唐萬松（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

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淺析廉政清單的內(nèi)涵與功能

唐萬松
（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

摘要：“廉政清單”制度是繼“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”之后，關(guān)于廉潔政府建設(shè)的一個(gè)新的提法，是對(duì)廉潔政府建設(shè)必不可少的制度設(shè)計(jì)，從而是對(duì)政府廉政建設(shè)制度體系的發(fā)展與完善。文章從權(quán)力清單到廉政清單，以說明它們內(nèi)在的一脈相承性，都是廉潔政府建設(shè)必不可少的制度設(shè)計(jì)，再闡述廉政清單的內(nèi)涵以說明它對(duì)廉潔政府構(gòu)建的功能作用。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；責(zé)任清單；廉政清單；廉潔政府

英國著名政治家、哲學(xué)家托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在其《利維坦》一書中認(rèn)為：“劫奪和貪污公共財(cái)富和稅收，其罪惡比劫奪和詐騙私人財(cái)物罪惡更大；因?yàn)榻賷Z公眾就是同時(shí)劫奪許多人?！保?］劫奪和貪污公共財(cái)富和稅收就是指政府及其工作人員的貪污腐敗。在我國進(jìn)行反腐倡廉、黨風(fēng)廉政建設(shè)的今天，人民要求反腐的呼聲越發(fā)高漲，而反腐的最終目的是要建立清正廉明的政治環(huán)境，也就是要進(jìn)行“廉政”建設(shè)。“權(quán)力清單”制度的推行，使得政府權(quán)力更加公開透明；在“權(quán)力清單”基礎(chǔ)上設(shè)置的“責(zé)任清單”也使得權(quán)力在行使之后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任更加明確清晰。但“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”的落實(shí)推行最終是為了構(gòu)建“廉政清單”，一份廉政清單，是政府向公眾提供的一份“權(quán)力行使”與“責(zé)任落實(shí)”的監(jiān)督圖。從廉政清單上可以清楚地看到政府及其工作人員擁有哪些權(quán)力，而且在行使每一項(xiàng)權(quán)力之后所相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是什么。這不僅可以防止行政人員行使“清單”之外的權(quán)力，更能夠監(jiān)督權(quán)力行使后相關(guān)責(zé)任的落實(shí)。

一、從“權(quán)力清單”到“廉政清單”

（一）從權(quán)力清單到責(zé)任清單

“權(quán)力清單”制度得以制定出臺(tái)是源于河北省原外經(jīng)貿(mào)廳副廳長李友燦貪污腐敗一案，事后河北省委、省政府認(rèn)為：“陽光是腐敗的天敵，公開是腐敗的克星。無論是站在從源頭上防治腐敗的角度考慮，還是從提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)上考慮，都應(yīng)該探索權(quán)力公開透明運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步加大權(quán)力公開的力度?！睆?005年“權(quán)力清單”制度的試點(diǎn)到現(xiàn)在的普遍實(shí)行，是因?yàn)檫@一制度符合了社會(huì)健康發(fā)展的需要，符合了人民群眾反腐情緒日益高漲的需要，更是符合了建立責(zé)任政府、陽光政府、透明政府、服務(wù)政府的需要。在“權(quán)力清單”設(shè)置并實(shí)施的過程中。有關(guān)專家學(xué)者及第一線的實(shí)踐工作人員逐漸意識(shí)到，光有權(quán)力清單還不夠，因?yàn)闄?quán)力清單雖然明確了各個(gè)單位、職位有多少權(quán)力，劃定了權(quán)力邊界，以及每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)作程序是什么。但是最關(guān)鍵的是并沒有指明每一項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行背后應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，根據(jù)有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任是對(duì)等的這一邏輯關(guān)系，如果只講自己職能的運(yùn)行、權(quán)力行使的問題，而回避不履職或者履職不夠應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任問題，就出現(xiàn)了“自己既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”——自己規(guī)范自己，自己要求自己而已，而沒有了規(guī)范與問責(zé)的相互制衡關(guān)系，那設(shè)置權(quán)力清單制度的最初意義就大打折扣了。只有權(quán)力，沒有責(zé)任，這無疑降低了權(quán)力行使的成本，同時(shí)也為權(quán)力的不正當(dāng)使用帶來了可能。所以，對(duì)于繼“權(quán)力清單”之后的“責(zé)任清單”構(gòu)建成了廉政建設(shè)的共同呼聲。

