程北平　鄢曉發(fā)　張鵬　孫維

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“十三五”時(shí)期實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的方向和重點(diǎn)

程北平鄢曉發(fā)張鵬孫維

內(nèi)容提要：創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。十八屆五中全會(huì)指出，十三五“必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新”。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)力，既可以有效避免要素驅(qū)動(dòng)不斷下滑的困擾，又可以有效化解投資驅(qū)動(dòng)帶來(lái)的供給側(cè)剛性的矛盾。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的核心在于“創(chuàng)新—轉(zhuǎn)化—應(yīng)用—再創(chuàng)新”鏈條的高效有序，本文根據(jù)這一研究邏輯，在全面分析創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)涵和特征的情況下，對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的著力點(diǎn)和支撐政策進(jìn)行了深入研究，提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)基本框架和財(cái)政政策措施體系。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)財(cái)政政策十三五規(guī)劃

一、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)狀及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

黨的十八大從全面建成小康社會(huì)和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略高度提出要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，這是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略決策。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略就是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，破除一切制約創(chuàng)新的思想障礙和制度藩籬。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略既強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”，又著力于“驅(qū)動(dòng)”，兩頭發(fā)力并且形成合力。同時(shí)，在創(chuàng)新中，既強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的內(nèi)涵、形式和機(jī)制，要激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛能，提升勞動(dòng)、信息、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的效率和效益，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新成果的使用、轉(zhuǎn)讓和保護(hù)，強(qiáng)化科技同經(jīng)濟(jì)對(duì)接、創(chuàng)新成果同產(chǎn)業(yè)對(duì)接、創(chuàng)新項(xiàng)目同現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力對(duì)接、研發(fā)人員創(chuàng)新勞動(dòng)同其利益收入對(duì)接，增強(qiáng)科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度。

（一）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的核心地位和作用

科技創(chuàng)新是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和載體，也是生產(chǎn)力發(fā)展的第一支柱，因此應(yīng)放在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略全局予以綜合考量。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)和中華民族偉大復(fù)興的重要舉措，是我國(guó)立足全局、面向未來(lái)的重大戰(zhàn)略。從全球范圍看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略有利于提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)今國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，科技創(chuàng)新已成為世界各國(guó)國(guó)力較量的主旋律，而這是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的最主要支撐力，是決定一國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和世界總格局中地位變換的重要因素。中國(guó)必須實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，緊緊抓住和用好新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的機(jī)遇，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，才能從容應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)的變化和挑戰(zhàn)。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本途徑。我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二位，但發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出，人口、資源、環(huán)境壓力越來(lái)越大。物質(zhì)資源的瓶頸約束更加突出，而科技和人才卻會(huì)得到良好的積累并在實(shí)踐中不斷增值，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展深層次矛盾和問(wèn)題，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和活力。

（二）我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)推進(jìn)的情況及問(wèn)題

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，其中，既包括扎實(shí)的基礎(chǔ)研究、也包括靈活的應(yīng)用研究、還包括研發(fā)過(guò)程中的中試等環(huán)節(jié)以及從商品化到產(chǎn)業(yè)化的完整鏈條。此外，在參與方上，也需要政產(chǎn)學(xué)研的有序參與、整合力量。十八大以來(lái)，社會(huì)各界持續(xù)關(guān)注和高度重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)，然而創(chuàng)新對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用仍顯薄弱，創(chuàng)新主體動(dòng)力不足、創(chuàng)新軟環(huán)境不完善、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化機(jī)制效率差、創(chuàng)新型人才缺乏等問(wèn)題困擾和阻礙著我國(guó)向創(chuàng)新型國(guó)家的發(fā)展。

1.自主創(chuàng)新動(dòng)力不足，創(chuàng)新活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)貼水較低

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，最根本的是要增強(qiáng)自主創(chuàng)新的能力。在中央統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署下和各地有效協(xié)同下，加快實(shí)施創(chuàng)新，落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)，大力支持科技創(chuàng)新和科技投入，積極營(yíng)造制度創(chuàng)新的環(huán)境和條件，主動(dòng)開(kāi)展模式創(chuàng)新的實(shí)踐并摸索有效的保護(hù)方法，我國(guó)創(chuàng)新的環(huán)境得到有效改善，要素資源進(jìn)一步累積放大，但從整體上來(lái)看，我國(guó)總體創(chuàng)新能力的提升速度仍不夠快，增長(zhǎng)空間仍非常有限，大部分企業(yè)缺乏創(chuàng)新熱情，對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和原有企業(yè)發(fā)展模式的依賴(lài)仍很強(qiáng)。按照科技部的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)規(guī)模以上企業(yè)中，由企業(yè)牽頭開(kāi)展科技活動(dòng)的僅占總體科技活動(dòng)的25%，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)僅占企業(yè)銷(xiāo)售收入的0.56%，比重很低。將所有的企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，只有萬(wàn)分之三的企業(yè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

