李廣平

摘要：民主與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系是政治發(fā)展的基本問題。在政治發(fā)展中，國家治理現(xiàn)代化應(yīng)當優(yōu)先于民主政治的發(fā)展。國家治理現(xiàn)代化主導著民主發(fā)展的狀況和形態(tài)，決定了一個國家或地區(qū)民主模式的選擇及民主政治的發(fā)展道路，決定了大多數(shù)國家或地區(qū)不能走西式民主的道路。

關(guān)鍵詞：政治發(fā)展；國家治理現(xiàn)代化：民主；國家自主性

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，明確了國家治理現(xiàn)代化是政治發(fā)展的主題、宗旨和根本任務(wù)，形成了不同于西方以民主化為主題的主流政治發(fā)展理論的新型政治發(fā)展理論。眾多第三世界國家或地區(qū)的政治實踐表明，西方主流政治發(fā)展理論在實踐上和學術(shù)上遭遇了越來越嚴重的困境或挑戰(zhàn)。新型政治發(fā)展理論并不是要否定民主是政治發(fā)展的重要目標，而是要弄清民主與國家治理現(xiàn)代化在政治發(fā)展中是何種關(guān)系。民主和國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系，應(yīng)當成為當代政治發(fā)展理論研究的基本問題。

一、民主和國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系是政治發(fā)展的基本問題

民主和國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系作為政治發(fā)展理論的基本問題是如何產(chǎn)生的？西方主流政治發(fā)展理論在實踐中的困境，迫使政治學家提出了這一問題。西方政治發(fā)展理論的宗旨是在廣大第三世界推進所謂的“民主化轉(zhuǎn)型”。但從上世紀50年代起開始的第二波、第三波民主化浪潮及2006年以來的“阿拉伯之春”、烏克蘭變局，說明了第三世界國家民主化轉(zhuǎn)型很難成功，通過轉(zhuǎn)型建立起來的民主制度難以鞏固。既存的民主政權(quán)不是崩潰，就是變形、異化為低質(zhì)量的脆弱的民主政權(quán)。廣大第三世界國家或地區(qū)的政治不發(fā)展現(xiàn)象普遍存在，政治衰敗日趨嚴重：政治不穩(wěn)定、貧困化、兩極分化、腐敗、政治參與兩極化、行政效率低下、政府調(diào)控能力不足、國家整合度低以及地區(qū)民族、宗教、種族、部族、族群的矛盾普遍尖銳：各類嚴峻的社會問題和挑戰(zhàn)不容忽視：艾滋病、恐怖主義、饑荒、環(huán)境或生態(tài)災(zāi)害、內(nèi)戰(zhàn)及各種人道主義災(zāi)難越來越嚴重。在很多發(fā)展中國家，政府軟弱無能，國家能力缺失及弱化，是貧困、腐敗、艾滋病、毒品和恐怖主義等重大問題的根源。福山十分鮮明地提出了“失敗國家”這一概念，他認為：“軟弱無能的國家或失敗國家已成為當今世界上許多嚴重問題的根源”。第三世界日趨嚴重的政治不發(fā)展現(xiàn)象，反映了第三世界國家治理能力的缺失，是眾多“失敗國家”或軟弱無能國家形成及普遍化的集中體現(xiàn)，也表露了民主化普遍衰退的實質(zhì)。第三世界國家政治發(fā)展的中心任務(wù)應(yīng)當是加強現(xiàn)代國家建設(shè)，推進治理能力的提高。西式民主在眾多發(fā)展中國家不合時宜地強制移植，成為破壞現(xiàn)代化和國家發(fā)展的因素，甚至成為“失敗國家”形成的原因之一。

