李雅寧

北京市公安消防總隊(duì)

《城市消防規(guī)劃規(guī)范》的解讀

李雅寧

北京市公安消防總隊(duì)

本文在對(duì)《城市消防規(guī)劃規(guī)范》的編制過(guò)程的，根據(jù)近20年來(lái)城市消防規(guī)劃編制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)及要求及消防水平的發(fā)展?fàn)顩r，貫徹以“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的消防工作方針，推進(jìn)整個(gè)城市的消防規(guī)劃如何創(chuàng)新規(guī)范。并對(duì)《城市消防規(guī)劃規(guī)范》在實(shí)施過(guò)程中可能存在的問(wèn)題及解決方案進(jìn)行了詳細(xì)分析。

消防；規(guī)劃；編制；解讀

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市消防規(guī)劃規(guī)范》GB 51080-2015，經(jīng)中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部批準(zhǔn)（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公告第724號(hào)）正式頒布，自2015年9月1日起實(shí)施。該《規(guī)范》對(duì)規(guī)范城市消防規(guī)劃，增強(qiáng)城市抗御火災(zāi)和應(yīng)急救援能力，預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，具有十分重要的意義。尤其是當(dāng)前貫徹《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建設(shè)》和中央城市工作會(huì)議的精神，更具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

《規(guī)范》為城市消防規(guī)范編制、實(shí)施和管理工作提供依據(jù)。為此，城市消防規(guī)劃的主要內(nèi)容應(yīng)包括：城市消防安全布局、消防站與消防裝備、消防通信、消防供水、消防車通道。由于我國(guó)地域遼闊，各地的自然資源、環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面差異較大，所面臨的消防安全問(wèn)題也存在差異。有條件的城市可根據(jù)本地特點(diǎn)，針對(duì)城市消防安全的突出問(wèn)題或重大火險(xiǎn)隱患而增加相應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容，開展必要的專題研究。

1 《規(guī)范》的適用問(wèn)題

考慮到我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系及有關(guān)專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃編制的特點(diǎn)，《規(guī)范》規(guī)定只適用于城市總體規(guī)劃中的消防規(guī)劃和城市消防專項(xiàng)規(guī)劃。所以，在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮城市總體布局的消防安全要求和城市消防事業(yè)發(fā)展需要，提出消防規(guī)劃原則，合理安排城市消防安全布局，調(diào)整大、中型易燃易爆危險(xiǎn)品設(shè)施布局，在空間布局上為城市消防安全奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在編制城市消防專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《消防法》，根據(jù)城市總體規(guī)劃所確定的城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局、綜合防災(zāi)體系及對(duì)消防規(guī)劃的原則性要求，結(jié)合城市發(fā)展方向及發(fā)展時(shí)序、城市基礎(chǔ)設(shè)施布局和地域特點(diǎn)，在分析城市火災(zāi)事故現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)、評(píng)估城市火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)城市消防發(fā)展目標(biāo)、城市消防安全布局、公共消防設(shè)施和消防裝備等各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行綜合部署和具體安排，制定管制措施和實(shí)施意見，為建立和完善城市消防安全體系，提高城市防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)綜合能力，維護(hù)城市消防安全提供決策和管理依據(jù)。

鑒于大型化工集中區(qū)等專屬區(qū)域有其消防安全的特殊性，當(dāng)有專門的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)從其規(guī)定。

2 期限相一致問(wèn)題

城市總體規(guī)劃是城市消防規(guī)劃的主要依據(jù)之一，所以城市消防規(guī)劃期限應(yīng)與城市總體規(guī)劃期限相一致。目前，國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市的公共消防設(shè)施建設(shè)落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，要實(shí)現(xiàn)城市消防發(fā)展目標(biāo)，有效地保證城市消防安全，就必須在城市消防規(guī)劃中加強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃，其主要內(nèi)容是：確定近期內(nèi)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的城市消防建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和實(shí)施時(shí)序，提出消除城市重大火險(xiǎn)隱患、改善消防安全環(huán)境條件的措施和意見。

城市消防規(guī)劃的近期時(shí)段與城市總體規(guī)劃難以一致，這是由于城市消防規(guī)劃專項(xiàng)編制工作客觀上滯后于城市總體規(guī)劃。因此，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好城市消防規(guī)劃的近期時(shí)段，近期建設(shè)規(guī)劃期限宜為五年。

3 運(yùn)用火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)問(wèn)題

消防安全管理主要是火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理。分析城市或區(qū)域的火災(zāi)發(fā)展情況及發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)作出的科學(xué)評(píng)估，可以幫助政府及有關(guān)部門認(rèn)清城市的消防安全狀況，根據(jù)城市火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的高低排序、輕重緩急，按照消防安全的客觀要求采取相應(yīng)的措施，確定消防保護(hù)措施類型和數(shù)量，進(jìn)而解決各種消防安全問(wèn)題，提高消防安全決策的科學(xué)性。

編制城市消防規(guī)劃，應(yīng)對(duì)城市火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、消防安全狀況進(jìn)行分析評(píng)估。根據(jù)城市各個(gè)區(qū)域不同的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和消防安全要求，合理安排、調(diào)整城市消防安全布局，優(yōu)化配置公共消防設(shè)施和消防裝備，制定相應(yīng)的管制和實(shí)施措施（包括消防措施、規(guī)劃措施和其他措施）。

目前國(guó)內(nèi)外以城市或區(qū)域?yàn)閷?duì)象的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估技術(shù)方法和工具還比較少。具備數(shù)據(jù)收集和信息整合技術(shù)條件及其他必要條件的城市，可采用系統(tǒng)化的城市或區(qū)域火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，如“城市火災(zāi)危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)”方法及軟件。如不具備相應(yīng)技術(shù)條件及其它必要條件和經(jīng)費(fèi)，則可采取“城市用地分類與火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)”的定性評(píng)估方法。

