張美水，唐映良

(貴州省煙草公司黔東南州公司，貴州凱里 556000)

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山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護(hù)問(wèn)題與對(duì)策

張美水，唐映良

(貴州省煙草公司黔東南州公司，貴州凱里 556000)

分析了山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護(hù)工作中的主要問(wèn)題：制度不健全，責(zé)任不明確；管護(hù)意識(shí)差，參與力度弱；受益區(qū)域廣，經(jīng)費(fèi)落實(shí)難；地形落差大，損毀頻率高。從理順產(chǎn)權(quán)歸屬、健全管護(hù)制度、籌集管護(hù)資金、引導(dǎo)設(shè)施使用、示范引領(lǐng)帶動(dòng)、履行監(jiān)督職責(zé)6個(gè)方面提出了加強(qiáng)山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護(hù)的對(duì)策建議。

基本煙田；土地整理；后續(xù)管護(hù)；山區(qū)

煙草行業(yè)全面貫徹落實(shí)中共中央“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”方針，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施資金投入力度，制定了一系列政策措施，深入開展煙田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中，基本煙田土地整理是繼煙草行業(yè)開展煙水工程、密集烤房、育苗設(shè)施、機(jī)耕路、農(nóng)機(jī)具配置等設(shè)施后的又一重要舉措，是加快現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。隨著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)的深入推進(jìn)及基本煙田土地整理的配套建設(shè)，山區(qū)烤煙生產(chǎn)條件已逐年得到明顯改善，加快了田間機(jī)械化作業(yè)進(jìn)程，有效促進(jìn)了煙草規(guī)?；N植和集約化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)減工降本和提質(zhì)增效目標(biāo)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，由于煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重建輕管，加之管護(hù)機(jī)制不順暢，責(zé)任主體不明確，管護(hù)矛盾日益突出，已成為制約烤煙生產(chǎn)發(fā)展的一大瓶頸。筆者分析了山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護(hù)工作中存在的問(wèn)題，從政策引導(dǎo)、責(zé)任主體、資金籌集等方面提出相應(yīng)對(duì)策。

1 山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護(hù)問(wèn)題

近年來(lái)，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)工作已逐步提上日程，各產(chǎn)區(qū)已相繼在煙水工程、育苗設(shè)施、農(nóng)機(jī)具、烤房設(shè)施等項(xiàng)目進(jìn)行了積極探索，已形成了受益主體管護(hù)、合作社運(yùn)作、專業(yè)隊(duì)承包等多種管護(hù)模式，有效提高了設(shè)施利用率，增加了農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入，取得了一定成效。但是，由于基本煙田土地整理項(xiàng)目實(shí)施起步較晚，對(duì)基本煙田土地整理實(shí)施后的管護(hù)問(wèn)題預(yù)見性不夠，導(dǎo)致該項(xiàng)目管護(hù)工作相對(duì)其他設(shè)施項(xiàng)目滯后，管護(hù)難度較大，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.1 制度不健全，責(zé)任不明確 當(dāng)前，各煙葉產(chǎn)區(qū)政府相繼出臺(tái)了設(shè)施管護(hù)辦法，對(duì)項(xiàng)目管護(hù)工作提出了具體要求和措施，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)上也反復(fù)強(qiáng)調(diào)管護(hù)工作的重要性，但由于管護(hù)主體及責(zé)任不明確，監(jiān)督考核及獎(jiǎng)懲機(jī)制不配套，相當(dāng)一部分縣(市、區(qū))政府對(duì)項(xiàng)目建后管護(hù)工作漠不關(guān)心，既不建立機(jī)構(gòu)，也不落實(shí)人員和資金，對(duì)存在問(wèn)題遮遮掩掩，對(duì)管護(hù)工作涉入不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)效而仿之，導(dǎo)致管護(hù)責(zé)任主體缺失，工作落不到實(shí)處。

1.2 管護(hù)意識(shí)差，參與力度弱 多數(shù)煙葉產(chǎn)區(qū)在進(jìn)行基本煙田土地整理前已進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，整理結(jié)束后由種植大戶承包經(jīng)營(yíng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生改變，項(xiàng)目受益主體及承包經(jīng)營(yíng)戶游離于設(shè)施管護(hù)邊緣，未樹立較強(qiáng)的設(shè)施管護(hù)意識(shí)，組織管理不到位，對(duì)設(shè)施后續(xù)管護(hù)工作主動(dòng)關(guān)心不夠，對(duì)土地資源進(jìn)行掠奪性開發(fā)和使用，透支了土地的自我修復(fù)能力，造成土壤肥力下降，土地貧瘠化，給煙葉生產(chǎn)帶來(lái)了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

1.3 受益區(qū)域廣，經(jīng)費(fèi)落實(shí)難 基本煙田土地整理建設(shè)內(nèi)容包括去障回土、耕地平整、農(nóng)機(jī)進(jìn)出道口修砌、排洪溝渠修砌、煙田機(jī)耕路配套等內(nèi)容，基本涵蓋了煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要類型，是現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)設(shè)施展示的重要平臺(tái)。項(xiàng)目實(shí)施后改善了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件，群眾滿意度較高，具有較好的示范效應(yīng)。但由于項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)一些公益性的煙水工程及機(jī)耕路除了本區(qū)域受益外，還牽涉到相鄰村組，造成管護(hù)責(zé)任不明確，管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集困難，設(shè)施修復(fù)往往存在推諉扯皮現(xiàn)象，協(xié)調(diào)工作困難。