為何民主在全球的表現(xiàn)如此令世界失望？民主制度為何會產(chǎn)生危機甚至“失敗”？西方民主理論的一些代表人物，如亨廷頓、福山等對這一問題提出了自己的看法。上世紀70年代，以亨廷頓為代表的美、歐、日三方學者就起草公布了一份名為《民主的危機》的報告。30多年以后，越來越多的西方學者也開始反思、檢討西方民主，一部分文章談到了政治發(fā)展中民主與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系。以提出“歷史終結(jié)論”而聲名大噪的美國政治學家福山在2015年1月《美國民主季刊》的一篇文章中承認，2006年后民主制在全球的發(fā)展越來越差，民主化衰退趨勢明顯，甚至民主化失敗也不乏大量例證。對于為什么在世界各地民主表現(xiàn)得如此差勁，他指明了兩個方面的原因：一方面，國家治理能力跟不上民主的步伐會引發(fā)民主合法性的喪失?！霸谖铱磥?，近些年民主遭遇的眾多挫折與制度化失敗這個重要因素有關(guān)——在許多新興的和已有的民主國家，國家能力沒能跟上……民主責任制的步伐，未能建立現(xiàn)代化的、治理良好的國家是近年來民主轉(zhuǎn)型的致命問題。”“現(xiàn)代國家的發(fā)展沒有跟上民主制度的發(fā)展的步伐，導致出現(xiàn)了不平衡的情況，很多民主國家……沒能跟上公民對國家治理能力的要求，反過來引發(fā)民主的合法性喪失。相反，中國和新加坡等國家能提供高質(zhì)量服務(wù)，這使得它們在世界各地的聲望不斷提高?！绷硪环矫?，民主與現(xiàn)代國家建立的先后順序決定政府質(zhì)量。如果現(xiàn)代化國家政權(quán)的鞏固早于選舉權(quán)的推廣，國家通常能在現(xiàn)代繼續(xù)存活。如果民主早于國家改革，則往往會招致裙帶關(guān)系泛濫，因此，觀察一個國家或地區(qū)的民主進程，需要考量現(xiàn)代國家機構(gòu)的誕生及衰敗。推行民主的團體如果不具備出色的治理能力，新的民主政府就會辜負追隨者的期望。

可見，福山認為在政治發(fā)展中的確存在戰(zhàn)略目標的選擇問題：究竟以國家治理現(xiàn)代化為主旨，還是以憲政民主制確立為根本任務(wù)？福山意識到兩個戰(zhàn)略目標是很難并存的。近十多年來他多次指出，現(xiàn)代國家構(gòu)建、國家治理能力提升和現(xiàn)代化是一個國家或地區(qū)政治發(fā)展最優(yōu)先、最重要的目標。他還出版了《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》一書，指明國家建設(shè)是當今各國現(xiàn)代化及政治發(fā)展面臨的最重要問題。而基本的問題是：如何認識、處理民主和國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系？

二、民主化的狀況取決于國家治理形態(tài)

全球各地民主化的狀況是不平衡的：民主轉(zhuǎn)型成功、得到鞏固、質(zhì)量較高、效能明顯的情況，只出現(xiàn)在少數(shù)國家或地區(qū)，大多數(shù)國家或地區(qū)的民主化是衰退的、失敗的。民主的這種不平衡，是由國家治理形態(tài)決定的。國家按治理水平可分為三種類型：失敗國家、成功國家、發(fā)展型國家。

“成功國家”是發(fā)達國家，它們早就形成了完善的憲政民主制度或體系：憲政、法治、代議制、競爭性政黨、多元化的利益集團、社會自治團體、具有強大影響的公民文化及傳播體系。完備的民主制度是適應(yīng)于西方現(xiàn)代民族國家建設(shè)而形成的，得益于西方國家發(fā)展的成就，主要是福利國家的形成，它促成西方國家最終建立起法治競爭型統(tǒng)治權(quán)威，也說明了其現(xiàn)代化國家治理體系、治理能力的存在。福利國家是現(xiàn)代國家建設(shè)成功的標志，它擁有一個強大、高效能的中央政府，完備的宏觀調(diào)控體系；擁有雄厚的財力、物力、人力，集中并壟斷了各種資源；擁有強大的武裝力量、高效能的官僚機構(gòu)和高素質(zhì)的警察隊伍；擁有多元化的政黨、利益集團、社會自治組織及意識形態(tài)國家機器：擁有雄厚的財政能力、軍事能力、決策能力、行政執(zhí)行能力、法治能力、控制瀆職和腐敗的能力以及強有力的文化軟實力。