（二）從權(quán)力清單、責(zé)任清單到廉政清單

有權(quán)就必有責(zé)，權(quán)力與責(zé)任是對(duì)等的。責(zé)任清單是對(duì)權(quán)力清單的補(bǔ)充與完善，一個(gè)人只有在承擔(dān)權(quán)力運(yùn)行后所帶來的責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能確保權(quán)力得到正確的行使。也就是說在每一項(xiàng)權(quán)力之后就賦予相應(yīng)的實(shí)施這項(xiàng)權(quán)力所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，那么在權(quán)力主體運(yùn)用權(quán)力的時(shí)候就會(huì)考慮運(yùn)用這項(xiàng)權(quán)力相應(yīng)的成本——即責(zé)任，只有用責(zé)任來對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束，才能減少權(quán)力被濫用的可能。而責(zé)任清單也必須制度化、規(guī)范化，根據(jù)權(quán)力來進(jìn)行科學(xué)的設(shè)置?！傲鍐巍笔抢^“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”之后的又一新提法，是廉潔政府建設(shè)制度框架的補(bǔ)充與完善。權(quán)力清單的作用是明晰政府所擁有的權(quán)力及權(quán)力行使路徑，責(zé)任清單則是在權(quán)力行使后對(duì)不稱職、權(quán)力濫用情況的追責(zé)。廉政清單則是在二者的基礎(chǔ)上綜合形成的一幅政府廉潔程度的圖表，同時(shí)也是一幅權(quán)力行使監(jiān)督圖，責(zé)任落實(shí)監(jiān)督圖。從圖表上，我們不僅可以監(jiān)督權(quán)力運(yùn)用是否得當(dāng)，而且可以對(duì)權(quán)力運(yùn)用后出現(xiàn)的問責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，從而綜合評(píng)價(jià)得出政府廉潔指數(shù)，也可以反映出公眾對(duì)政府的廉潔滿意度。但其中我們需要注意的是，在設(shè)置“責(zé)任清單”的時(shí)候，必須做到科學(xué)、公正、準(zhǔn)確，盡量減少自由裁量的空間，同時(shí)也就降低了腐敗發(fā)生的概率。

二、廉政清單的內(nèi)涵

“廉政清單”制度是繼“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”之后關(guān)于廉潔政府建設(shè)的一個(gè)新的政治術(shù)語，是對(duì)廉潔政府建設(shè)必不可少的制度設(shè)計(jì)，是對(duì)政府廉政建設(shè)制度體系的發(fā)展與完善。通過對(duì)腐敗與廉政的了解，我們認(rèn)識(shí)到腐敗就是廉政的對(duì)立面，反腐敗就是進(jìn)行廉政建設(shè)。雖然關(guān)于廉政目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一得到公認(rèn)的概念界定，但是我們可以從不同層面概括出廉政包含的幾個(gè)方面：一是廉潔制度設(shè)置，二是廉潔政府建設(shè)，三是公務(wù)人員廉潔從政，四是社會(huì)及政府廉政文化形成。由這四個(gè)部分構(gòu)成的廉政，用這四個(gè)方面去驗(yàn)證一個(gè)政府是否廉政，并以制度化的形式確定下來，就構(gòu)成了一份政府“廉政清單”。當(dāng)然，由這四個(gè)部分組成的廉政清單只是一個(gè)理論假設(shè)，并不是一成不變的，要在實(shí)踐的過程中進(jìn)行不斷的完善，使廉政清單的內(nèi)容豐富起來，以促進(jìn)廉潔政府、廉潔政治、廉潔人員建設(shè)。