1.4 地形落差大，損毀頻率高 山區(qū)基本煙田土地整理不宜“貪大圖洋”，盲目追求視覺效果，應(yīng)結(jié)合山區(qū)地形地勢(shì)特點(diǎn)，規(guī)劃以旱地為主，因地制宜、分類整理，采取“平倒坎、臺(tái)成塊、坡順行、溝相連、渠相通、澇能排”的方式，宜平則平、宜臺(tái)則臺(tái)、宜坡則坡、宜梯則梯，以輕度整理為主，6.67～33.33 hm2連片區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，突出小而全、效果好的特點(diǎn)。但配套的渠道、機(jī)耕路等設(shè)施多數(shù)處于“兩山夾一谷”地帶，點(diǎn)多面廣，設(shè)施數(shù)量集中，雨季易受到山洪或泥石流沖刷破壞，后期設(shè)施損毀修復(fù)工作難度較大。

2 對(duì)策與建議

2.1 理順產(chǎn)權(quán)歸屬 基本煙田土地整理項(xiàng)目，受益煙農(nóng)或村民委員會(huì)是煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有人，也是管護(hù)的責(zé)任主體，應(yīng)承擔(dān)管理轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施使用管護(hù)的主要職責(zé)。按照屬地管理的原則，煙農(nóng)或村民委員會(huì)對(duì)其管轄范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施享有設(shè)施產(chǎn)權(quán)的權(quán)利和管護(hù)的義務(wù)?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府是其管轄范圍內(nèi)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施使用管護(hù)的監(jiān)督主體，縣級(jí)人民政府對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對(duì)村民委員會(huì)轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)情況承擔(dān)監(jiān)督、考核責(zé)任。

2.2 健全管護(hù)制度 強(qiáng)化設(shè)施建后管護(hù)，建立制度是保障。項(xiàng)目區(qū)地方政府需擔(dān)負(fù)起管護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，協(xié)調(diào)好方方面面工作，推動(dòng)基本煙田土地整理后續(xù)管護(hù)工作的開展，通過(guò)制定煙葉基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)辦法，成立管護(hù)機(jī)構(gòu)，明確管護(hù)人員，落實(shí)管護(hù)資金，確保設(shè)施管護(hù)工作有制度、有專人、有資金。同時(shí)，針對(duì)項(xiàng)目類型擬定基本煙田土地整理管護(hù)具體管護(hù)措施，做到“一個(gè)項(xiàng)目一套管護(hù)辦法”，確保工作步驟科學(xué)可行，管護(hù)效果明顯，群眾滿意度高。

2.3 籌集管護(hù)資金 按照“地方政府補(bǔ)貼一點(diǎn)、受益主體自籌一點(diǎn)和項(xiàng)目設(shè)施綜合利用”相結(jié)合的原則，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套項(xiàng)目管護(hù)資金的來(lái)源和使用可采取以下幾種方式：一是建立財(cái)政專項(xiàng)管護(hù)資金。產(chǎn)煙縣(市、區(qū))從上年煙葉稅收入中，按一定的比例提取財(cái)政專項(xiàng)管護(hù)資金，列入下年度財(cái)政支出預(yù)算。二是受益主體自籌。由村委會(huì)召開村民大會(huì)，采取“一事一議”方式，按本村煙農(nóng)每交售一擔(dān)(50 kg)煙葉收取適當(dāng)費(fèi)用作為專項(xiàng)管護(hù)資金。專項(xiàng)管護(hù)資金由村民委員會(huì)向煙葉站提供“一事一議”決議書，并委托煙葉站統(tǒng)一收取，交管護(hù)機(jī)構(gòu)存入財(cái)政專項(xiàng)管護(hù)資金專戶。三是人飲工程水費(fèi)收取。涉及土地整理區(qū)域人飲的煙水工程，向受益戶收取水費(fèi)，用于項(xiàng)目管護(hù)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格由物價(jià)部門制定。四是可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收益。通過(guò)在土地整理項(xiàng)目區(qū)閑置期間開展接茬作物綜合利用，從經(jīng)營(yíng)和租賃收益中提取一定比例資金，用于項(xiàng)目管護(hù)。五是加強(qiáng)管護(hù)資金的使用管理。制定管護(hù)資金使用制度，堅(jiān)持自下而上申請(qǐng)?jiān)O(shè)施修復(fù)資金，再自上而下審核批復(fù)的方式，把有限的管護(hù)資金用到實(shí)處，并建立資金使用臺(tái)賬，定期或不定期進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。特別是對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)的預(yù)決算工作進(jìn)行進(jìn)一步強(qiáng)化，完善資金票據(jù)管理以及財(cái)務(wù)檔案管理等工作，做到用制度對(duì)人、事以及財(cái)務(wù)進(jìn)行管理[1]。

