連家明

PPP模式：要表面繁榮還是長(zhǎng)期效應(yīng)？

連家明

近年來(lái)，PPP模式作為政府拓寬基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域融資渠道、盤活社會(huì)存量資本、以項(xiàng)目管理模式創(chuàng)新帶動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新的重要手段和工具，被大力加以倡導(dǎo)和推廣。在中央號(hào)召下，各地的PPP項(xiàng)目在短期內(nèi)呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，成為財(cái)經(jīng)領(lǐng)域普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的數(shù)據(jù)，截至2016年2月底，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入綜合信息平臺(tái)，總投資約8.3萬(wàn)億元，其中新建項(xiàng)目占投資總額的91%。與此同時(shí)，該中心發(fā)布的另一組數(shù)據(jù)也令人有一絲不安。在上述7110個(gè)PPP項(xiàng)目中，實(shí)際開(kāi)工項(xiàng)目?jī)H351個(gè)，不足總數(shù)的5%；處于項(xiàng)目識(shí)別階段，即不確定是否推行的PPP項(xiàng)目5542個(gè)，約占總數(shù)的78%。這樣快的項(xiàng)目增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)和這樣低的項(xiàng)目落地情況，實(shí)際暴露出當(dāng)前PPP項(xiàng)目開(kāi)展中存在的一些問(wèn)題。

首先，項(xiàng)目一擁而上，帶有明顯的“運(yùn)動(dòng)式”特征。一個(gè)PPP項(xiàng)目動(dòng)輒二三十年，周期很長(zhǎng)，涉及的利益相關(guān)方也很多，而且針對(duì)不同領(lǐng)域其專業(yè)性要求也非常高，在項(xiàng)目的立項(xiàng)和啟動(dòng)階段需要進(jìn)行周密的準(zhǔn)備，同時(shí)對(duì)中長(zhǎng)期的監(jiān)管也要有統(tǒng)籌的規(guī)劃，實(shí)際對(duì)政府治理能力提出了更高的要求。而一些地方政府則采取了“指標(biāo)式”的突擊做法，為了PPP而PPP，大量項(xiàng)目缺乏充分的前期論證和科學(xué)的可行性設(shè)計(jì)，造成項(xiàng)目質(zhì)量低下，潛在矛盾突出，最終導(dǎo)致遍地開(kāi)花卻少有結(jié)果。

其次，PPP項(xiàng)目當(dāng)中多見(jiàn)國(guó)企，少見(jiàn)民資。按照PPP（public-private-partnership）的本義，應(yīng)是公私合作，私人資本才是這一模式當(dāng)中引資的主要對(duì)象。但我國(guó)國(guó)情特殊，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，PPP模式被重新解讀為政府與社會(huì)資本合作，從而將合作對(duì)象的范圍大大拓寬至國(guó)有資本。多年來(lái)，國(guó)進(jìn)民退使得我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公平欠奉，私人資本投資空間逼仄。在PPP模式推廣過(guò)程中，絕大部分項(xiàng)目演變?yōu)檎c國(guó)企之間的公公合作，而擠出的后果，就是私人資本的活力難以有效激發(fā)，PPP項(xiàng)目距離公私合作的本意越行越遠(yuǎn)。

再次，現(xiàn)有PPP模式立法缺失，無(wú)法對(duì)私人資本權(quán)益形成有力的保護(hù)，導(dǎo)致真正的民資既不能來(lái)，也不敢來(lái)、不愛(ài)來(lái)。福建刺桐大橋項(xiàng)目就是比較典型的例子。政府政策的多變，缺乏有效的約束，以及政治周期變更所帶來(lái)的種種不確定性，使民間資本在開(kāi)展PPP項(xiàng)目過(guò)程中面臨了更大的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有一個(gè)良好的補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，一旦這種風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，將使項(xiàng)目淪入失敗的淵藪，由此帶來(lái)的對(duì)整個(gè)民間資本的反面教材效應(yīng)，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都難以消化。

當(dāng)然，PPP模式改革的正確性和所內(nèi)含的好處顯而易見(jiàn)，比如減少當(dāng)期地方政府負(fù)債，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，加快改善民生步伐，促進(jìn)市場(chǎng)作用發(fā)揮等等，這也成為PPP項(xiàng)目能夠迅速推開(kāi)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。但是，上述好處的獲得需要前提，就是項(xiàng)目本身要實(shí)現(xiàn)規(guī)范、有序、良性的運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。否則，在當(dāng)前亂花迷眼的表面繁榮背后，我們不僅難以收獲應(yīng)有的長(zhǎng)期效應(yīng)，還將背負(fù)比預(yù)想沉重得多的負(fù)擔(dān)。

2016年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理明確提出要“完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情?！边@句話中對(duì)法治精神和契約精神的高度強(qiáng)調(diào)，實(shí)際恰恰點(diǎn)明了政府推動(dòng)PPP模式走向成功的真諦所在。