新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
——人地掛鉤政策芻議

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
——人地掛鉤政策芻議

閆奉偉，李晶晶（湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局四一八隊，湖南婁底417000）

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)及各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平得到極大提高（1978年，17.92%；2015年，56.10%），建設(shè)發(fā)展對人類賴以生存的土地資源的需求與日俱增，同時，給我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國的耕地保護(hù)出了一個很大的難題。我國在保護(hù)耕地和合理使用土地方面想了很多主意，出臺了很多政策，取得了一定效果，但未能較好地解決保護(hù)耕地與建設(shè)占用耕地之間的關(guān)系。當(dāng)前，國家又提出“人地掛鉤”政策，以期化解日益尖銳的城鄉(xiāng)土地供需矛盾，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，并希望在耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間找到一條科學(xué)合理的發(fā)展之路。

新型城鎮(zhèn)化；人地掛鉤；城鎮(zhèn)用地；農(nóng)村建設(shè)用地；人口轉(zhuǎn)移

1 引言

加強對“人地掛鉤”土地管理新模式的探索，能夠全面促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)，對新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展在破解用地矛盾方面，將起到一定的積極作用，將進(jìn)一步提升土地節(jié)約集約利用水平。對人地掛鉤政策的概念內(nèi)涵、背景意義、關(guān)鍵問題、解決措施等進(jìn)行研究探討，具有重要的理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實意義。

2 概念內(nèi)涵

2.1 “人地掛鉤”概念提出

2008年7月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》（國辦發(fā)［2008］103號），就首次提出了“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的時點工作”。

2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在“土地政策”中提到“探索實行城鄉(xiāng)之間用地增減掛鉤的政策，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的減少規(guī)模掛鉤；探索實行城鄉(xiāng)之間人地掛鉤的政策，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居的規(guī)模掛鉤；探索實行地區(qū)之間人地掛鉤的政策，城市化地區(qū)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)模掛鉤”。

2011年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》，意見中提出，允許河南省探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點。實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤，有效破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾。

人地掛鉤政策自提出以來，就一直不斷被寫進(jìn)各類政策及規(guī)劃中，但仍未有正式公布與全面推廣的動作，主要是國家考慮其還不完善，時機(jī)還未成熟，但其概念與內(nèi)涵基本清晰。

人地掛鉤政策既是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的延伸和拓展，也是一項重大的制度創(chuàng)新，其理論基礎(chǔ)是人地關(guān)系協(xié)調(diào)理論、城鄉(xiāng)一體化理論、土地管理理論和系統(tǒng)論，其核心是“人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出”。人地掛鉤是遵循人地關(guān)系協(xié)調(diào)理論及城市化規(guī)律的用地策略，也是當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下破解用地矛盾、實現(xiàn)土地節(jié)約、集約利用的制度創(chuàng)新。［1］

2.2 “人地掛鉤”內(nèi)涵理解

“人地掛鉤”政策一經(jīng)提出，在國土系統(tǒng)以及各級政府激起了巨大反響和關(guān)注。其內(nèi)涵應(yīng)該包括以下方面：

“人地掛鉤”，簡單地說就是“地隨人走”。人口遷移的方向，決定了建設(shè)用地的去向。同時，毫無疑問，人口遷出區(qū)域，建設(shè)用地相應(yīng)減少。以此實現(xiàn)城鄉(xiāng)間土地要素的合理有序流動，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

“人地掛鉤”政策是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的延伸和拓展，但又與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策不同，人地掛鉤實現(xiàn)了人地同走，而后者實現(xiàn)了地走，但人未必走，人地不同步。但兩者都是通過空間位置置換，將建設(shè)用地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)去，確保建設(shè)用地總量不增加，但用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

“人地掛鉤”政策真正推行：①必須要實現(xiàn)人的流動，并且流動方向必須是單向性的，即農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口；②地的置換必須是政府行為，意即政府是主體，發(fā)揮主導(dǎo)作用，但同時，地的流動須是有償?shù)?，以確保人的流動的可實現(xiàn)性。二者有機(jī)聯(lián)系，良性循環(huán)。

“人地掛鉤”政策，不難理解，應(yīng)是宏觀層面政策，即群體人群或大量人口的有序遷移，才能實現(xiàn)地的有效、可操作性的轉(zhuǎn)移。

3 人地掛鉤政策與增減掛鉤政策的區(qū)別和聯(lián)系

所謂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策指的是根據(jù)土地利用的總體規(guī)劃，把擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）和若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，并通過土地整理復(fù)墾和建新拆舊等措施，在確保項目區(qū)內(nèi)各類土地面積保持平衡的前提下，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)整個的耕地面積不減少，建設(shè)用地總量不增加，總體質(zhì)量不降低，用地布局更加科學(xué)的土地整理模式。

具體來說，人地掛鉤政策與增減掛鉤政策二者的相同點可以表現(xiàn)為以下幾個方面：①兩者根本要求都是以貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保障農(nóng)民土地權(quán)益、保護(hù)耕地為出發(fā)點，以提升農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以節(jié)約集約用地和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)為重點；②兩者之間的目的均是為確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、建設(shè)用地總量不增加的基礎(chǔ)上，通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的優(yōu)化來為城市化建設(shè)提供足夠的發(fā)展空間，從而對城市化進(jìn)程中的土地供需矛盾起到一定的破解作用；③兩者的實現(xiàn)均是需要通過農(nóng)村土地綜合整治來對城市建設(shè)用地的不足予以彌補；④兩者均是基于該地區(qū)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃以及其他相關(guān)規(guī)劃來加以實施的。