第三世界存在眾多低質(zhì)量的脆弱的民主制國家，這些國家的民主化是完全失敗的。民主化的失敗或衰退，是政治不發(fā)展的表現(xiàn)。政治不發(fā)展就是國家的不發(fā)展。許多國家或地區(qū)政局不穩(wěn)、腐敗嚴重，政府及國家公職成員權(quán)力失衡、權(quán)力濫用：行政效能低下，政府自身調(diào)節(jié)能力缺乏：多元文化并存、相互沖突，反映了國家在軟實力，即建構(gòu)統(tǒng)一的公民文化方面的能力亟待提高：而威權(quán)統(tǒng)治的廣泛存在，說明在廣大發(fā)展中國家，形成憲政民主所需要的法治競爭型統(tǒng)治權(quán)威的條件是很難滿足的。這些國家或地區(qū)的民主化衰退，反映和表現(xiàn)了國家治理的失敗，民主的失敗就是國家的失敗。“失敗國家”之所以形成，源于政治發(fā)展中國家治理的滯后。它們沒有強大的中央政府或中央政府無法集中壟斷各類資源，不能成為承擔權(quán)威性價值物分配的機構(gòu)；基于傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)形成的地方、部族、教派、種族、傳統(tǒng)勢力無法形成強大的整合能力：由于經(jīng)濟落后，政府財力、物力、資源不足，在國家發(fā)展及運行各方面嚴重依賴于外援：沒有健全的社會共同體或發(fā)育良好的市民社會組織，也欠缺文化整合能力；無法創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展所需要的各種條件，沒有能力提供和合理分配公共產(chǎn)品；治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平得不到增長，一旦其境內(nèi)面臨各類重大的問題，如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生危機、恐怖主義、內(nèi)戰(zhàn)、饑荒、生態(tài)危機及其他各種人道主義災(zāi)難時，“失敗國家”或“邊緣國家”的執(zhí)政者通常是束手無策的。

“發(fā)展型國家”優(yōu)先重視國家體系建設(shè)，形成了強大的、現(xiàn)代化的政黨，高效率的政府及官僚制度，日漸完善的社會組織及社會治理體系，具有競爭力、影響力的文化、意識形態(tài)機器；構(gòu)建起了有利于投資、稅收、貿(mào)易、財政分配的政策工具，推動經(jīng)濟體制改革、政府職能改革及社會治理改革，為經(jīng)濟的健康發(fā)展提供有效的財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、收入政策工具：建立了高效率、低成本的公共管理體系。如果沒有國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，單純依靠憲政民主制，不僅不能對經(jīng)濟增長有所促進，反而會起到阻礙、破壞的作用。通過改革形成高效能的政府體制、財稅體制、法治體系、社會治理體系，是實現(xiàn)經(jīng)濟增長的決定性因素；健全的政府體制及職能，有效地配置資源，推動市場機制的形成和良好發(fā)育，并形成經(jīng)濟發(fā)展所需的先決條件。國際競爭日趨激烈，一個國家的競爭優(yōu)勢取決于行政管理的效率和效能，取決于國家治理的現(xiàn)代化水平。

三、民主的鞏固、質(zhì)量、效能和合法性決定于國家治理現(xiàn)代化水平

民主的發(fā)展狀況由民主的鞏固、民主的質(zhì)量、民主的效能、民主的法制化水平及民主的合法性狀況來衡量，它們與國家治理現(xiàn)代化水平緊密相關(guān)。

1.民主鞏固本質(zhì)上是現(xiàn)代國家的治理活動與行為。

自從民主化第三次浪潮以來，相當一部分國家發(fā)生了所謂民主化轉(zhuǎn)型，但民主制度能否鞏固和有效運轉(zhuǎn)呢？一些學者認為，不同的政權(quán)組織形式使得它們在民主鞏固方面表現(xiàn)出差異，不同的政體選擇決定了民主轉(zhuǎn)型之后民主鞏固的不同結(jié)果。憲政體制通常有三種：總統(tǒng)制、議會制、混合制。一種觀點認為，議會制推動民主鞏固，總統(tǒng)制破壞民主鞏固。總統(tǒng)由選舉產(chǎn)生以及總統(tǒng)固定任期，會導致民主政治不穩(wěn)定與社會動蕩，內(nèi)含著走向政治分裂的制度邏輯，它容易導向多數(shù)民主，缺乏一種共識民主的基礎(chǔ)。另一種觀點認為，關(guān)于議會制更加有利于民主鞏固而總統(tǒng)制不利于民主鞏固的觀點是片面的，議會制和總統(tǒng)制都有可能阻礙民主的鞏固，關(guān)鍵是要有良好的配套制度，如政黨制度、選舉制度對于民主能否鞏固十分重要。混合的政體，可以克服純議會制和純總統(tǒng)制的不足，消除總統(tǒng)個人大權(quán)獨攬的弊端，避免行政權(quán)力受民粹主義的影響，解決政治僵局，形成政治共識，有助于使政黨制度演化為一種兩黨政治。還有一些學者認為，民主制度鞏固也決定于某些非政體的因素，如經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化、地理環(huán)境、軍事專制的歷史遺產(chǎn)等。