由于我國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新的研究起步較晚，企業(yè)的決策者對(duì)于自主創(chuàng)新這一綜合性技術(shù)經(jīng)濟(jì)概念普遍缺乏全面正確的認(rèn)識(shí)，有些企業(yè)沒(méi)有能力或者不愿意承擔(dān)自主創(chuàng)新所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，將企業(yè)的銷(xiāo)售收入除了用于企業(yè)的日常開(kāi)銷(xiāo)外，全部用于原材料的采購(gòu)，產(chǎn)品與技術(shù)幾十年一貫制。從表面上看，企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)是維持了，但這樣的企業(yè)很難承受市場(chǎng)變化的沖擊，往往在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中最先敗下陣來(lái)。

2.創(chuàng)新鏈條仍存在缺失，鏈條的延伸程度不足

在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展中，創(chuàng)新活動(dòng)及創(chuàng)新主體之間具有密切的聯(lián)系，并通過(guò)聯(lián)合、協(xié)同等方式形成整體，以創(chuàng)新延伸為主線呈鏈條形態(tài)，創(chuàng)新鏈條并不是靜態(tài)的，而是依靠各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系和融合實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)滾動(dòng)，決定著整個(gè)鏈條的運(yùn)轉(zhuǎn)方向和運(yùn)行效率，并實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施效果的動(dòng)態(tài)改進(jìn)和靜態(tài)躍升。在我國(guó)創(chuàng)新實(shí)踐中，創(chuàng)新鏈條并不能始終保持作為一個(gè)整體的連貫運(yùn)行，有可能部分環(huán)節(jié)的問(wèn)題導(dǎo)致創(chuàng)新過(guò)程中斷或創(chuàng)新進(jìn)程的停滯，并與預(yù)期效果形成巨大的偏差。比如，我國(guó)在研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模持續(xù)增加的大環(huán)境下，在創(chuàng)新鏈條中處于最前端環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)研究投入規(guī)模卻未能形成率先發(fā)展的局面，其比重始終徘徊在5%左右，與美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家大約1/6～1/3的比重仍存在較大距離。此外，基礎(chǔ)研究成果相對(duì)孤立，創(chuàng)新技術(shù)形成動(dòng)力不足、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用復(fù)雜、創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制等上下游環(huán)節(jié)脫節(jié)問(wèn)題，也會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新鏈條延伸程度不足，甚至出現(xiàn)暫時(shí)斷裂，創(chuàng)新活動(dòng)中止。

3.創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化效率不高

近年來(lái)，我國(guó)研發(fā)投入每年都以?xún)晌粩?shù)增速快速增長(zhǎng)，每年有3萬(wàn)項(xiàng)科技成果問(wèn)世，有7萬(wàn)項(xiàng)專(zhuān)利成果誕生，國(guó)際科學(xué)論文數(shù)量已居世界第2位，本國(guó)人發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)量和授權(quán)量分別居世界第1位和第2位。但是與此不相匹配的是，我國(guó)科技成果的轉(zhuǎn)化率僅有10%，比美國(guó)的轉(zhuǎn)化率低70個(gè)百分點(diǎn)，這就是說(shuō)數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的資金換來(lái)的研發(fā)成果，90%不能對(duì)我國(guó)的生產(chǎn)建設(shè)、企業(yè)進(jìn)步發(fā)揮任何作用。究其根本原因，一是這些成果脫離了市場(chǎng)需求，二是沒(méi)有達(dá)到可以向生產(chǎn)轉(zhuǎn)化的成熟度，很多所謂的成果還不是成果。

