丁澤麗　池子華

(蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

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【史學(xué)研究】

20世紀(jì)30年代中國紅十字會救災(zāi)機(jī)制的轉(zhuǎn)變
——以水旱災(zāi)害救濟(jì)為中心

丁澤麗池子華

(蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

中國紅十字會；水旱災(zāi)害；資源動員；應(yīng)急響應(yīng)

20世紀(jì)30年代是中國紅十字運(yùn)動史上的特殊時期，戰(zhàn)爭救護(hù)需求迫切，而自然災(zāi)害頻發(fā)，自身經(jīng)費(fèi)支絀。面對30年代接踵而至的水旱災(zāi)害，中國紅十字會轉(zhuǎn)變救災(zāi)機(jī)制，在資源動員方面設(shè)立專門性的募捐機(jī)構(gòu)趨于常態(tài)，募捐方式趨向單一，勸募策略運(yùn)用呆滯，國際性求助范圍及形式轉(zhuǎn)變；在應(yīng)急反應(yīng)方面總會的統(tǒng)籌力度下降，臨時性救災(zāi)機(jī)構(gòu)大減，善款發(fā)放的主體轉(zhuǎn)變，放賑形式“浮于表面”，放賑隊(duì)伍蹤跡模糊；在監(jiān)督方面逐漸形成民眾、內(nèi)部和政府三層監(jiān)督體系。這一救災(zāi)機(jī)制的轉(zhuǎn)變是中國紅十字會歷史演進(jìn)中不得已而為之的選擇，也從側(cè)面反映出一個社會組織歷史嬗變的多樣性與曲折性。

紅十字會災(zāi)害救助的相關(guān)研究主要聚焦于紅十字會在各個重大自然災(zāi)害中的救援行動，*相關(guān)研究成果主要有：池子華《中國紅十字會救助1928——1930年西北華北旱荒述略》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第2期，第180-183頁；池子華《中國紅十字會救濟(jì)1917年京直水災(zāi)述略——以申報為中心》，《鐘山風(fēng)雨》2005年第2期，第221-225頁；李勇、池子華《中國紅十字會救護(hù)1922年廣東“八二風(fēng)災(zāi)”述略》，《紅十字運(yùn)動研究》2007年卷，安徽人民出版社2007年版，第101-104頁；閻智?！?920年中國紅十字會賑濟(jì)北五省旱災(zāi)簡論》，《紅十字運(yùn)動研究》2010年卷，安徽人民出版社2010年版，第102-110頁；李慧《1935年黃河長江水災(zāi)與救濟(jì)——以紅十字會為中心》，《紅十字運(yùn)動研究》2010年卷，安徽人民出版社2010年版，第111-116頁；趙煌《天災(zāi)與人情：1935年蘇北水災(zāi)及其救濟(jì)——以紅十字會等慈善團(tuán)體為中心》，《紅十字運(yùn)動研究》2012年卷，安徽人民出版社2012年版，第209-215頁；楊丹、曾桂林《民國元年溫處水災(zāi)及其慈善救濟(jì)》，《紅十字運(yùn)動研究》2013年卷，合肥工業(yè)大學(xué)出版社2013年版，第189-201頁。尚未深入探究其自身救災(zāi)機(jī)制的變化。中國紅十字會的災(zāi)害救助涉及水災(zāi)、旱災(zāi)、地震、疫災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、蝗災(zāi)等等。近代中國水旱災(zāi)害爆發(fā)率高且持續(xù)時間長，危害大，是其最主要的救災(zāi)對象。本文以水旱災(zāi)害救助為中心，探尋20世紀(jì)30年代中國紅十字會救災(zāi)機(jī)制轉(zhuǎn)變的機(jī)理。

一、救災(zāi)機(jī)制轉(zhuǎn)變的時空背景

20世紀(jì)30年代接踵而至的水旱災(zāi)害創(chuàng)造了民國時期災(zāi)荒之最。1931年夏秋之交，“全國大部分地區(qū)淫雨不絕，江、淮、漢、運(yùn)、黃諸水泛濫，肇百年未遇之大水災(zāi)”[1]291。據(jù)全國水災(zāi)賑濟(jì)會報告，此次水災(zāi)“不僅超過中國苦難歷史中任何一次水災(zāi)，而且也是世界歷史中‘創(chuàng)記錄’的大災(zāi)”[2]423。此后幾年大范圍水旱災(zāi)害不斷。據(jù)《1935年中國經(jīng)濟(jì)年報》稱：“1931年的水災(zāi)時中國過去最大的水災(zāi)，1934年的旱災(zāi)是中國過去最大的旱災(zāi)，1935年是把這兩大最大的災(zāi)荒合流了……水旱災(zāi)荒雙管齊下，竟把這過去的記錄都打破了”。[3]146在這一時期，中國紅十字會救災(zāi)機(jī)制在時空轉(zhuǎn)換的背景下發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

