甘甜甜天津師范大學(xué)

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公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式研究

甘甜甜
天津師范大學(xué)

摘要：當(dāng)前我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式正處于全面提速中，但公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中卻存在諸如項(xiàng)目自身建設(shè)存在困難、私人資本面臨多重困難、市場(chǎng)運(yùn)行混亂等問題。對(duì)此，積極發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用、完善相關(guān)制度規(guī)范、加強(qiáng)政府建設(shè)等工作，是有效改善政府公共服務(wù)水平與質(zhì)量的可行路徑。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公共基礎(chǔ)設(shè)施；政府；私人資本

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式是一種政府利用財(cái)政性資金的杠桿作用，吸引銀行、社會(huì)資本和其他社會(huì)投資主體，以特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式參與到政府各類公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府與私人資本間的長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種模式不僅能夠減輕政府的財(cái)政支出壓力，逐步化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還有利于明確政府與市場(chǎng)的邊界，激發(fā)市場(chǎng)活力，優(yōu)化資源配置，改善公共服務(wù)水平，加快新型服務(wù)型政府的構(gòu)建。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制效應(yīng)不斷加深，僅靠政府的財(cái)政力量無(wú)法滿足這些基礎(chǔ)設(shè)施所需的巨額投資。因此在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府大力推廣PPP模式，是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一有效途徑。然而我國(guó)的PPP模式在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了許多問題，不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式存在的問題

（一）項(xiàng)目自身建設(shè)存在困難

1.項(xiàng)目簽約率低

我國(guó)政府雖然大力鼓勵(lì)發(fā)展PPP模式，頒布了一系列優(yōu)惠政策，然而現(xiàn)實(shí)中，一些大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的簽約率卻不高。自2014年9月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》至今，各地推出了總額約為1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，然而實(shí)際簽約率只有13％，甚至一些公益性項(xiàng)目無(wú)人問津。因此很多PPP項(xiàng)目甚至還沒有開始就宣告破產(chǎn)。

2.項(xiàng)目執(zhí)行不順暢

在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行過程中，私人資本缺乏靈活性和主動(dòng)性，在實(shí)際建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中暴露出許多問題，使得項(xiàng)目的執(zhí)行并非一帆風(fēng)順，甚至許多私人資本迫于壓力最終選擇放棄，項(xiàng)目中途流產(chǎn)。

3.項(xiàng)目績(jī)效難評(píng)價(jià)

對(duì)于私人資本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，在合同談判、特許定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分配、投資回報(bào)等方面難以進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，無(wú)法有效地進(jìn)行成本-利益分析，不利于評(píng)估其實(shí)際運(yùn)行績(jī)效，不利于改善政府公共服務(wù)水平。

（二）私人資本面臨多重困難

1.資金短缺

在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中，私人資本容易面臨著資金短缺的問題，主要表現(xiàn)在資金籌集困難，手段單一，缺乏廣泛的中長(zhǎng)期資金來(lái)源。我國(guó)可以提供PPP模式項(xiàng)目的資金的專業(yè)機(jī)構(gòu)較少，而且通過股票上市、戰(zhàn)略投資者參股、成立私募基金、銀團(tuán)貸款等方式籌集資金的比例也較低。

2.交易成本過高

在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中，政府希望利用私人部門的技術(shù)和資金來(lái)滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，而私營(yíng)部門則希望通過獲得在當(dāng)?shù)氐母?jìng)爭(zhēng)壟斷來(lái)獲取更大的利潤(rùn)，這使得談判過程曠日持久，前期費(fèi)用和成本過高。

3.外部風(fēng)險(xiǎn)與不確定性強(qiáng)

我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目大都面臨著政策風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)等眾多風(fēng)險(xiǎn)，不僅無(wú)法明確項(xiàng)目本身能否按照既定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)完成施工進(jìn)度，更加不能保障項(xiàng)目能夠按照項(xiàng)目規(guī)劃的進(jìn)度實(shí)現(xiàn)預(yù)期的盈利。

（三）市場(chǎng)運(yùn)行混亂

1.公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低

在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，一方面在最開始私人資本與政府的協(xié)商與談判就耗費(fèi)了大量的時(shí)間成本，另一方面，在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過程中，項(xiàng)目管理人員需要事無(wú)巨細(xì)地向主要責(zé)任人匯報(bào)和請(qǐng)示，致使項(xiàng)目組的行政效能下降，工作主動(dòng)性和積極性下降，最終影響項(xiàng)目的質(zhì)量和實(shí)施進(jìn)度。

2.誠(chéng)信缺失現(xiàn)象嚴(yán)重

在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中，政府與社會(huì)資本都存在誠(chéng)信缺失現(xiàn)象。一方面，政府缺乏誠(chéng)信，違背合同規(guī)定。雖然名義上政府部門與社會(huì)資本屬于平等的合作關(guān)系，但實(shí)際上，政府部門往往是項(xiàng)目的主導(dǎo)方，社會(huì)資本方通常處于弱勢(shì)地位，常常會(huì)遭遇政府違約、單方面解約，不兌現(xiàn)承諾等。另一方面，企業(yè)缺乏誠(chéng)信，一些會(huì)先以非常低的價(jià)格競(jìng)得項(xiàng)目后再通過各種理由拖延施工以此提價(jià)，或者暗地里偷工減料，從而影響項(xiàng)目的質(zhì)量與安全。