4.成果轉(zhuǎn)化后的企業(yè)成長(zhǎng)能力不足，創(chuàng)新租金快速消散

技術(shù)、管理等方面的創(chuàng)新為企業(yè)帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手大量模仿以前，可以使企業(yè)獲取超額利潤(rùn)，即創(chuàng)新租金。一方面，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)性的特點(diǎn)，產(chǎn)品生命周期較短，更新?lián)Q代很快，創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)難以保持，同時(shí)我國(guó)目前科技創(chuàng)新服務(wù)體系尚不完善，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、管理和應(yīng)用各環(huán)節(jié)的服務(wù)能力不足，企業(yè)防止技術(shù)或產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)外泄的能力較弱。另一方面，中小企業(yè)是科技創(chuàng)新的重要力量，中小企業(yè)創(chuàng)造了80%的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)65%的發(fā)明專(zhuān)利，融資難、融資貴一直困擾中小企業(yè)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，31.8%的小微企業(yè)主認(rèn)為向銀行貸款的成本最高，也占比最高，四成以上的小微企業(yè)表示借款成本超過(guò)10%。這些因素都導(dǎo)致成果轉(zhuǎn)化后，企業(yè)難以跨越“成長(zhǎng)陷阱”，無(wú)法長(zhǎng)期擁有和獲取創(chuàng)新租金。

5.從創(chuàng)新鏈向產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型仍存在障礙，新興產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動(dòng)作用未有效發(fā)揮

長(zhǎng)期以來(lái)，科研部門(mén)和產(chǎn)業(yè)部門(mén)依據(jù)自身的權(quán)力和職責(zé)，在專(zhuān)項(xiàng)資金和政府性基金的支持下形成了各自的較具封閉性的“內(nèi)部循環(huán)”，表現(xiàn)在科研機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)部門(mén)兩個(gè)層面，則分別是“申請(qǐng)課題、開(kāi)展研究、通過(guò)評(píng)審、再申請(qǐng)課題”和“引進(jìn)技術(shù)、生產(chǎn)產(chǎn)品、技術(shù)落后、再引進(jìn)技術(shù)”閉循環(huán)，據(jù)統(tǒng)計(jì)科研成果真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的不足5%。雖然若干新興產(chǎn)業(yè)涌現(xiàn)了一批關(guān)鍵核心技術(shù)，如通信設(shè)備、高速鐵路、水電設(shè)備等已經(jīng)具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，然而從產(chǎn)業(yè)鏈和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，重大原始創(chuàng)新成果還不足，對(duì)經(jīng)濟(jì)的突破帶動(dòng)性作用不夠明顯。

6.人才基礎(chǔ)存在結(jié)構(gòu)性缺失，理論和應(yīng)用人才的比例失衡

一方面，雖然中國(guó)的科技人力資源總量穩(wěn)居世界第一，但是高端的創(chuàng)新型人才仍非常稀缺。以IT服務(wù)行業(yè)為例，由于缺乏頂尖創(chuàng)新型人才支撐，我國(guó)IT跨國(guó)服務(wù)總收入中有65%來(lái)源于附加值較低的日本市場(chǎng)，高附加值的跨國(guó)服務(wù)收入只占總收入的10%，而印度的這一比例為75%，高端的創(chuàng)新型人才不足是制約創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的瓶頸。另一方面，中國(guó)教育體系重視理論，輕視實(shí)際和應(yīng)用，造成理論和應(yīng)用人才比例失衡，大量接受了高等教育的人才并不能學(xué)以致用，人才需求結(jié)構(gòu)與供給嚴(yán)重不匹配。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.以市場(chǎng)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府作用

亞洲金融危機(jī)后，韓國(guó)認(rèn)識(shí)到政府主導(dǎo)型創(chuàng)新國(guó)家建設(shè)存在的缺陷，如政府干預(yù)缺乏柔性、國(guó)家科技發(fā)展政策與地方科技政策協(xié)調(diào)不夠、政府制定政策的滯后等，因此把原來(lái)一部分政府的職能交還給市場(chǎng)，更加注重對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的投入，通過(guò)優(yōu)惠政策重點(diǎn)扶持企業(yè)研究所。同時(shí)，政府仍發(fā)揮非常重要的作用，只是逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^上的扶持和控制，包括完善鼓勵(lì)創(chuàng)新的法令體系、配套相關(guān)政策、制定較為科學(xué)的創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃等。

2.財(cái)政資金撬動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)資本支持創(chuàng)新發(fā)展

以色列自上世紀(jì)五十年代開(kāi)始推動(dòng)科技創(chuàng)新，但是其高科技產(chǎn)業(yè)的真正發(fā)展則是在1992年以色列政府啟動(dòng)母基金（即引導(dǎo)基金）模式之后，該基金引導(dǎo)了大量的社會(huì)資本進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)，大大加速了以色列高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，經(jīng)過(guò)5年左右時(shí)間的孕育，1997年以色列的高科技產(chǎn)業(yè)開(kāi)始高速成長(zhǎng)。