“城市用地分類與火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)”定性評(píng)估方法，即按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》確定的用地分類，根據(jù)城市歷年火災(zāi)發(fā)生情況、各類用地不同的火災(zāi)危險(xiǎn)性和危害性、易燃易爆危險(xiǎn)品設(shè)施布局、公共消防設(shè)施布局和消防裝備狀況，對(duì)城市用地范圍進(jìn)行火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)，可定性劃分為火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（也稱為重點(diǎn)消防地區(qū)）和火災(zāi)低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（也稱為一般消防地區(qū)）?；馂?zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)是對(duì)城市消防安全有較大影響、需要重點(diǎn)管制和加強(qiáng)保障的地區(qū)，為使火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)和相應(yīng)的規(guī)劃措施更具有針對(duì)性，還可根據(jù)城市特點(diǎn)和各類用地不同的消防安全要求作進(jìn)一步分類。此方法是1995年以來(lái)全國(guó)各地在城市消防規(guī)劃編制工作中進(jìn)行城市火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)定性評(píng)估時(shí)普遍采取的一種實(shí)用方法。雖然這是一種比較粗略的定性評(píng)估方法，但能夠?qū)崿F(xiàn)一般城市的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)定性評(píng)估，并能與城市消防規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容有機(jī)銜接。

4 資源共享和優(yōu)化配置問(wèn)題

城市消防規(guī)劃的編制和實(shí)施是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，所涉及的內(nèi)容非常廣泛。這是城市消防規(guī)劃不同于一般專項(xiàng)規(guī)劃的一個(gè)特點(diǎn)。可以說(shuō)，城市消防規(guī)劃不僅是城市綜合防災(zāi)體系的重要組成部分，也是城市總體規(guī)劃在城市消防安全方面的延伸和拓展。城市用地分類中，所有十大類用地以及城市地下空間開發(fā)利用都與消防安全有關(guān)。其中，供水、通信、供電等市政公用設(shè)施和對(duì)外交通、道路廣場(chǎng)、綠地、水域和其他用地，既有其客觀存在的消防安全需求，同時(shí)也包括著相關(guān)公共消防設(shè)施、防火隔離帶、防災(zāi)避難場(chǎng)地的規(guī)劃建設(shè)條件。因此，城市消防規(guī)劃應(yīng)與有關(guān)規(guī)劃相互銜接、協(xié)調(diào)，城市消防安全布局和公共消防設(shè)施應(yīng)與城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市綜合防災(zāi)體系的有關(guān)設(shè)施實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)化配置，才能實(shí)現(xiàn)城市消防規(guī)劃的科學(xué)性、合理性。

在消防安全方面，城市消防規(guī)劃對(duì)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃具有一定的約束性。這也是城市消防規(guī)劃區(qū)別于一般專項(xiàng)規(guī)劃的一個(gè)特點(diǎn)。如在城市給水工程規(guī)劃中，城市給水系統(tǒng)提供的水量和水壓，市政消火栓和配水管網(wǎng)規(guī)劃等內(nèi)容，均應(yīng)符合城市消防規(guī)劃和有關(guān)消防規(guī)范的規(guī)定。

5 城鄉(xiāng)結(jié)合、區(qū)域協(xié)同與建設(shè)管理問(wèn)題

我國(guó)城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)中最重要的要素，城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心。因此，無(wú)論是城市總體規(guī)劃，還是城市消防規(guī)劃，都要遵循以下規(guī)律：

第一，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的重要性。城市發(fā)展是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過(guò)程，人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。所以，沒(méi)有純粹的城市規(guī)劃，必須城鄉(xiāng)結(jié)合，在切實(shí)做好城市消防規(guī)劃同時(shí)，兼顧?quán)l(xiāng)村消防規(guī)劃工作。

第二，注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展。城市是個(gè)系統(tǒng)工程，必須提高城市消防規(guī)劃的統(tǒng)籌性和全局性。要根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，結(jié)合實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等戰(zhàn)略，以城市群為主體形態(tài)，明確我國(guó)各個(gè)相關(guān)城市發(fā)展整體空間布局、功能定位，科學(xué)優(yōu)化提升城市群、區(qū)域性中心城市、邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展的消防規(guī)劃，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。

第三，統(tǒng)籌城市規(guī)劃和建設(shè)。從構(gòu)成城市諸多安全要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對(duì)城市安全、防災(zāi)的等重大問(wèn)題進(jìn)行深入研討和周密部署，多方面考慮城市功能特點(diǎn)、文化氛圍、建設(shè)管理等多種因素來(lái)制定城市消防規(guī)劃。消防規(guī)劃編制需要與實(shí)際相結(jié)合，可邀請(qǐng)被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中，還應(yīng)該邀請(qǐng)市民共同參與。要在消防規(guī)劃理念和方法上不斷改進(jìn)創(chuàng)新，增強(qiáng)消防規(guī)劃的科學(xué)性、先進(jìn)性和指導(dǎo)性。在抓好城市消防規(guī)劃的同時(shí)，還要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，不斷完善城市消防管理和安全服務(wù)，把安全放在首位，一定要把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)領(lǐng)域，有效化解各種“城市病”，加快棚戶區(qū)、危房改造和老舊住宅小區(qū)綜合整治，消除各類消防隱患，提高建筑消防安全標(biāo)準(zhǔn)和消防工程質(zhì)量，提升城市管理水平，著力打造平安城市。