3.腐敗行為蔓延

在PPP模式的應(yīng)用過程中，政府部門的一些工作人員為了尋求自身利益的最大化，濫用權(quán)力，通過錢權(quán)交易等腐敗行為，與社會(huì)資本形成利益聯(lián)盟，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，反而會(huì)侵蝕國(guó)家財(cái)政資金，影響公共服務(wù)的水平。

二、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式問題的產(chǎn)生原因

（一）金融環(huán)境不足

1.私人資本融資渠道不暢通

目前，PPP項(xiàng)目融資渠道比較狹窄，主要依靠銀行貸款，而銀行對(duì)項(xiàng)目資本金比例要求較高并需要提供擔(dān)保，融資成本較高。且隨著利率市場(chǎng)化的深入，金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避中長(zhǎng)期貸款的風(fēng)險(xiǎn)，不愿意為PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期融資。此外，政府在項(xiàng)目融資中的缺位也制約了當(dāng)前PPP的發(fā)展。

2.缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)與人才

PPP模式的運(yùn)作需要復(fù)雜的法律、財(cái)務(wù)和金融等方面的知識(shí)，不僅政策制定者要明確規(guī)范PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持，還需要專業(yè)化的機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的服務(wù)。但在我國(guó)，PPP項(xiàng)目是一種新型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，缺乏專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人才來(lái)促進(jìn)PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)行，在許多PPP項(xiàng)目建設(shè)中明顯感覺到經(jīng)驗(yàn)不足和相關(guān)知識(shí)的匱乏。

3.激勵(lì)與保障存在空缺

由于許多公共基礎(chǔ)設(shè)施存在收益率低、回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)等問題，因此政府應(yīng)該制定鼓勵(lì)私人資本參與的激勵(lì)與保障措施，如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資便利等，從而調(diào)動(dòng)私人資本的積極性。然而現(xiàn)實(shí)中，政府在激勵(lì)與保障方面投入不足，沒有形成一個(gè)有效的激勵(lì)與保障機(jī)制。

（二）制度環(huán)境不健全

1.相關(guān)法律法規(guī)不健全

針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式，一方面沒有專門的國(guó)家層面的立法，現(xiàn)存法規(guī)多為部門和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強(qiáng)、難實(shí)施等問題。另一方面，相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互沖突。這使得PPP項(xiàng)目處于無(wú)法可依、有法難依的尷尬境地，難以保障PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)作。

2.缺乏客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中，對(duì)于項(xiàng)目的確立、運(yùn)行以及績(jī)效考核沒有客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得各個(gè)部門在實(shí)際過程中對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際操作存在困惑。如財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委作為PPP模式的兩大牽頭部門，但二者所出臺(tái)的相關(guān)文件在細(xì)節(jié)上卻有所不同，這使得參與者無(wú)所適從，運(yùn)行混亂。

3.利益分配以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理

PPP項(xiàng)目一般投資大，耗時(shí)長(zhǎng)，因此合理的利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵所在。一方面，我國(guó)尚未形成應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)通用的操作辦法，再加上我國(guó)特殊的國(guó)情如政策的頻繁調(diào)整，使得PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜和不確定；另一方面，我國(guó)政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)收益分配機(jī)制也不完善，而私人資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的根本目的是為了獲取利潤(rùn)，對(duì)預(yù)期收益的不確定性降低了PPP項(xiàng)目的吸引力。

（三）行政體制制約

1.政府自身角色定位不清

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是由政府主導(dǎo)提供，因而政府無(wú)法適應(yīng)推廣PPP模式后政府從“經(jīng)營(yíng)者”向“監(jiān)督者”的角色轉(zhuǎn)變，容易出現(xiàn)缺位甚至越位。而政府其他部門機(jī)構(gòu)的過度干預(yù)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)施加過強(qiáng)的影響力，乃至讓社會(huì)投資機(jī)構(gòu)產(chǎn)生誤解，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際管理主體和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不明確、項(xiàng)目管理口徑的不一致。

2.行政許可和審批流程復(fù)雜

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目往往涉及到不同層級(jí)的多個(gè)部門，投資者需要與眾多政府官員進(jìn)行交涉、磋商甚至談判。甚至一些投資者都不清楚需要通過哪些審批，在什么時(shí)候以及從誰(shuí)那里取得審批，這都使得投資者對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步。