美國(guó)經(jīng)過(guò)50多年的探索，已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的政府支持風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)發(fā)展的模式，美國(guó)政府運(yùn)用其“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)杠桿”引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與風(fēng)險(xiǎn)投資，雖然政府引導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)資本總量只占風(fēng)險(xiǎn)資本總量的十分之一，但是美國(guó)的科技企業(yè)創(chuàng)業(yè)早期項(xiàng)目的50%以上都是其先行投資的，包括微軟、英特爾、戴爾、雅虎等。

3.重視自主創(chuàng)新能力建設(shè)

自主創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要一系列科學(xué)的政策、制度措施保障，措施得力將使本國(guó)的自主創(chuàng)新能力得以提升。德國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度、專(zhuān)利和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的法律制度保障了創(chuàng)造發(fā)明的個(gè)人和企業(yè)利益，激發(fā)人們投身于科學(xué)研究。同時(shí)，充裕的研究經(jīng)費(fèi)和優(yōu)越的研究條件吸引及凝聚了世界優(yōu)秀創(chuàng)新人才，德國(guó)洪堡基金會(huì)與聯(lián)邦科研部聯(lián)合設(shè)立兩項(xiàng)科研獎(jiǎng)：一項(xiàng)是旨在獎(jiǎng)勵(lì)國(guó)內(nèi)外頂尖科學(xué)家的沃爾夫?qū)?保爾獎(jiǎng)，另一項(xiàng)是獎(jiǎng)勵(lì)杰出年輕科學(xué)家的索菲亞-克瓦雷夫斯卡亞獎(jiǎng)，在這種激勵(lì)機(jī)制下，很多在國(guó)外的科學(xué)工作者紛紛來(lái)到德國(guó)。

4.高校、企業(yè)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新

德國(guó)的高校一般采取教學(xué)與科研統(tǒng)一的辦學(xué)原則，因而校內(nèi)開(kāi)展了大量高水平的科研活動(dòng)。在這種機(jī)制下，德國(guó)高校都會(huì)主動(dòng)到企業(yè)找課題，開(kāi)展面向企業(yè)的科研，企業(yè)為了自身技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展的需要，也在國(guó)家的支持下在高校建立研究中心、實(shí)驗(yàn)室，提供各種科研項(xiàng)目及相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。

二、“十三五”時(shí)期創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的目標(biāo)和思路重點(diǎn)

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的目標(biāo)和思路需要基于既有的國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、國(guó)內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境以及政府在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中的責(zé)任和使命而共同展開(kāi)。

（一）“十三五”時(shí)期創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的目標(biāo)

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的總目標(biāo)是黨的十八大報(bào)告中指出的“要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，到2020年我國(guó)進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列”。這一明確的要求，為我們推動(dòng)發(fā)展更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)堅(jiān)定了信念。十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享五大發(fā)展理念，把創(chuàng)新放在整個(gè)發(fā)展全局的核心位置，并通過(guò)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)新的效率提升和資源整合空間，從而將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力的核心源泉。

2015年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），把科技創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，并著力于全面創(chuàng)新的突破和有序推進(jìn)，統(tǒng)籌科技體制改革和經(jīng)濟(jì)體制的改革創(chuàng)新，確定了實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的“四個(gè)堅(jiān)持”策略，即堅(jiān)持需求導(dǎo)向、人才為先、遵循規(guī)律、全面創(chuàng)新，明確了統(tǒng)一的目標(biāo)體系，即建成創(chuàng)新型國(guó)家。

根據(jù)總目標(biāo)和《意見(jiàn)》的要求，“十三五”期間，深化體制機(jī)制改革，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是：到2020年，基本形成適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展要求的制度環(huán)境和政策法律體系，為進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列提供有力保障。人才、資本、技術(shù)、知識(shí)自由流動(dòng)，企業(yè)、科研院所、高等學(xué)校協(xié)同創(chuàng)新，創(chuàng)新活力競(jìng)相迸發(fā)，創(chuàng)新成果得到充分保護(hù)，創(chuàng)新價(jià)值得到更大體現(xiàn)，創(chuàng)新資源配置效率大幅提高，創(chuàng)新人才合理分享創(chuàng)新收益，使創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略真正落地，進(jìn)而打造促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的新引擎，構(gòu)筑參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的新優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成可持續(xù)發(fā)展的新格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（二）“十三五”時(shí)期創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的思路重點(diǎn)