首先，紅十字會起源于戰(zhàn)爭救護(hù)，戰(zhàn)地救護(hù)為其“最大的使命”*《會訊》，《中國紅十字月刊》1935年第4期，第39-60頁。。1931年“九·一八”事變揭開了中國抗日戰(zhàn)爭的序幕，之后1932年淞滬抗戰(zhàn)、1933年長城抗戰(zhàn)、1935年綏遠(yuǎn)抗戰(zhàn)等接踵而至，且戰(zhàn)事規(guī)模不斷擴(kuò)大。中國紅十字會秉承“博愛恤兵”宗旨,迅速展開救護(hù)行動。然“黑云壓城城欲摧”，全面戰(zhàn)爭一觸即發(fā)，為集中精力救傷兵、難民于水火，1934年，王正廷會長在第一次理事會第一屆會議上正式提議“專注于紅十字會唯一目標(biāo)救護(hù)工作”*《中國紅十字會總會第一屆理事會第一屆會議記錄》，《中國紅十字月刊》1936年第9期，第50-53頁。。在這一理念驅(qū)動下，中國紅十字會先后發(fā)動三次征求會員運(yùn)動，儲備救護(hù)人員；設(shè)立中國紅十字會救護(hù)委員會，訓(xùn)練救護(hù)人才等一系列救護(hù)準(zhǔn)備工作。因而，在戰(zhàn)爭時局的籠罩下，中國紅十字會不得不、不能不聚焦于救護(hù)工作，而其救災(zāi)行動勢必受到牽絆。

其次，與政府關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)。中國紅十字會自1904年成立以來，因“民辦”“官辦”之爭，與政府一直處于張弛交替狀態(tài)，但民間組織的色彩更為濃厚。1928年，中國紅十字會遭受南京國民政府“徹查”之后，官辦色彩日趨濃重。盡管中國紅十字會于1930年召開第三次會員大會，按國民政府要求修改章程，然內(nèi)政部對大會通過的章程并不滿意，繼交“立法院制定管理紅十字會法規(guī)”*《國民政府訓(xùn)令，第710號》(1930年12月19日)，《立法院公報》1931年第25期，第11-12頁。。1933年，國民政府徑直公布《中華民國紅十字會管理?xiàng)l例》，要求“總會以內(nèi)政部為主管官署，并受外交部、軍政部、海軍部之監(jiān)督。分會隸屬于總會，以所在地地方行政官署為主管官署”。*《中華民國紅十字會管理?xiàng)l例》，《中華醫(yī)學(xué)雜志》1933年第3期，第491-492頁。中國紅十字會表示遵從，正式流為政府的附庸機(jī)構(gòu)。仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，一則“徹查”之時正是1928至1930年三年大旱之際，中國紅十字會因“北伐”救護(hù)不力遭到“徹查”，于是在此次救災(zāi)過程中表現(xiàn)積極，“極一時之盛”[4]。二則此次天災(zāi)是南京國民政府當(dāng)政以來面臨的巨大災(zāi)難；為收攏民心，穩(wěn)固政基，國民政府于1929年成立全國賑災(zāi)委員會，統(tǒng)籌全國賑災(zāi)事宜，并在各省另立分處，原有之豫陜甘、兩廣、冀察綏三賑災(zāi)會均改為處，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，隸屬于全國賑災(zāi)會，[5]90-91次年頒布《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》，由中央、省政府每年抽出一定比例的預(yù)算作為救災(zāi)經(jīng)費(fèi)。*《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》，《內(nèi)政公報》1930年第10期，第12-14頁。通過這種途徑，政府加強(qiáng)了其救災(zāi)活動中的角色分量，包括中國紅十字會在內(nèi)的慈善組織只能充當(dāng)“輔助”角色。

再次，中國紅十字會因經(jīng)費(fèi)支絀不得不改變救災(zāi)策略。中國紅十字會經(jīng)費(fèi)主要來源于政府補(bǔ)助金、會員會費(fèi)、經(jīng)募款項(xiàng)、遺贈、經(jīng)營性收入等。其中捐款和會費(fèi)為最。然30年代恰逢世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國紅十字會大本營——上海作為對外開放商埠，首當(dāng)其沖，經(jīng)費(fèi)募集較為吃力。會費(fèi)雖穩(wěn)定，然會員數(shù)量一直徘徊不前，中國紅十字會自1904年成立至1929年，20 多年來會員一直未突破10萬人的“鐘罩”*《本會征求會員啟》，《中國紅十字會月刊》1931年第1期，第8-9頁。，故所收會費(fèi)金額有限。于是，中國紅十字于1934年至1936年發(fā)起三次大規(guī)模征求會員運(yùn)動，旨在征求會員、造就救護(hù)人才的同時，擴(kuò)充經(jīng)費(fèi)。然收效較微，會員僅增3萬余人。[6]與此同時，為增加經(jīng)費(fèi)，1934年3月，中國紅十字會特呈請內(nèi)政、外交、軍政、海軍四部，“擬出售滬寧鐵路公債票，充作經(jīng)費(fèi)”*《中華民國紅十字會管理?xiàng)l例》，《中華醫(yī)學(xué)雜志》1933年第3期，第491-492頁。。四部調(diào)查后，雖然情況屬實(shí)，但“礙難照辦”(后“核復(fù)照準(zhǔn)”*《中華民國紅十字會務(wù)之推進(jìn)》，《政治成績統(tǒng)計(jì)》1935年第2期，第22-23頁。)。此后，內(nèi)政部表示自1935年起，每月?lián)芙o紅會經(jīng)費(fèi)3000元，*《中華民國紅十字會務(wù)之推進(jìn)》，《政治成績統(tǒng)計(jì)》1935年第4期，第20頁。但對于應(yīng)對應(yīng)接不暇的救災(zāi)、救護(hù)之需，實(shí)屬杯水車薪。在經(jīng)費(fèi)壓力之下，面對史無前例的重大災(zāi)害，中國紅十字會的救災(zāi)機(jī)制，包括資源動員、應(yīng)急響應(yīng)、監(jiān)督機(jī)制，開始轉(zhuǎn)變。

