸款，抵押人要求實現(xiàn)抵押權(quán)而優(yōu)先受償時，將面臨如何將林地承包經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)的問題。而這一問題出現(xiàn)的根本原因在于，林地使用權(quán)的交易市場封閉，不開放。相關林業(yè)信息流通困難，直接導致抵押權(quán)人的利益受損，間接影響林權(quán)抵押交易的發(fā)展。

除此之外，林木作為一種森林資源，法律法規(guī)對其有相應的保護，即嚴格林木采伐許可證制度。抵押權(quán)人想要實現(xiàn)林木抵押權(quán)，就必須先取得相應的采伐許可；否則，抵押權(quán)人所享有的林木抵押權(quán)就會因為無法實現(xiàn)而實際喪失。

3完善林權(quán)抵押的措施

3.1完善林權(quán)抵押的相關立法良好的社會秩序是社會進步的基礎。立法不明，出現(xiàn)法律漏洞，代表著法的秩序價值沒有真正的實現(xiàn)，而缺乏秩序價值的法律將會阻礙改革和建設的推進。據(jù)此，應當完善相關法律，在上位階的法律中明確規(guī)定林權(quán)抵押的法律地位及相關事項。第一，在基本法中明文規(guī)定林權(quán)是可以進行抵押，使林權(quán)抵押具有法律依據(jù)。第二，對林權(quán)抵押的主體進行嚴格限制，以列舉的方式規(guī)定成為林權(quán)抵押主體的條件。第三，統(tǒng)一法律概念，明確界定林權(quán)抵押的客體。第四，制定違反權(quán)利義務關系的法律責任。

3.2健全林權(quán)評估制度

3.2.1建立林權(quán)評估的法律體系。立法機關應加快對林權(quán)評估方面的立法，為林權(quán)評估提供法律依據(jù)，同時約束林業(yè)活動的開展。首先，根據(jù)實踐中評估情況和現(xiàn)存法律法規(guī)的適用情況，制定出一部評估方面的法律，作為評估活動進行的總體依據(jù)。其次，對現(xiàn)行的規(guī)范性文件進行梳理，廢止不適用的條款，刪除不具有可操作性的用語，填補法律法規(guī)的空白，避免交叉。最后，根據(jù)各省、市的實際情況制定相應的規(guī)章，便于進一步實施。

3.2.2培養(yǎng)高素質(zhì)的林業(yè)評估人員。對于林權(quán)評估人員的培養(yǎng)方式可以是多樣化、可選擇的，既可以由具有資質(zhì)的林權(quán)評估機構(gòu)進行的內(nèi)部培訓，也可以由當?shù)卣_組織培訓以及想從業(yè)者從林業(yè)市場獲取資訊自我培訓。但是，無論是哪種培訓方式，被培訓者必須通過國家統(tǒng)一的考試，獲得相應的資格證書，方能具備林權(quán)評估的從業(yè)資格。此外，還應當建立配套的等級考核制度，對于嚴守職業(yè)道德的評估人員給予更高等級的認定，對于違規(guī)操作者給予低等級的評定，對于嚴重違規(guī)者應當取消從業(yè)資格，并對其再次從事本業(yè)進行限制。

3.2.3建設科學的林權(quán)評估程序。科學合理的林權(quán)評估程序包括下面8個步驟：一是林業(yè)資源評估立項；二是簽訂森林資源評估委托書；三是編制森林資產(chǎn)核查計劃；四是進行現(xiàn)場勘查與調(diào)查；五是收集與森林資源評估相關資料；六是對森林資源進行評定估算；七是編制和提交森林資源評估報告書；八是森林資源評估工作檔案歸檔[3]。

3.3發(fā)展林業(yè)保險制度

3.3.1完善相關法律。林業(yè)保險有別于財產(chǎn)保險等其他商業(yè)保險，應當在《保險法》中設立獨立的章節(jié)，對林權(quán)抵押的承保人、保險人、被保險人、再保險事由以及相關免責事由等進行明確規(guī)定。