（一）廉潔制度設(shè)置

腐敗是一種社會(huì)現(xiàn)象，產(chǎn)生的原因眾多，但所有的腐敗幾乎都逃不開一條普遍的規(guī)律，就像一個(gè)謊言需要用另一個(gè)謊言去掩蓋一樣，腐敗最初的產(chǎn)生是利用潛在的規(guī)則制度獲得個(gè)人的非法收益，為了保護(hù)這種非法的利益又只能進(jìn)一步使用潛規(guī)則制度。所以，通過腐敗而獲得的收益，只能通過進(jìn)一步的腐敗才能獲得保護(hù)［2］。因?yàn)槲覀冸y以對(duì)人的品德進(jìn)行操控，只能通過教育使公務(wù)員樹立公共服務(wù)意識(shí)，所以在進(jìn)行制度建設(shè)的過程中，不能把人的品德置于制度建設(shè)之上，這樣只能人為地增大腐敗產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，不能期望有缺陷的人來代替制度，而是應(yīng)該用制度來彌補(bǔ)有缺陷的人。制度是規(guī)范人的從政行為，是防止權(quán)力失控、決策失誤、行為失范的重要保證［3］。當(dāng)今世界各國為了防止與懲治腐敗，可謂用盡各種招數(shù)，但無論哪個(gè)國家，反腐過程中的制度建設(shè)都首當(dāng)其沖。廉潔的制度設(shè)置是廉潔政府建設(shè)的基礎(chǔ)與重要保障，在進(jìn)行制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)在原有基礎(chǔ)上對(duì)各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制度建設(shè)認(rèn)真加以梳理，發(fā)現(xiàn)腐敗的可控點(diǎn)。可以從幾個(gè)方面來進(jìn)行：一是在整體的規(guī)劃設(shè)計(jì)上，注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性；二是確保制度建設(shè)的規(guī)范與完善，增強(qiáng)周密性；三是要抓好制度的執(zhí)行落實(shí)情況，增強(qiáng)其權(quán)威性；四要隨著實(shí)踐的發(fā)展抓好制度建設(shè)的改革創(chuàng)新，使反腐制度建設(shè)更加具有針對(duì)性。

（二）廉潔政府建設(shè)

政府的合法權(quán)力來源于人民的授予。廉潔政府是指政府工作人員清正廉明，正確行使人民授予的合法權(quán)力，制定的法律政策以維護(hù)社會(huì)秩序與公平為基礎(chǔ)，并公正無私地實(shí)施法律。廉潔政府是人們普遍追求和向往的一種理想政府狀態(tài)。但隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性所帶來的政府職能擴(kuò)張，因此給政府及其工作人員帶來腐敗的機(jī)會(huì)也大大增加。廉潔政府是責(zé)任政府的集中體現(xiàn)。一個(gè)具有腐敗氣息的政府，不可能做到依法行政和服務(wù)于民，同時(shí)也就不可能是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。所以，廉潔政府建設(shè)，一方面是政府自身要求，也是政府為了證明其自身存在的合法性；另一方面，廉潔政府建設(shè)反映了廣大人民群眾的共同呼聲。進(jìn)行廉潔政府建設(shè)，一是要有自由而公正的選舉；二是對(duì)政府權(quán)力行使的監(jiān)督制約；三是要有廉潔奉公的政治領(lǐng)導(dǎo)人和正直誠實(shí)的公務(wù)員隊(duì)伍；四是要有完備、周密的反腐敗法律和獨(dú)立并堅(jiān)強(qiáng)有力的反腐敗執(zhí)法機(jī)構(gòu)；五是具備自由獨(dú)立的媒體及強(qiáng)大活躍的公民社會(huì)。

（三）公務(wù)人員廉潔從政

構(gòu)建廉潔政府，要求公務(wù)人員廉潔從政。具體來說，廉潔從政要求國家公職人員在經(jīng)濟(jì)生活中不行賄受賄，勤儉，節(jié)約、不鋪張浪費(fèi)公共資源、揮霍國家財(cái)產(chǎn)；在政治生活中要勤政廉政、公平公正，遵守國家法律、法規(guī)，認(rèn)真履行職責(zé)，依法辦事、具有高尚的職業(yè)道德；在社會(huì)生活中，要積極弘揚(yáng)社會(huì)主義勤廉道德規(guī)范，倡導(dǎo)積極健康的生活方式，尊重人民意愿，關(guān)心人民疾苦，為民造福。公務(wù)人員廉潔從政，不僅要在道德上進(jìn)行引導(dǎo)教育，更需要發(fā)揮制度上的制約督促作用。2010年1月18日，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》正式發(fā)布實(shí)施，其“8大禁止、52個(gè)不準(zhǔn)”，鮮有空話套話，字字、句句直指要害，其涵蓋范圍全面、準(zhǔn)確，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在開展工作時(shí)應(yīng)時(shí)時(shí)刻刻牢記《廉政準(zhǔn)則》要求，廉潔從政，熟知“貪如水，不遏則滔天；欲如火，不遏則自焚。”貪婪是無止境的，唯有樹立廉潔從政的堅(jiān)定信念，以《廉政準(zhǔn)則》為鏡，時(shí)時(shí)刻刻提醒自己所作所為是否違反了準(zhǔn)則，做到廉潔自律，憂民所憂，才是人民滿意的好公仆［4］。