二、資源動員機(jī)制的轉(zhuǎn)換

資源動員是救災(zāi)行動展開的前提與助力，可謂救災(zāi)機(jī)制的根基。中國紅十字會的資源動員機(jī)制主要涉及外部“資源”的聚攏與內(nèi)部“資源”的擴(kuò)散效應(yīng)：一方面設(shè)立募捐組織、利用媒體等多種方式開展募捐行動，籌集款物，充實(shí)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)；另一方面憑借自身優(yōu)勢，動員社會力量參與救災(zāi)行動。30年代，災(zāi)害頻仍，災(zāi)區(qū)紅十字會各分會、賑災(zāi)會、賑濟(jì)會、籌賑會等慈善組織紛紛函電中國紅十字會總會，請求救援。中國紅十字會于“步履蹣跚”中義不容辭開展籌募行動，動員各方力量，使其運(yùn)行機(jī)制發(fā)生轉(zhuǎn)變。

(一)外部“資源”的聚攏

外部資源的聚攏，即款物籌集，是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，包括募捐機(jī)構(gòu)設(shè)立、募捐方式發(fā)動、勸募策略運(yùn)用三個方面。

其一，籌募機(jī)構(gòu)趨于專門化。之前救災(zāi)款物的籌集大都直接由中國紅十字會總辦事處負(fù)責(zé)，間或有臨時性的籌募機(jī)構(gòu)設(shè)置。如1917年京直水災(zāi)、1920年西北、華北五省旱災(zāi)等災(zāi)害的救助，均由中國紅十字會總辦事處直接負(fù)責(zé)。而30年代后，總會*1928年10月29日，國民政府定都南京后，將北京總會改為北平分會，上?？傓k事處執(zhí)行總會事務(wù)。見池子華、郝如一主編：《中國紅十字會歷史編年(1904-2004)》，安徽人民出版社2005年版，第61頁。則專門成立籌募機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)募捐事宜，如1931年，總會應(yīng)上海警備司令部之請，發(fā)起組織上海籌募江西急賑會，[7]661935年成立籌募委員會。這種轉(zhuǎn)變從《申報》所載中國紅十字會募捐、鳴謝啟事中可以得以佐證。如1917年勸募京直水災(zāi)時，發(fā)布《中國紅十字會敬募京直二次水災(zāi)急賑》，1920年籌募北方旱災(zāi)經(jīng)費(fèi)時，刊載《中國紅十字會勸募七省災(zāi)民急賑啟》，而1931年上?；I募江西急賑會成立后，《申報》上連續(xù)登載《上?；I募江西急賑會啟事》，*參見：《申報》1931年6月7日、1931年6月8日、1931年6月20日。以其名義發(fā)布的鳴謝廣告更是連篇累牘，如《上海籌募江西急賑會鳴謝陳炳常君經(jīng)募施德之大善士振捐一千元》《上?；I募江西急賑會鳴謝洪曉秋大善士助振捐洋五百元》等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1931年6月2日至10月10日，這類鳴謝廣告即達(dá)23條。不過，以總會名義發(fā)布的募捐啟事亦未中斷。事實(shí)上，這一轉(zhuǎn)變從1928年至1930年旱災(zāi)救濟(jì)款物的籌募上已見端倪，1929年中國紅十字會設(shè)立籌賑處后，以籌賑處名義在《申報》上發(fā)布的募捐啟事俯拾皆是。

其二，募捐方式趨向單一。以往中國紅十字會籌募方式多樣，如登報募捐，舉行燈會、游園活動，設(shè)立募捐箱，演劇等，形式多樣，不拘一格。30年代后，中國紅十字會的募捐方式逐漸趨向單一，如1931年，僅通過登載勸募啟事，告知民眾災(zāi)情之深，受難民眾流離失所，“敬懇海內(nèi)外各慈善家，推已饑己溺之心，作纓冠往救之舉，節(jié)省一元之費(fèi)，可救一人之命，百元之費(fèi)可救一村之命”*《中國紅十字會乞賑啟事》，《申報》1931年8月5日。，以籌募款物。1935年，除發(fā)布募捐啟事外，亦通過廣播宣傳籌集款物，主要利用名人效應(yīng)，請上海著名人士沈金濤、曹云祥、干叔涵、熊賽英等演說災(zāi)情，*演說報道有：《無線電臺播音宣傳》，《中國紅十字月刊》第4期(1935年10月)，第42-45頁；《佛音電臺二次播音》，《中國紅十字月刊》第4期(1935年10月)，第48-51頁；《佛音電臺第三次播音》，《中國紅十字月刊》第4期(1935年10月)，第51-57頁；《播送第四次特別節(jié)目》，《中國紅十字月刊》第4期(1935年10月)，第60頁；《會訊：總會近訊：第五次特別播音》，《中國紅十字月刊》第5期(1935年11月)，第47-50頁；《征求會員末次播音》，《中國紅十字月刊》第5期(1935年11月)，第50-62頁。動員民眾捐款捐物。