3.3.2刺激供需穩(wěn)步發(fā)展。以實踐發(fā)展推進制度的完善，以制度的完善維護實踐的開展。從“供給”和“需求”兩方面開展。從“供給”方面來說，我國政府可以借鑒國外成功的經(jīng)驗，給予保險公司一定的林業(yè)基金支持。例如，芬蘭的森林發(fā)生災害時，政府設立的森林保險補助基金將會承擔總損失的2/3，剩余的1/3才有保險公司承擔。這既極大地減輕了保險公司的負擔，同時又調(diào)動了保險公司的積極性。而就“需求”方面而言，政府應當加大對林業(yè)保險的宣傳力度。在以林業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營為主的地區(qū)，可以以村為單位，通過廣播或開會的方式，介紹林業(yè)保險的相關知識；在農(nóng)林類節(jié)目中，適當增加林業(yè)保險的相關知識和法律法規(guī)；在普法活動中，重點講解林業(yè)保險的相關規(guī)則等。這些活動促使林業(yè)經(jīng)營者了解到林業(yè)保險的相關知識，提高他們的保險意識。

3.4規(guī)范抵押登記制度規(guī)范林權(quán)抵押的登記制度，需要從兩方面入手：一方面，各級林業(yè)部門根據(jù)以頒布的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》制定具體的實施細則，在各地林權(quán)抵押登記規(guī)則成熟后，將其匯總，編撰成具體的林權(quán)登記制度，并設置在《森林法》當中。而實施細則應當明確限定抵押辦理的時間，設定抵押費用收取的標準，特別注明工作人員有相關事項一次性告知的義務等。另一方面，應當設立專門的林權(quán)抵押登記機關。在縣級林業(yè)部門設立林權(quán)抵押的專門部門，并嚴格采用登記上網(wǎng)形式，確保林權(quán)抵押的及時、合法、有效的登記。

3.5確保抵押權(quán)的實現(xiàn)建立林業(yè)交易市場，使林業(yè)信息處于流動狀態(tài)。林業(yè)市場應提供下列信息：①提供全市林木林地權(quán)屬登記信息；②開展森林資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、拍賣、抵押、企業(yè)聯(lián)營、合資、兼并、租賃、清算等涉及森林資源資產(chǎn)及相關資產(chǎn)的價值評估；③收集、發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)證抵押、市場交易行情等相關信息；④撮合林業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)、交易，簽訂協(xié)議，辦理相關手續(xù)；⑤提供林業(yè)法律、法規(guī)、政策的咨詢服務等[4]。各地方應當制定相關辦法，準許抵押權(quán)人因處置抵押物而采伐林木。例如，《黑龍江省農(nóng)村信用社集體或非公有制林權(quán)抵押貸款管理辦法》第三十一條的規(guī)定，各地區(qū)的采伐審批機關應當適時“放行”，按照規(guī)定予以辦理相應的林木采伐許可證。

林權(quán)抵押的健康運行對于作為農(nóng)業(yè)大國的我國來說，有著重要的現(xiàn)實意義，牽扯著林業(yè)經(jīng)營者的切身利益。基于此，應當盡快完善相應的法律法規(guī)，建立起完備的林權(quán)抵押制度，營造安全、便捷的交易環(huán)境，促進經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展。

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科技論文寫作規(guī)范——討論

著重于研究中新的發(fā)現(xiàn)和重要方面，以及從中得出的結(jié)論。不必重復在結(jié)果中已評述過的資料，也不要用模棱兩可的語言，或隨意擴大范圍，討論與文中無多大關聯(lián)的內(nèi)容。

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)06-251-03

收稿日期2016-02-14

作者簡介張鏑(1980- )，女，黑龍江牡丹江人，講師，碩士，從事刑事訴訟法學、證據(jù)法學、刑法學研究。

基金項目國家林業(yè)局林業(yè)軟科學研究項目(2015-R27)；東北林業(yè)大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目(2572014BC21)。