民主鞏固的各種影響因素，同國家運行、發(fā)展狀況有著內(nèi)在不可分割的聯(lián)系。政體是國家政權(quán)組織形式，制度設(shè)計對于政治轉(zhuǎn)型國家鞏固民主制度十分重要，制度設(shè)計能力是國家治理能力的種類之一。經(jīng)濟發(fā)展、政治文化、一體化水平，體現(xiàn)了國家的治理職能和治理能力?！鞍l(fā)展型國家”的實踐證明，政府體制是否健全、財稅體制是否完善、法治是否發(fā)展、社會組織發(fā)育是否良好，對于推動政治發(fā)展和現(xiàn)代化各種目標的完成有直接的作用。在眾多“失敗國家”，民主化往往與現(xiàn)代化、一體化、制度化這些政治發(fā)展目標相沖突。在其政治實踐中，民主制的形成、發(fā)展與國家發(fā)展相脫節(jié)：國家發(fā)展，即國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化嚴重滯后于民主的發(fā)展，民主的發(fā)展極大地超前于國家的發(fā)展：民主得以鞏固的各種條件，如經(jīng)濟發(fā)展水平、一體化水平、政治文化的結(jié)構(gòu)，由于這種超前或滯后的現(xiàn)象而很難存在。

2.民主質(zhì)量是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的產(chǎn)物和表現(xiàn)。

民主質(zhì)量首先由法治狀況決定。民主只有制度化、法治化，才能真正確定并實現(xiàn)平等、自由、合法性、參與性等價值。民主的價值，是由法治體系所賦予的。良好的法治體系首先確認公民的各種權(quán)利義務(wù)，通過嚴格執(zhí)法、公正司法來保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。完備的法律規(guī)范體系、高效的法律實施體系、嚴格的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成法治化國家治理體系，它是推動民主制度化的基礎(chǔ)，民主制度化是民主有效運轉(zhuǎn)的前提條件。民主的各種規(guī)范性價值本身就內(nèi)涵于法治原則，內(nèi)涵于法治所保障的公民權(quán)與人權(quán)體系之中。公正、平等是法治的基本原則，將民主與法治有機結(jié)合，是推動民主制度內(nèi)涵的平等自由、公正合法性等價值真正實現(xiàn)的有效途徑。

國家是由政權(quán)機構(gòu)、國家機器、意識形態(tài)國家機器構(gòu)成的復(fù)雜關(guān)系與結(jié)構(gòu)，包括國家與社會、國家權(quán)力與國家機器、統(tǒng)治者與管理者、經(jīng)濟統(tǒng)治者與政治統(tǒng)治者等關(guān)系。國家政治的發(fā)展是這些國家體系內(nèi)部關(guān)系和結(jié)構(gòu)的分化、專門化和復(fù)雜化的過程。高質(zhì)量的民主首先是國家與社會二元化的結(jié)果。15世紀末16世紀初的地理大發(fā)現(xiàn)深刻地影響了歐洲的社會經(jīng)濟狀況，也啟動了現(xiàn)代民主進程。它促進了對外貿(mào)易的大發(fā)展，促成歐洲在經(jīng)濟領(lǐng)域國家和市民社會的分離，使市場經(jīng)濟成為普遍的社會經(jīng)濟形式，逐漸取代封建權(quán)力的干預(yù)，起初狹隘的城市經(jīng)濟由于拓寬了生產(chǎn)、市場和貿(mào)易領(lǐng)域，逐漸被現(xiàn)代性地域經(jīng)濟和民族經(jīng)濟所取代。國家走出了私人性領(lǐng)域，演進為公共性權(quán)力機構(gòu)：民主制度取代了封建專制制度；科層官僚制度代替了封建專制的官僚制度，成為行政管理的理性化操作程序和技術(shù)手段；憲法和法律為私有產(chǎn)權(quán)制度和契約交換規(guī)則提供了法制保障。公民參與型政治文化取代臣屬性文化，世俗化、理性化的政治文化取代了神化、盲從的政治文化。經(jīng)濟、社會、文化的轉(zhuǎn)型標示著西方社會發(fā)生了一系列結(jié)構(gòu)和功能的轉(zhuǎn)變。國家與社會的分離過程，也就是西方民主的形成過程，導致了整個社會的結(jié)構(gòu)分化和功能轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)了現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型、民主制度的確立。這種內(nèi)發(fā)、早發(fā)及自下而上的民主發(fā)展模式與廣大第三世界國家的政治發(fā)展道路有著根本區(qū)別。