3.政府監(jiān)管不利

在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目中，政府部門對(duì)公共服務(wù)價(jià)格和服務(wù)監(jiān)管不足，容易導(dǎo)致企業(yè)為了獲取更多的利潤(rùn)，進(jìn)行亂收費(fèi)和高收費(fèi)，最終損害公眾利益。同時(shí)政府監(jiān)管不力也會(huì)造成權(quán)力尋租活動(dòng)猖獗，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本被人為加大，而政府各部門和各層級(jí)之間職責(zé)界定及分工的模糊使得在某些公共服務(wù)項(xiàng)目上的監(jiān)管活動(dòng)較為混亂，增加了社會(huì)資本投資的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的思考

（一）發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用

1.拓寬融資渠道

政府應(yīng)通過采用多種方式拓寬融資渠道，降低融資成本，給予私人資本一定的支持，如降低私人企業(yè)股票發(fā)行和上市門檻，允許其發(fā)行債券進(jìn)行籌資，加強(qiáng)信貸優(yōu)惠、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、項(xiàng)目收益?zhèn)取４送?，政府也要調(diào)整銀行的信貸評(píng)價(jià)體系，鼓勵(lì)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行貸款開放，建立和完善為社會(huì)資本服務(wù)的金融組織體系及提供社會(huì)資本的融資協(xié)調(diào)服務(wù)等。

2.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配機(jī)制

政府應(yīng)該堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，不僅要根據(jù)參與方的工作性質(zhì)、特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給最有能力應(yīng)對(duì)的參與者，使之發(fā)揮最大優(yōu)勢(shì)，還要按照各參與方獲利比例制定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例，保證利益與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成正比關(guān)系。并且公私雙方要就項(xiàng)目中的利益分配達(dá)成共識(shí)，并提出彼此均認(rèn)可的利益分配方案，并簽訂相應(yīng)的協(xié)議來(lái)約束彼此的行為。

3.建立專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)和提高人才素質(zhì)

政府應(yīng)該建設(shè)PPP項(xiàng)目專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，并賦予其在機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費(fèi)使用等方面的自主權(quán)，幫助其行使對(duì)項(xiàng)目參與者及建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)。并且要加強(qiáng)人才培養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)交流，引導(dǎo)和幫助企業(yè)招募高素質(zhì)的專業(yè)人才，提高PPP項(xiàng)目操作效率。

（二）完善相關(guān)制度規(guī)范

1.加強(qiáng)專門立法

完善法律法規(guī)，積極推動(dòng)更高層次的立法，爭(zhēng)取出臺(tái)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，解決相關(guān)法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突的問題，滿足各種不同形式PPP的法律要求。在法律中，一定要明確規(guī)定PPP應(yīng)用范圍，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，政府監(jiān)管與公眾參與制度等，建立起較為完善的國(guó)家層面的PPP法律框架，確保有法可依。

2.制定統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)

政府應(yīng)該努力構(gòu)建一套完整的關(guān)于PPP項(xiàng)目的財(cái)政、投資、融資、價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等多個(gè)方面與環(huán)節(jié)的操作準(zhǔn)則與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以及正規(guī)的合同格式，使得PPP項(xiàng)目有統(tǒng)一客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提升項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效。

3.建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制

政府要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的支持，在征地、稅收方面給予社會(huì)資本優(yōu)惠政策等一些列措施。并且要設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持和鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的開展，運(yùn)用財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過財(cái)政資金支持來(lái)吸引更多的社會(huì)資本積極參加PPP項(xiàng)目。此外，政府不僅要拓寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，更要制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)政府建設(shè)

1.明確政府與市場(chǎng)的邊界

政府要加快頂層設(shè)計(jì)，約束地方政府權(quán)限。政府可以通過約定政府與社會(huì)資本雙方的權(quán)利與義務(wù)、列負(fù)面清單等方式，劃清政府與市場(chǎng)邊界，將政府的權(quán)力限制在“牢籠”里，避免政府對(duì)項(xiàng)目的不必要干預(yù)。

2.加強(qiáng)契約精神與政府公信力

合作雙方要誠(chéng)實(shí)守信。社會(huì)投資者不能以自身?yè)碛械膲艛嗟匚缓托畔?yōu)勢(shì)，降低服務(wù)質(zhì)量，夸大經(jīng)營(yíng)成本，抬高服務(wù)價(jià)格，損害公眾利益。政府也不能利用其管理者的優(yōu)勢(shì)，來(lái)強(qiáng)行控制整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作，更不能人為擠壓社會(huì)投資者的合理收益。一旦發(fā)生問題，也應(yīng)在兼顧各方利益訴求的基礎(chǔ)上，按照協(xié)議確定的基本原則進(jìn)行協(xié)商解決。

3.建設(shè)有效監(jiān)管的框架

政府應(yīng)建立公開透明的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，將PPP相關(guān)項(xiàng)目的基本情況、合作雙方、項(xiàng)目進(jìn)展情況等，定期進(jìn)行披露，讓公眾來(lái)參與評(píng)判；可委托中介機(jī)構(gòu)在建設(shè)過程、運(yùn)營(yíng)收支過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)；建立針對(duì)政府監(jiān)管的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)政府監(jiān)管越位、缺位和失信行為進(jìn)行監(jiān)督。

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