其三，勸募策略的運(yùn)用趨向“消極”。在重大災(zāi)害救濟(jì)中，為激發(fā)民眾參與熱情，中國紅十字會往往采取一些符合大眾心理的勸募策略甚至激勵措施，最常用的即為宣揚(yáng)功德理念和發(fā)行寶塔捐，如1913年，中國紅十字會總辦事處為直隸、浙江水災(zāi)發(fā)布募捐啟事時，稱，“仁人君子，樂助隨緣，救人性命，種我福田，求病病愈，身體健全，求子得子，兒孫滿堂，奉勸諸公，快快輸捐。”*《中國紅十字會總會總辦事處》，《申報》1913年1月3日。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，《申報》中含“功德”字樣的紅十字活動報到有近200處之多。[8]37寶塔捐實(shí)則以積功德理念為依托，宣稱“救人一命勝造七級浮屠”。其發(fā)行始于1913年救濟(jì)南北災(zāi)荒，1914年救濟(jì)水災(zāi)中再次發(fā)行，1928年至1930年旱災(zāi)救濟(jì)時盛極一時，中國紅十字會籌賑委員會印行《救命功德》宣稱，該書“文義淺顯，動人惻隱，為輕而易舉聚沙成塔之募捐辦法，以及百兩赤金寶塔，與真金表、觀音像種種贈品，尤足增助捐款人興趣”。*《紅會籌賑委員會集會記》，《申報》1929年6月17日。值得玩味的是，此后發(fā)行寶塔捐的形式戛然而止，在中國紅十字會救災(zāi)史上幾乎銷聲匿跡。與此同時，“推贈會員”這種激勵策略的新形式出現(xiàn)，1931年救濟(jì)水災(zāi)時，規(guī)定“捐款十元者推贈(為)普通會員，捐款二十五元者推贈為正會員(即永久會員)，捐款二百元或代募捐款一千元以上者推贈為特別會員，捐款千元及代募捐款五千元以上者推贈為名譽(yù)會員。如曾經(jīng)入會之會員捐款或代募者，則增進(jìn)其會員階級或轉(zhuǎn)贈父母兄弟子女與其親友，其特別出力者，并由本會常議會酌議嘉獎”*《中國紅十字會乞賑啟事》，《申報》1931年8月5日。。但這種新形式也只是曇花一現(xiàn)。傳統(tǒng)激勵策略運(yùn)用的“消極”，根源于中國紅十字會經(jīng)費(fèi)緊缺，畢竟印刷《救命功德》宣傳冊，附送寶塔捐贈品，需要成本和前期投入，如1929年救濟(jì)旱災(zāi)印刷《救命功德》時，因經(jīng)費(fèi)緊缺遭致反對，“是書印本郵費(fèi)，無非奪災(zāi)民之膏血”*《紅會催募寶塔捐》，《申報》1929年9月18日。。新激勵策略的運(yùn)用一方面可直接得到善款，另一方面可提升會員數(shù)量，之后收取會費(fèi)亦是一項(xiàng)固定收入。然或因會費(fèi)過高，*據(jù)張建俅分析，截止1931年，中國紅十字會會員總數(shù)難破10萬，主要癥結(jié)在于會費(fèi)過高。參見：張建俅《中國紅十字會初期發(fā)展之研究》，中華書局2007年版，第144頁。在30年代水旱災(zāi)害的救濟(jì)中效果并不突出。

(二)內(nèi)部“資源”的擴(kuò)散效應(yīng)

內(nèi)部“資源”主要涉及兩個層面，一則憑借中國紅十字會領(lǐng)導(dǎo)層的社會地位為救災(zāi)行動提供方便；二則憑借紅十字會組織的國際性、影響力，動員他國紅十字會或其他組織、個人提供支援。中國紅十字會的領(lǐng)導(dǎo)人物往往為政商各界名人，憑借其社會聲望動員各界人士慷慨解囊，或以其特殊身份為救災(zāi)活動提供方便。如1929年運(yùn)送災(zāi)童赴滬時，李偉侯以其招商輪船董事身份提供免費(fèi)船運(yùn)服務(wù)。*《紅會昨開第三次委員會》，《申報》1929年7月16日。30年代后，充分利用中國紅十字會領(lǐng)導(dǎo)人物社會地位優(yōu)勢的模式一如既往，然在憑借“紅十字”聲譽(yù)，動員國際救援的范圍及形式發(fā)生了改變。