（四）政府及社會(huì)廉政文化氛圍的形成

胡錦濤同志指出，“文化是最需要?jiǎng)?chuàng)新的領(lǐng)域”［5］。廉政文化建設(shè)也是一種創(chuàng)新實(shí)踐，它以廉潔制度為基礎(chǔ)，以宣傳、教育為主要手段。廉政文化是人們關(guān)于廉政的知識(shí)、信仰、規(guī)范和與之相適應(yīng)的生活方式及社會(huì)評(píng)價(jià)的總和，是廉潔從政行為在文化和觀念上的反映。它既可體現(xiàn)在廉潔理念的樹立上，也可體現(xiàn)在廉潔從政行為的規(guī)范上［6］。政府廉政文化氛圍的形成，在制度上首先需要有助于政府及其工作人員正直做人和正確做事的法律規(guī)范、教育體制、職業(yè)道德要求等，在此基礎(chǔ)上形成的廉政文化可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為起到一定的約束與規(guī)范作用；其次需要公務(wù)人員樹立廉潔理念，廉潔從政，行使權(quán)力以為民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，從自身出發(fā)提高從業(yè)道德，常懷律己之心，由內(nèi)而外規(guī)范自身及影響他人的行政行為。社會(huì)廉政環(huán)境的形成是指整個(gè)社會(huì)都具有一種政府應(yīng)該廉潔行政的意識(shí)，并且時(shí)時(shí)刻刻都有監(jiān)督政府是否廉潔行政的意識(shí)。廉政文化的形成不能急功近利，力求立竿見影，它是一種意識(shí)的潛移默化，是在長時(shí)間里的耳濡目染形成的一種文化氛圍。具有廉政文化氛圍的政府行政環(huán)境與社會(huì)監(jiān)督環(huán)境是廉潔政府構(gòu)建的要求，也是廉潔政府可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

從以上幾個(gè)方面關(guān)于“廉政清單”內(nèi)涵的分析，可以認(rèn)識(shí)到廉政清單是判斷政府廉潔與否的重要指標(biāo)，它是根據(jù)政府職位設(shè)置是否合理，權(quán)力分配是否得當(dāng)，責(zé)任承擔(dān)是否明確，制度設(shè)置是否廉潔高效，政策形成是否科學(xué)、民主、便民及符合公共利益要求，政府廉政文化建設(shè)是否有益于廉潔政府構(gòu)建等一系列具體的要求形成的一份項(xiàng)目明細(xì)單。它基于“權(quán)利——責(zé)任”，反映了政府廉潔程度。從清單上，我們可以很清楚地看到權(quán)力的劃分情況，責(zé)任的承擔(dān)情況，并根據(jù)這樣一份清單對(duì)政府進(jìn)行更廣、更深層次的監(jiān)督。

三、廉政清單的功能

康芒斯在其《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》中認(rèn)為，制度是集體行動(dòng)對(duì)個(gè)體行為的控制［7］。諾斯曾經(jīng)指出，制度被理解為由正式的成文法規(guī)和支持、補(bǔ)充性的不成文的行動(dòng)準(zhǔn)則組成。廉政清單也是一種制度，是人心所向的勤廉制度對(duì)個(gè)別貪污腐敗的控制；是正式的廉政清單制度以及廉政文化、理念、勤廉氛圍等不成文約束共同形成的規(guī)范。在構(gòu)建廉潔政府過程中，廉政清單是在權(quán)力清單制度、責(zé)任清單制度之后提出的對(duì)廉潔政府制度建設(shè)框架的補(bǔ)充與完善。