2015年《意見(jiàn)》的公布，代表著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)框架和機(jī)制的初步形成。根據(jù)《意見(jiàn)》，政府將從八大方面、三十個(gè)構(gòu)成層面著力，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略各項(xiàng)成果和措施的落地。其中，八大方面主要是指以下內(nèi)容：第一，營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以公平保障科學(xué)；第二，建立技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制，以市場(chǎng)促進(jìn)應(yīng)用；第三，強(qiáng)化金融創(chuàng)新的功能，以金融服務(wù)應(yīng)用；第四，完善成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)政策，以轉(zhuǎn)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第五，構(gòu)建更加高效的科研體系，以體系整合創(chuàng)新資源；第六，創(chuàng)新培養(yǎng)、用好和吸引人才機(jī)制，以人才鞏固創(chuàng)新的基礎(chǔ)；第七，推動(dòng)形成深度融合的開(kāi)放創(chuàng)新局面，以開(kāi)放促進(jìn)創(chuàng)新的效力提升；第八，加強(qiáng)創(chuàng)新政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以更加完善的政策體系保障創(chuàng)新成果的應(yīng)用與發(fā)展。關(guān)鍵的著力點(diǎn)是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。此外，還應(yīng)著力破除制約創(chuàng)新的思想障礙和制度限制，統(tǒng)籌力量，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛能。為了全面落實(shí)《意見(jiàn)》，要把握幾個(gè)重點(diǎn)。

1.注重創(chuàng)新環(huán)境的建設(shè)

創(chuàng)新活動(dòng)從創(chuàng)意、研發(fā)直至市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，既是創(chuàng)新主體的經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)，也是其創(chuàng)新精神和意志的升華。如果把創(chuàng)新活動(dòng)比作種子從發(fā)芽、生長(zhǎng)到成熟，創(chuàng)新活動(dòng)的土壤、氣候等環(huán)境就至關(guān)重要。隨著改革開(kāi)放的深入，各種法律、經(jīng)濟(jì)、制度環(huán)境的建設(shè)也要進(jìn)一步優(yōu)化。要堅(jiān)持改進(jìn)與科技創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)、文化環(huán)境和保護(hù)政策來(lái)支持與促進(jìn)創(chuàng)新主體的各項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)來(lái)鼓勵(lì)創(chuàng)新實(shí)踐的關(guān)鍵性作用，營(yíng)造公平、有序、公開(kāi)的環(huán)境和機(jī)制，使創(chuàng)新精神深入人文、經(jīng)濟(jì)等各方面。

2.注重體制機(jī)制的建設(shè)完善

創(chuàng)新的活躍需要各利益主體在一定約束條件下，達(dá)到激勵(lì)相容，即各方都能夠達(dá)到利益平衡。為了更好地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，要加強(qiáng)制度的建立和機(jī)制的完善。通過(guò)建立創(chuàng)新的市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)技術(shù)研究與發(fā)展的基本取向、路徑選擇和要素資源綜合配置的引導(dǎo)作用。通過(guò)完善創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化促進(jìn)機(jī)制，尊重人才、服務(wù)創(chuàng)新，全面體現(xiàn)智力成果的市場(chǎng)價(jià)值和人才資源的有效配置，使創(chuàng)新人才在創(chuàng)新實(shí)踐中獲得與效率、產(chǎn)出和勞動(dòng)付出相對(duì)應(yīng)的合理報(bào)酬，以成果應(yīng)用來(lái)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新活動(dòng)的價(jià)值，以成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化來(lái)提高效率及創(chuàng)造財(cái)富。通過(guò)新的人才培養(yǎng)計(jì)劃，大力提升使用和引進(jìn)人才的環(huán)境和機(jī)制，全力建設(shè)一支具有較大規(guī)模、富有創(chuàng)新意識(shí)、勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任的創(chuàng)新型人才團(tuán)隊(duì)，堅(jiān)持按照人才發(fā)展的規(guī)律和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的規(guī)律引進(jìn)和培養(yǎng)人才，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)人才資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)人與才、才與用的有機(jī)統(tǒng)一。構(gòu)建更加富有專(zhuān)業(yè)性、更加高效的創(chuàng)新體系，堅(jiān)持全面創(chuàng)新的方向，以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)強(qiáng)化對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的引領(lǐng)和支持，尊重規(guī)律、立足激勵(lì)、科學(xué)分工、分類(lèi)推進(jìn)，提升高等院校、科研院所原始創(chuàng)新、基礎(chǔ)創(chuàng)新能力，增強(qiáng)轉(zhuǎn)制科研院所的應(yīng)用性技術(shù)研發(fā)和周邊配套能力。總體來(lái)說(shuō)，要建立激勵(lì)相容的市場(chǎng)化的體制機(jī)制，并著力于發(fā)揮政府、科研單位、企業(yè)、教育和學(xué)校，以及勞動(dòng)者個(gè)人在人才資源素質(zhì)提升、科技資源整合等方面的積極作用。