一則請求國際紅十字組織范圍擴(kuò)大。紅十字會為國際性組織，其“普遍性”賦予中國紅十字會在災(zāi)難時，有求助于世界其他國家紅十字會的權(quán)利。30年代之前，中國紅十字會面臨重大自然災(zāi)害時，雖已向其他國家紅十字會求援，但往往集中于英、美等個別國家，如1913年，中國紅十字會總辦事處以溫(州)處(州)、順(天)直(隸)水災(zāi)請求英國紅十字會給予支援；*《紅十字會之籌賑忙》，《申報》1913年1月12日。1917年，京直水災(zāi)時美國紅十字會匯來救災(zāi)款物；1920年北方五省旱災(zāi)時，中國紅十字會副會長蔡廷干致電美國紅十字會，請求援助。*《各方面之籌賑聲》，《申報》1920年10月19日。之后，國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，中國紅十字會集中精力進(jìn)行戰(zhàn)爭救護(hù)，暫無大規(guī)模的救災(zāi)行動。30年代后，水旱災(zāi)害頻發(fā)且為害巨大，為動員更多資源救災(zāi)救荒，中國紅十字會向國際組織廣泛呼吁，也得到許多國家紅十字會的響應(yīng)，如1931年，美國紅十字會助賑10萬美金，*《美紅會捐助急賑美金十萬元》，《大公報》1931年8月24日。23“凡宜坐拉、土耳其、希臘、西班牙、萬國、荷蘭、捷克斯拉夫紅十字會水災(zāi)急賑銀五千七百零三兩三錢、瑞士佛郎六千一百卅佛郎”*《中國紅十字會鳴謝》，《申報》1931年9月16日。。1935年，美國紅十字會捐助10萬元，*《美紅會捐款救濟(jì)長江流域?yàn)?zāi)民》，《申報》1935年8月16日。蘇聯(lián)紅十字會及紅新月會1萬元，*《俄紅會捐款賑我水災(zāi)》，《申報》1935年9月5日。拉脫維亞886.52元。*《拉脫維亞紅會捐五千法郎賑災(zāi)款由萬國紅會交滬，紅會派員出發(fā)查放》，《申報》1935年9月4日。可見，30年代后，中國紅十字會不再局限于請求個別國家紅會援助，而將求救范圍擴(kuò)大至多個國家。

二則紅十字系統(tǒng)外的國際資源動員呈現(xiàn)“協(xié)同”性。多年的人道主義行動使中國紅十字會聲名遠(yuǎn)揚(yáng)。30年代，面對重大自然災(zāi)害中國紅十字會除呼吁國內(nèi)仁人志士慷慨解囊外，亦動員他國國人、海外華僑踴躍捐輸。1935年，中國紅十字會就協(xié)同世界教會組織中外混合委員會在歐洲籌募災(zāi)款。*《函中國紅十字會為準(zhǔn)外交部函以我國賑災(zāi)現(xiàn)由我國代表吳凱聲聯(lián)合世界教會組織中外混合委員會請連同出面組織中外混合委員會募捐文(1930年6月18日)》，《振務(wù)月刊》1930年第5期，第36頁。

三、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的調(diào)整

應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是救災(zāi)機(jī)制中最核心、最重要的部分，直接關(guān)系到救災(zāi)活動的貫徹實(shí)施。中國紅十字會自成立以來，在歷次救災(zāi)的磨練中形成了一套應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，即總會統(tǒng)籌救濟(jì)行動、設(shè)立臨時救災(zāi)機(jī)構(gòu)、發(fā)放救災(zāi)款物、急賑工賑雙管齊下、組織實(shí)地放賑隊(duì)。隨時空背景的轉(zhuǎn)換，30年代后，盡管中國紅十字會仍按照這一模式開展救災(zāi)行動，但在具體運(yùn)作上發(fā)生明顯變化，主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

其一，總會統(tǒng)籌力度下降。30年代前，災(zāi)害發(fā)生時，各災(zāi)區(qū)分會紛紛致函中國紅十字會總會請求救援，總會即派遣放賑員赴災(zāi)區(qū)調(diào)查災(zāi)情，設(shè)立臨時救濟(jì)機(jī)構(gòu)，開展具體救災(zāi)事宜，分會則擔(dān)當(dāng)協(xié)助角色。30年代后，總會救災(zāi)角色分量逐漸減小，而分會則“喧賓奪主”[6]。如1931年，江蘇大災(zāi)，常熟分會、揚(yáng)州分會、溧陽分會等十分活躍，設(shè)義塾、接?jì)胨⒔M織救濟(jì)隊(duì)等，總會近在咫尺，卻沒有組織有效的賑濟(jì)行動。[9]191934年旱災(zāi)中，浙江受災(zāi)嚴(yán)重，中國紅十字會本應(yīng)責(zé)無旁貸一如既往統(tǒng)籌災(zāi)荒救濟(jì)，然而在《申報》上，幾乎未見其任何救災(zāi)行動的報道。直至1935年方梳理出幾條有關(guān)該年的救濟(jì)活動，卻主要由松江分會負(fù)責(zé)。該分會先后設(shè)立難民收容所兩處，3個月內(nèi)收容難民達(dá)16000余人，*《紅分會呼吁救濟(jì)》，《申報》1935年7月19日。資遣難民14000余人。*《(松江)紅分會遣送浙難民回籍》，《申報》1935年4月17日。在此過程中，總會僅應(yīng)松江分會請求借孔廟明輪堂設(shè)第二收容所；先后撥米3次320包運(yùn)松；*《中國紅十字會遣送大批難民回籍》，《申報》1935年3月21日。應(yīng)松江分會之請請求江浙兩省鐵道部飭滬杭甬路撥車24輛遣送災(zāi)民。*《紅十字會松分會報告遣送災(zāi)民回浙》，《新聞報》1935年4月2日。其余種種困難特別是經(jīng)費(fèi)方面幾乎均由松江分會自行克服，總會表示“實(shí)無余款可撥，愛莫能助”*《(松江)紅會復(fù)松江分會電》，《申報》1935年2月21日。。事實(shí)上，總會確實(shí)心有余而力不足，該年中國紅十字會的捐款比重降至7.8%，一個前所未有的低谷。[10]