目前，不少發(fā)展中國家基本上已經(jīng)在傳統(tǒng)社會的基礎(chǔ)上建立了西方式的民主制度，諸如代議制度、選舉制度、政黨制度以及所謂的比資本主義還要民主100倍的憲法。盡管它們的選舉也搞得熱熱鬧鬧，但這種民主制度卻始終不能運轉(zhuǎn)起來，其原因是這些國家處于政治發(fā)展初期?！懊裰鞯陌l(fā)展，不僅依賴于經(jīng)濟的發(fā)展、依賴于社會穩(wěn)定和制度化進程，更依賴于政府行政體制的完善和有效”。在沒有良好行政體制下建成的民主制度，只能是原始的、形式的、非制度化的民主制度。行政權(quán)力的成長，現(xiàn)代常任文官制的確立，是民主政治形成的原動力。政治體制從專制向民主的轉(zhuǎn)變，實際上是政府在結(jié)構(gòu)、功能、權(quán)力上的分化和專門化的產(chǎn)物。通過常任文官制度，發(fā)達國家即便發(fā)生政府更迭事件，社會秩序也依然平穩(wěn)，并不會受到政局變動的影響，政治與行政的分開從根本上避免了由政局變動引起行政混亂現(xiàn)象的產(chǎn)生。相反，在第三世界的一些國家或地區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)展，政府缺少能力進行民主的社會動員，因而很難具備現(xiàn)代民主政治所需要的階級基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。

從結(jié)構(gòu)分化、專門化看，西方高質(zhì)量民主制度也要求處理好政治統(tǒng)治者（國家政權(quán)組織）與經(jīng)濟統(tǒng)治者（階級群體）的關(guān)系。資產(chǎn)階級作為經(jīng)濟統(tǒng)治階級，并不一定是政治統(tǒng)治階級，二者的分離將破除權(quán)力與資本結(jié)盟、官商不分的一體化結(jié)構(gòu)，真正推動公民社會的形成及有效運轉(zhuǎn)，推動法治的有效運行，使中產(chǎn)階級成為社會的主導力量，促成政權(quán)體系內(nèi)部各種勢力、機構(gòu)之間的均衡，這種均衡是形成權(quán)力制約機制的前提，是提高民主質(zhì)量的條件。

3.民主效能由國家治理職能、治理能力的成長狀況所決定。

民主化可能會造成大范圍的社會沖突，引發(fā)嚴重的人道主義災(zāi)難。有人認為，民主制度引發(fā)社會沖突的原因，一是沖突國家存在著文化和族群分裂的社會土壤。在分裂的異質(zhì)社會，建立和維持民主要比在同質(zhì)性社會更加困難。20世紀70年代以來，一些社會異質(zhì)性程度較高的國家先后實現(xiàn)了向民主政體的轉(zhuǎn)變。但是嚴重的社會分裂，不僅讓這些國家的民主化轉(zhuǎn)型付出了高昂代價，而且也使轉(zhuǎn)型之后的民主政體始終無法正常運行。從1989年至2002年，世界上發(fā)生了116起主要的武裝沖突，其中109起沖突是與民主化有關(guān)的國內(nèi)族群沖突。民主的質(zhì)量和效能與社會同質(zhì)性呈現(xiàn)一種正相關(guān)的關(guān)系。如社會同質(zhì)性程度較低的東帝汶、菲律賓、泰國、馬來西亞，其民主質(zhì)量比較低，而社會同質(zhì)性程度較高的韓國，其民主化質(zhì)量較高。二是選舉制度具有誘發(fā)社會沖突、黨爭的潛能。多數(shù)選舉制誘發(fā)沖突的危險來自于對少數(shù)派的排斥和小黨的代表性不足，這種現(xiàn)象一旦發(fā)生在分裂社會中，就可能成為大選之后政治沖突的導火索。而比例代表制極容易催生極端主義政黨，這些政黨很容易與社會主流群體產(chǎn)生分歧，甚至暴力沖突。