兩項政策的差異在于：增減掛鉤是指某一地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地中城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村居民點用地的掛鉤，拆舊與建新一一對應(yīng)。而人地掛鉤不僅強調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村居民點用地的增減相掛鉤，而且更加強調(diào)的是城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口規(guī)模與城市建設(shè)用地增加規(guī)模相掛鉤。人地掛鉤政策更加注重土地數(shù)量與人口數(shù)量的相掛鉤，它包括城鄉(xiāng)兩個方面：①實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)人口數(shù)量 （含流動人口）掛鉤；②實行農(nóng)村土地與人口掛鉤。人地掛鉤政策不僅可以在縣域內(nèi)實施，而且還可以突破縣域在市域甚至省域范圍內(nèi)實施。此外，增減掛鉤是選取建設(shè)用地供需矛盾突出、農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力較大的地區(qū)，根據(jù)其土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，在同時滿足當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)的需求和農(nóng)民需求的情況下，將兩個特定拆舊地塊和建新地塊進(jìn)行掛鉤。然而人地掛鉤是選取人口流動比較明顯，并且農(nóng)村人口愿意到城鎮(zhèn)（或新型社區(qū)）定居的地區(qū)進(jìn)行實施。轉(zhuǎn)移到城市生活的農(nóng)民應(yīng)享有與市民同等的福利待遇，放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)并通過土地綜合整治將其復(fù)墾為耕地，從而置換出建設(shè)用地指標(biāo)，用于城市建設(shè)。

4 如何推動

在保護(hù)耕地與控制建設(shè)用地方面，我國政府可謂費盡心思，但仍未能較好地將二者關(guān)系處理好，特別是城鎮(zhèn)用地與耕地保護(hù)之間的矛盾日益尖銳，使政府處于兩難境地，一方面要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一方面又要嚴(yán)格保護(hù)耕地。在這一處境之下，提出“人地掛鉤”政策，實屬無奈之舉，但又不得不為。

“人地掛鉤”政策要順利實施，必須全方位、多方面立制、定策、編規(guī)以及配套改革。

4.1 確立制度

“人地掛鉤”政策是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一項新的嘗試與創(chuàng)新，在諸多方面均沒有與之對應(yīng)或配套的機(jī)制，難以保障其今后的有效實施。在試點過程中，國家應(yīng)在遷移人群的社會保障制度、農(nóng)村建設(shè)用地退出補償機(jī)制、農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)收益分配制度以及農(nóng)村建設(shè)用地退出復(fù)墾資金配套制度等方面，均需制定出合理、有效、可操作的制度。

4.2 制定政策

“人地掛鉤”政策，確立制度后，還需明確各項政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。各層面、各地均需根據(jù)實際、因地制宜地制定指導(dǎo)開展“人地掛鉤”事項的各類政策。如：農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民后，如何實現(xiàn)保障與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利義務(wù)的政策、如何確定退出的農(nóng)村建設(shè)用地補償標(biāo)準(zhǔn)問題、如何確定農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)收益分配標(biāo)準(zhǔn)、如何編制出科學(xué)合理“人地掛鉤”統(tǒng)籌規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范問題等，都需要拿出具體的、詳細(xì)的政策、規(guī)范。

4.3 編制規(guī)劃

確定制度，明確政策規(guī)范后，縣級政府需統(tǒng)籌規(guī)劃，編制出符合本地實際的“人地掛鉤”專項規(guī)劃，省級政府綜合縣級層面規(guī)劃，編制出打破地域狹隘觀念、掛鉤指標(biāo)自由流動的高層次規(guī)劃，以便能夠?qū)崿F(xiàn)掛鉤指標(biāo)的跨區(qū)使用?？刹痪幹剖校ㄖ荩┘墝用嬉?guī)劃。

4.4 強力執(zhí)行

再美好的藍(lán)圖，只有通過執(zhí)行和落實，才可以變?yōu)楝F(xiàn)實?！叭说貟煦^”政策，有了制度保障、政策保障、規(guī)劃保障，甚至科技保障，最后，需要的就是國家有力的宣傳，大力的推動，強力的落實了。

5 結(jié)語

“人地掛鉤”政策，仍在試點之中，不乏大批學(xué)者、政府智囊探索研究，期望政府盡快拿出公平合理的制度、出臺符合實際的政策、編制出科學(xué)可行的規(guī)劃，以此指導(dǎo)“人地掛鉤”政策實施?！叭说貟煦^”政策的實施，到底對保護(hù)耕地和控制建設(shè)用地影響如何，我們拭目以待。

［1］李明秋，付志杰，牛海鵬.人地掛鉤政策的理論基礎(chǔ)及其內(nèi)涵研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（2）：15～17.

［1］張維宸.“人地掛鉤”距離新型城鎮(zhèn)化還有多遠(yuǎn)［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2013（06）：89～90.

［2］關(guān)小克.城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間置換的深度思考［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2013（06）：36～37.

F299.2

A

2095-2066（2016）28-0093-02

2016-9-22