其二，臨時性救災(zāi)機(jī)構(gòu)減少。于災(zāi)區(qū)設(shè)立臨時性救災(zāi)機(jī)構(gòu)是中國紅十字會長期以來開展救災(zāi)行動的“例行”舉措，因?yàn)檫@樣一方面便于及時救治災(zāi)民，另一方面作為臨時性救災(zāi)“大本營”，利于中國紅十字會救災(zāi)工作的實(shí)地展開。如1917年救濟(jì)京直水災(zāi)時，于天津設(shè)立婦孺留養(yǎng)所，于文安設(shè)立3所災(zāi)民留工所，于徠縣設(shè)立留養(yǎng)習(xí)工所等等。[11]1928年至1930年救助華北旱災(zāi)時，臨時性救災(zāi)機(jī)構(gòu)的設(shè)立更是達(dá)到高峰，如在洛陽設(shè)立婦孺收容所，在開封設(shè)立婦孺留養(yǎng)所，在北平設(shè)立災(zāi)童收容所，在陜縣、包頭、綏遠(yuǎn)、鄭州等處設(shè)立災(zāi)童收容站，在上海設(shè)立災(zāi)童留養(yǎng)院等。*《中國紅十字會急募留養(yǎng)婦女災(zāi)童棉被衣褲布匹鞋襪日用衛(wèi)生品》，《申報》1929年8月16日。然至30年代后，在現(xiàn)有的資料中很難搜索出臨時性救災(zāi)機(jī)構(gòu)的蹤跡。其中緣由與中國紅十字會總會在救災(zāi)角色中地位的轉(zhuǎn)變，分會負(fù)責(zé)救災(zāi)事宜不無關(guān)聯(lián)。

其三，款物發(fā)放的主體改變。30年代前，中國紅十字會的款物發(fā)放形式可概括為四種：(1)中國紅十字會總會直接派遣放賑員赴災(zāi)區(qū)放賑；(2)中國紅十字會總會直接發(fā)放至災(zāi)區(qū)設(shè)立的臨時性救濟(jì)機(jī)構(gòu)；(3)應(yīng)災(zāi)區(qū)分會請求總會支援分會一定款物，由分會發(fā)放，但數(shù)目一般不大；(4)其他慈善團(tuán)體將所募善款委托中國紅十字會代放?？梢娍钗镏饕芍袊t十字會總會直接發(fā)放，即使應(yīng)分會請求支援分會也是小額的。然30年代后，善款的發(fā)放主體逐漸轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為二：一則主要由分會負(fù)責(zé)，如1931年，總會將募得的所有捐款53萬余元交上海警備總司令熊式輝統(tǒng)籌辦理，其中分撥江蘇、安徽、湖北、湖南各7500元；河南5000元；江西3000元；浙江、廣東、四川各2000元，散放則由各該地紅十字分會會同地方各公私機(jī)關(guān)團(tuán)體共同負(fù)責(zé)，共計(jì)44000元。*《紅會分配賑款》，《申報》1931年9月26日。二則委托其他慈善團(tuán)體代放，如1935年，中國紅十字會總會將賑款4萬元，面粉8000袋，衣服1萬件分撥山東、湖南、湖北、江蘇各四分之一交由華洋義賑會散放。*《公犢選載：中國華洋義賑會救災(zāi)總會征募股來文》，《中國紅十字月刊》1935年第6期，第3頁。這就意味著中國紅十字會逐漸脫離發(fā)放主體范圍，只是充當(dāng)了募捐角色——以往其他慈善團(tuán)體的角色。如此轉(zhuǎn)變，主要源于大戰(zhàn)即將來臨，中國紅十字會忙于戰(zhàn)爭救護(hù)的籌備工作。