廉政清單的功能之一是具有規(guī)范制約作用。廉政清單作為廉潔政府構(gòu)建的制度建設(shè)，對(duì)政府及其工作人員的行政行為具有規(guī)范性的作用，使其在行政過程中有法可依，嚴(yán)格按照法律規(guī)則辦事、嚴(yán)守法律辦事程序。一方面明確的廉政制度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為具有剛性的規(guī)范作用，使其正確行使手中的權(quán)力；另一方面廉政清單可以通過宣傳教育使人們樹立起廉政的價(jià)值觀念，從思想政治及道德上對(duì)行政人員的行為起到約束作用。

廉政清單的功能之二是具有激勵(lì)導(dǎo)向作用。運(yùn)用輿論和文化手段對(duì)廉政進(jìn)行宣傳，弘揚(yáng)正氣，一方面做好廉政清單促進(jìn)廉潔政府建設(shè)的典型宣傳，激勵(lì)公務(wù)人員與廣大民眾對(duì)廉潔政府建設(shè)的信心；同時(shí)抨擊各種腐敗思想和行為，在政府部門及全社會(huì)營造出崇廉、尚廉的文化氛圍。另一方面利用廉政清單制度對(duì)社會(huì)的潛移默化的教育功能，在進(jìn)行廉潔政府建設(shè)的今天，充分發(fā)揮其鼓舞和凝聚人心的作用。這樣可以從情感、心理上引導(dǎo)人們，在由廉政清單構(gòu)成的廉政文化氛圍下，形成人人崇尚廉政，人人建設(shè)廉政。

廉政清單的功能之三是具有監(jiān)督批判作用。廉政清單對(duì)權(quán)力的運(yùn)行具有監(jiān)督作用，一方面公民透過廉政清單可以監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行狀況，防范權(quán)力運(yùn)行的缺位錯(cuò)位；另一方面廉政清單的實(shí)施也拓寬了權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督渠道，為公民監(jiān)督提供了制度依據(jù)?；诹鍐芜M(jìn)行的公民監(jiān)督，為公民對(duì)政府行為的批判提供了依據(jù)，增強(qiáng)了公民話語權(quán)，有利于公民的政治參與，擴(kuò)大政府的合法性基礎(chǔ)等。

此外，廉政清單制度還具有熏陶教化作用，凝聚作用等。因?yàn)榱鍐沃贫鹊脑O(shè)置是符合時(shí)代反腐要求，是響應(yīng)群眾反腐呼聲的，所以它的實(shí)用性與適用性是不言而喻的，它的存在是具有強(qiáng)大的生命力的。

當(dāng)然，關(guān)于廉政清單制度設(shè)置的研究現(xiàn)在還很缺乏，在此，筆者只是陳述出了自己的一些淺見，希望能夠起到拋磚引玉的作用，能讓廣大的專家學(xué)者及實(shí)踐工作者參與到廉政清單制度構(gòu)建中來。為廉潔政府建設(shè)在繼“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”之后，加快對(duì)“廉政清單”制度的設(shè)置，從而為構(gòu)建廉潔政府建立完善的制度體系，以保障廉潔政府建設(shè)的順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)

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［責(zé)任編輯：歐世平］

●公共管理

Discussion of Connotation and Function of the Clean-Government List

TANG Wan-song
（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：“The Clean-Government List”system is a new formulation about the construction of clean government after the list of“power”，“the list of responsibility”，which is an essential design for clean government construction system，and its de?velopment and perfection. From the power list to the Clean-Government List，this paper states their internal consistency，which is an essential design for clean government construction，and then tries to expound its connotation to show its effect on the function of clean and honest government construction.

Keywords：power list；responsibility list；clean-government list；incorrupt government

中圖分類號(hào)：D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8638（2016）02-0044-04

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.02.008

收稿日期：2016-01-03

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方政府黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核評(píng)價(jià)體系研究”（11&ZD056）

作者簡介：唐萬松（1986-）男，四川綿陽人。碩士研究生，研究方向：行政管理。