但是，即使在一些存在多民族、多種族、多教派的國家或地區(qū)，只要形成了強大的具有權(quán)威的中央政府，擁有強大的政黨組織，就能夠推動經(jīng)濟又好又快地發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展的均衡化、社會的一體化。只要中央政府及執(zhí)政黨擁有強大的社會整合能力、動員能力、文化控制能力，只要制定和執(zhí)行正確的民族、宗教、地區(qū)政策，在市場經(jīng)濟、公民政治文化、法治體系、社會民生政策及社會福利體系發(fā)展上，在加強區(qū)域、族群互聯(lián)互通和一體化進程上，國家發(fā)揮強而有力的作用，就一定能夠降低分裂社會的風險，提高社會的同質(zhì)化水平、向心化程度。

此外，民主制要成為有利于經(jīng)濟發(fā)展、推動現(xiàn)代化的力量，關(guān)鍵在于國家履行職能能力的成長。國家對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力是保障經(jīng)濟增長，促進現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。在邊緣化的“失敗國家”，民主制之所以不是有利于經(jīng)濟發(fā)展的因素，原因在于在這些國家或地區(qū)政府管理經(jīng)濟的能力，如調(diào)控能力、政策能力、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能力、投融資能力、技術(shù)創(chuàng)新能力完全是缺失的。而在以中國為代表的所謂的新興工業(yè)化國家或區(qū)域，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、開放，體制改革的深化，國家干預(yù)經(jīng)濟能力的成長，無論是民主制政體下還是威權(quán)政體下，經(jīng)濟和現(xiàn)代化水平一直得以快速增長。

4.民主的合法性以國家治理現(xiàn)代化為前提條件和基礎(chǔ)。

一個政府，只有使它統(tǒng)治下的人民確信它的組織、政策、制度、決定及領(lǐng)導人受到人民的支持、擁護，或者說具有了民意基礎(chǔ)，才具有了合法性。而是否具有民意基礎(chǔ)是由國家運行、發(fā)展狀況所決定的。按照西方主流民主理論的看法，一個政權(quán)的合法性是由競爭性政治體制所決定的，似乎選舉制就說明了政權(quán)為什么具有合法性。但數(shù)量眾多的“失敗國家”推進選舉民主實踐的慘痛教訓充分說明，民主化的失靈或民主化引發(fā)的沖突和災(zāi)難，恰恰來源于憲制的選擇，來源于選舉制度本身的內(nèi)在規(guī)定。政權(quán)是否具有民意基礎(chǔ)，是否獲得合法性，主要取決于統(tǒng)治者在國家治理上的績效，也取決于意識形態(tài)、政治的發(fā)展狀況。統(tǒng)治者的治理績效決定于國家承擔資本積累、再生產(chǎn)職能的能力和結(jié)果。國家在經(jīng)濟發(fā)展上的成敗取決于政府承擔資本積累職能的能力。而國家在民生、物質(zhì)福利方面的成績，恰恰反映了其承擔勞動力再生產(chǎn)職能的成效及能力。國家承擔社會結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)職能的能力，對社會分層、社會流動、社會分配及社會穩(wěn)定等問題的解決，具有決定性的作用。

四、國家的自主性決定了民主具有非自主性

通過對民主與國家治理現(xiàn)代化關(guān)系的分析，可得出以下結(jié)論：在政治發(fā)展戰(zhàn)略目標的選擇上，國家治理現(xiàn)代化是主要的、根本的目標，民主固然也是政治發(fā)展目標，但只是次要的、從屬的目標。從政治發(fā)展次序看，無論哪一個國家或地區(qū)都應(yīng)優(yōu)先推動國家治理現(xiàn)代化，民主不能脫離國家治理現(xiàn)代化而獨立展開，它依從于國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的步伐和狀況。

這些結(jié)論也正是福山等西方主流政治學家同意、認可的。但其固執(zhí)的西方中心主義的思維，決定了他們雖然同意國家治理現(xiàn)代化優(yōu)先于民主，但其潛臺詞中仍然認定第三世界最終要走向西方憲政民主。福山對“政治發(fā)展模式”的構(gòu)想是：國家治理現(xiàn)代化+西方憲政民主。顯然，他對民主與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系這一政治發(fā)展基本問題的分析，仍是很膚淺、不合理、非科學的。他忽視了兩個重要問題：第一，將西方憲政民主作為政治發(fā)展目標的模式，對大多數(shù)發(fā)展中國家或地區(qū)是不可行的、難以成功的。第二，忽視了民主政治的時空性、差異性。民主的形態(tài)是可以塑造、可以建構(gòu)的，因而是可以選擇的。并非只能選擇西方憲政民主這一種模式，走這一條道路。