其四，賑災(zāi)形式“浮于表面”。重大災(zāi)害發(fā)生時，中國紅十字會的賑災(zāi)形式一般涉及急賑與工賑兩種，急賑即“治標(biāo)”，為災(zāi)民提供衣、食、住、行等日常生活方便，工賑即“治本”，為災(zāi)區(qū)開河筑路。30年代前，中國紅十字會往往以“標(biāo)本兼治”的形式賑濟(jì)災(zāi)區(qū)，如1915年水災(zāi)時，中國紅十字會籌巨款、散棉衣，以工代賑、修筑堤圩，*《中國紅十字會二十年大事綱目》，《中國紅十字會二十周年紀(jì)念冊》，1924年版，第15頁。再如1917年，面對直隸奇災(zāi)，中國紅十字會散放款物的同時，修復(fù)堤壩、橋梁、道路等。[11]這種模式一直延續(xù)到1928年至1930年西北華北大旱災(zāi)。之后的幾次水旱災(zāi)害救濟(jì)中，中國紅十字會僅以款物接濟(jì)，并未見工賑形式的開展。

其五，實(shí)地放賑隊(duì)伍蹤跡難覓。實(shí)地放賑隊(duì)伍是中國紅十字會派遣的一支由少數(shù)精干人員組成的救災(zāi)隊(duì)伍，攜帶一定的救災(zāi)款物赴災(zāi)區(qū)救濟(jì)災(zāi)民，一直以來為中國紅十字會于災(zāi)害救助時慣常組織的臨時性隊(duì)伍。如1905年安徽北部旱災(zāi)，中國紅十字會總辦事處派遣4個救護(hù)隊(duì)前往災(zāi)區(qū)，[7]421912年浙江水災(zāi)，中國紅十字會總辦事處派出放賑、掩埋、防疫3隊(duì)奔赴災(zāi)區(qū)。[7]44這種實(shí)地賑濟(jì)形式一直持續(xù)到1931年。為救濟(jì)長江水災(zāi)，中國紅十字會先派出防疫救護(hù)隊(duì)10余人赴漢口救治時疫，*《紅會組防疫救護(hù)隊(duì)出發(fā)漢口》，《申報》1931年8月20日。之后與《時報》館合組救濟(jì)隊(duì)赴江北揚(yáng)中、興化救濟(jì)災(zāi)民。*《紅會救濟(jì)隊(duì)抵鎮(zhèn)》，《申報》1931年9月18日。此后，史料中難覓實(shí)地放賑隊(duì)的蹤影。這是因?yàn)椋?931年之后民族抗戰(zhàn)序幕拉開，救護(hù)人員短缺的狀況凸顯，已無力另行組織實(shí)地放賑隊(duì)。

四、監(jiān)督機(jī)制的完善

“監(jiān)督是為確保公平、公正與效率而建立的一種社會設(shè)置，是一套由觀念、組織、規(guī)范所構(gòu)成的制度系統(tǒng)”，包括自律(內(nèi)部規(guī)范、制度等)與他律(政府部門、大眾媒體、社會團(tuán)體、社會公眾等)兩部分，[12]其核心是對紅十字會的財(cái)務(wù)活動進(jìn)行有效監(jiān)督。[13]290一套健全的監(jiān)督機(jī)制是中國紅十字會取信于民，立足社會的根本保障。中國紅十字會自1904年成立以來一直十分注重款物使用的公開透明，所收救災(zāi)款物均于《申報》《新聞報》等報紙登載鳴謝廣告，從團(tuán)體到個人，無論多寡，一概刊登，可謂連篇累牘。然這僅僅觸及“他律”中的一部分。30年代后，中國紅十字會監(jiān)督機(jī)制趨于完善，注重社會民眾監(jiān)督的同時，內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督亦提上工作日程。

1928年至1930年，為救濟(jì)西北、華北七省旱災(zāi)，中國紅十字會設(shè)立籌賑委員會，并制定一套嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則?；I賑委員會推黃楚久、譚容圃為經(jīng)濟(jì)委員，林康侯、姚虞琴為保管委員，杜月笙、葉譽(yù)虎等為籌賑委員，且由總會總辦事處會計(jì)謝波澄司支出，夏鳳池司收入，錢佩賢司簿記，諸靜齊司收捐。在實(shí)際操作中，收入方面：“每日五時將大小捐款悉數(shù)送存委員長、經(jīng)濟(jì)委員指定之銀行存儲，開具日報單送主任室，派稽核覆核無訛，繕入流水簿”；支出方面：首先，先將支款用途交籌賑委員會公議決定數(shù)目；其次，交稽核員摘要，會計(jì)開具審核單；再次，交錢簿記入賬送委員長核準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)委員簽字加蓋鋼?。蛔詈?，將支票交會計(jì)徑交收款人，出具收據(jù)，且規(guī)定“凡十元以上必經(jīng)委員會通過或追認(rèn)”*《為國際善業(yè)悲鳴被災(zāi)同胞請命》，《申報》1930月2月22日。。該委員會結(jié)束后，所有“收支賬目、捐款收據(jù)早經(jīng)潘會計(jì)師審查，又經(jīng)常議會審查，委員會覆核”*《中國紅十字會三次催告前籌賑處贊助委員三聯(lián)收據(jù)逾期作廢啟事》，《申報》1930年8月4日。。這種自我監(jiān)督的方式并非一時興起，1935年救濟(jì)長江水災(zāi)時，設(shè)立籌募委員會并制定募捐辦法七條，完善監(jiān)督機(jī)制，并呈請內(nèi)政部核準(zhǔn)加蓋部印。*《中國紅十字會推定查放水災(zāi)委員并在電臺擴(kuò)大宣傳》，《新聞報》1935年9月26日。這說明，一方面中國紅十字會救災(zāi)機(jī)制中的自我監(jiān)督已提升至制度層面，另一方面，政府監(jiān)督亦出現(xiàn)于救災(zāi)體系中?？梢哉f，30年代后，中國紅十字會救災(zāi)機(jī)制在監(jiān)督層面逐漸形成了由民眾、內(nèi)部、政府三方共同組成的監(jiān)督體系。