2.4 引導(dǎo)設(shè)施使用 使用就是最好的管護(hù)。項(xiàng)目建成后，要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，與市場(chǎng)搞好對(duì)接，制定綜合利用措施，在非烤煙生產(chǎn)季節(jié)有規(guī)劃有步驟地進(jìn)行蔬菜、瓜果或其他經(jīng)濟(jì)作物綜合利用，最大限度地利用好設(shè)施，達(dá)到“以用促管”的目的。同時(shí)，要注重對(duì)土地進(jìn)行土壤改良，可通過(guò)秸稈還田、種植綠肥、農(nóng)家肥堆制發(fā)酵、增施有機(jī)肥、翻犁炕冬、合理輪作及保護(hù)性栽培等措施進(jìn)行土壤改良，有效提高地力。

2.5 示范引領(lǐng)帶動(dòng) 圍繞重點(diǎn)煙區(qū)、發(fā)展煙區(qū)、潛力煙區(qū)，集中資源，高水平打造煙田土地整理示范項(xiàng)目，配套設(shè)施建管工作方案，促進(jìn)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)工作并重，確保示范點(diǎn)可復(fù)制、有推廣價(jià)值。積極發(fā)揮區(qū)域示范帶動(dòng)作用，在土地整理區(qū)域合理安排機(jī)耕路、排洪渠、育苗、烘烤工場(chǎng)及附屬設(shè)施，確保規(guī)模綜合效應(yīng)，打造好現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)示范區(qū)，引領(lǐng)烤煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展[2]。

2.6 履行監(jiān)督職責(zé) 煙草行業(yè)是煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資方，因此煙草部門有責(zé)任和義務(wù)去監(jiān)督煙田土地整理項(xiàng)目是否正常運(yùn)行，這是保證烤煙生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。煙草部門在將項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)移交給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或所在村委會(huì)時(shí)，根據(jù)管護(hù)協(xié)議要求，有權(quán)要求受益主體對(duì)煙田土地整理項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行及時(shí)維護(hù)修繕，并跟蹤了解管護(hù)效果。

3 結(jié)語(yǔ)

煙草行業(yè)基本煙田土地整理是對(duì)現(xiàn)有基本煙田實(shí)行綜合整治，以提高耕地質(zhì)量、種煙土地相對(duì)集中連片、便于機(jī)械化作業(yè)為目的的行為[3]。土地整理項(xiàng)目的后期管護(hù)是實(shí)現(xiàn)土地整理工程綜合效益長(zhǎng)期發(fā)揮的保證，落實(shí)明確的管護(hù)主體、建立完善的土地整理工程后期管護(hù)制度、開拓多方面的管護(hù)資金籌集渠道是順利實(shí)施土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)的有效方式，建設(shè)與管護(hù)并重必將是未來(lái)土地整理項(xiàng)目開展的趨勢(shì)[4]。煙田土地整理項(xiàng)目靠的是“三分建七分管”，在后續(xù)管理過(guò)程中，必須要從管護(hù)機(jī)制、資金落實(shí)、管護(hù)責(zé)任等方面入手，以制度理順機(jī)構(gòu)，靠措施落實(shí)資金，用考核明確責(zé)任，努力做到“建管并重、以用促管”，切實(shí)推動(dòng)山區(qū)煙田土地整理后續(xù)管護(hù)，確保項(xiàng)目長(zhǎng)久發(fā)揮效益。參考文獻(xiàn)

[1] 張愛萍，宋斌，王強(qiáng)．對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)問(wèn)題的思考與建議[J]．中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2010(2)：51-52．

[2] 姚軍.黔東南州基本煙田土地整理建設(shè)模式[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2016(11)：340-341.

[3] 國(guó)家煙草專賣局.煙田土地整理管理辦法：國(guó)煙辦〔2011〕336號(hào)[A].2011.

[4] 潘文輝.關(guān)于土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)問(wèn)題的探討[J].黑龍江國(guó)土資源，2010(6)：73

Problems and Countermeasures of Basic Tobacco Field Consolidation Follow-up Management in Mountainous Area

ZHANG Mei-shui，TANG Ying-liang

(Guizhou Province Tobacco Company Qiandongnan Prefecture，Kaili，Guizhou 556000)

The problems of basic tobacco field consolidation follow-up management in mountainous area were analyzed，such as imperfect institution，undefined responsibility，poor management consciousness，weak engagement，broad benefit area，difficult to carry out the funds，greattopography changes，high damage frequency. From straighten out property right, perfecting the management system，to raise funds of the management，guiding facilities，demonstration led drive，fulfill their duties of supervision six aspects put forward the countermeasures and suggestions to strengthen the follow-up management of basic tobacco field consolidation in mountainous area.

Basic tobacco field；Land consolidation；Follow-up management；Mountainous area

張美水(1980- )，男，貴州天柱人，農(nóng)藝師，從事煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理研究。

2016-10-10

F 301.2

A

0517-6611(2016)33-0189-02