監(jiān)督機(jī)制完善由多種因素促成，其導(dǎo)火線在于1928年中國紅十字會因“積弊太深”*《徹查紅十字會昨日集會》，《新聞報》1927年8月14日。，陷入“徹查”風(fēng)波，不能不強(qiáng)化自身建設(shè)。特別是1934年，中國紅十字會直轄內(nèi)政部后召開的第一次全國會員代表大會上，內(nèi)政部次長甘乃光指出：“中華民國紅十字會，每年收支不下百余萬元，此項(xiàng)匯款，其用途是否正當(dāng)，其收支有無浮濫，實(shí)需要一萬倍之預(yù)算制度及會計(jì)組織，并會計(jì)檢查制度以整理之……現(xiàn)在總會賬目，已由本部遴派會計(jì)師實(shí)施檢查?！?《中國紅十字會全國代表會昨開幕》，《申報》1934年9月25日。政府的介入當(dāng)然助推監(jiān)督機(jī)制的完善，而監(jiān)督機(jī)制的完善同樣也是中國紅十字運(yùn)動歷史演進(jìn)中自身發(fā)展的需要。

總體上看，在大戰(zhàn)將至的歷史時局中，中國紅十字會與政府關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)換。在中國紅十字會自身經(jīng)費(fèi)問題的困擾下，中國紅十字會救災(zāi)機(jī)制體系中資源動員機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制發(fā)生轉(zhuǎn)變。簡而言之，中國紅十字會的救災(zāi)“已屬于輔助性質(zhì)”，規(guī)?！拜^前期為小矣”[6]。盡管其募捐方式、募捐策略的運(yùn)用大不如前，總會于救災(zāi)中的統(tǒng)籌力度、臨時性救災(zāi)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、救災(zāi)款物發(fā)放的主體角色、實(shí)地放賑隊(duì)伍的組建等亦呈下降趨勢。然不可否認(rèn)，其救災(zāi)機(jī)制轉(zhuǎn)變過程中亦呈現(xiàn)出一定的進(jìn)步性，如專門性籌募機(jī)構(gòu)的設(shè)立，特別是監(jiān)督機(jī)制的趨向完善，對于目前公信力降至冰點(diǎn)的中國紅十字會而言，具有重要的歷史借鑒意義。30年代中國紅十字會救災(zāi)機(jī)制的轉(zhuǎn)變既是歷史演進(jìn)的需求，也是中國紅十字會自身發(fā)展的必然結(jié)果，也從一個側(cè)面說明社會組織在特定歷史條件下的自身發(fā)展規(guī)律。

[1]李文海，等.近代中國災(zāi)荒紀(jì)年續(xù)編[M].長沙:湖南教育出版社,1993.

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[4]池子華.中國紅十字會救助1928至1930年西北華北旱荒述略.社會科學(xué)戰(zhàn)線[J].2005(2):188-192.

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責(zé)任編輯：汪效駟

The Transformation of Relief Mechanism of China’s Red Cross Society in 1930s——Focusing on the Relief of Floods and Drought

DINGZe-li; CHI Zi-hua

(College of Social Sciences,Soochow University,Suzhou Jiangsu 215006,China)

the Red Cross Society of China; floods and drought; resource mobilization; emergency response

The 1930s was a special period in the history of China’s Red Cross Society movement. The first aid in wartime was needed urgently while the natural disasters were frequent and the Red Cross Society of China was short of funds. Facing the following floods?and?drought in 1930s,the Red Cross Society of China transformed its relief mechanism. It tended to be normal establishing the?special fund-raising?organization in the aspect of resource mobilization. The ways?of?raising?money turned out to be single,the strategies of rising?fund became dull,and the scope and forms of international relief also changed. The coordinated efforts of main association had been fallen on emergency response,the temporary?relief?organizations of disaster declined?sharply,the subject of money providing converted,the form of relief was“floating on the surface”,and the trace of rescue team was hard to found. In the aspect of supervision system,it gradually formed three levels including the public,the government and its interior. The transformation of relief mechanism was a choice that the Red Cross Society of China had to make in its gradual history?process and it also reflected the diversity and twist of a social organization’s historical?evolvement.

10.14182/j.cnki.j.anu.2016.05.009

2016-06-21

中國紅十字基金會重點(diǎn)課題(AS10300114)

丁澤麗(1990-)，女，河南信陽人，博士研究生，主要研究方向?yàn)橹袊F(xiàn)代社會史；池子華(1961-)，男，安徽渦陽人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橹袊鐣贰?/p>

K26

A

1001-2435(2016)05-0583-07