3.實(shí)施以中國(guó)特色自主創(chuàng)新為核心的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略

中國(guó)特色的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略是建立在中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)條件下的，例如人口眾多和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，自主創(chuàng)新與進(jìn)口替代仍不平衡，等等。為此，在構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制前提下，要積極促進(jìn)內(nèi)需和外需平衡，并依據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新條件和自主創(chuàng)新能力，來(lái)決定該產(chǎn)業(yè)的開(kāi)放策略，以及國(guó)際技術(shù)合作的程度和速度，并為該產(chǎn)業(yè)提升自主創(chuàng)新能力創(chuàng)造較好的條件。針對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)條件的不平衡，各地區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略也要因地制宜，在產(chǎn)業(yè)梯次和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中達(dá)到平衡。在人才培養(yǎng)和教育方面，也要注重人才隊(duì)伍建設(shè)的突出性、梯次性和平衡性。在政策實(shí)施方面，重視頂層設(shè)計(jì)，注意政策的系統(tǒng)性。在全面決策的前提下，制定好單項(xiàng)政策，避免單項(xiàng)政策與全面決策相對(duì)或相背離。在制定政策時(shí)就要考慮長(zhǎng)短期結(jié)合，堅(jiān)持地方特色和全局統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要堅(jiān)持依靠和促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)化，將成果轉(zhuǎn)化推進(jìn)為實(shí)際的生產(chǎn)活動(dòng)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的改進(jìn)和效率的提升不斷培育和形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，并且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也能實(shí)現(xiàn)內(nèi)需與外需平衡、產(chǎn)業(yè)層次和人才建設(shè)的平衡。

三、以“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”為基礎(chǔ)，全力推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略

根據(jù)前文所論及的我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的目標(biāo)和思路，結(jié)合我國(guó)所面臨的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)性矛盾增多和體制機(jī)制改革正在深入推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，“十三五”期間我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的重點(diǎn)是“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”。以創(chuàng)新來(lái)支持創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)來(lái)應(yīng)用創(chuàng)新，以“眾”來(lái)形成趨勢(shì)和潮流。財(cái)政應(yīng)統(tǒng)籌各項(xiàng)資源，加大支持力度，以加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和推進(jìn)低成本創(chuàng)新為主要著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的目標(biāo)與使命。

（一）積極推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略與“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”相銜接

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的驅(qū)動(dòng)力，是中央針對(duì)目前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)而制定的全局性發(fā)展策略。通過(guò)進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，堅(jiān)持推進(jìn)投融資的審批管理改革，堅(jiān)持對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐的全面支持鼓勵(lì)，形成我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展和創(chuàng)業(yè)提升的新格局。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略既強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，又全力推進(jìn)驅(qū)動(dòng)，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的兩端發(fā)力。在創(chuàng)新中，既強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的內(nèi)涵、形式和機(jī)制，又激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛能，因此，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了重要的支持，是“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的前提。財(cái)政就是要從“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)入手，著力做好以下三個(gè)對(duì)接環(huán)節(jié)。

1.創(chuàng)新的本質(zhì)是人，人的組織和集中是“眾”

創(chuàng)新是認(rèn)識(shí)規(guī)律、運(yùn)用知識(shí)和改造自然的活動(dòng)，是人在理論學(xué)習(xí)和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，掌握運(yùn)動(dòng)的基本規(guī)律，從而在事物的運(yùn)動(dòng)速度（技術(shù)創(chuàng)新）、運(yùn)動(dòng)的組織方式（管理創(chuàng)新）和運(yùn)動(dòng)形式（模式創(chuàng)新）等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對(duì)舊的突破。而“眾”則為人的總體，是人有效的集合方式，標(biāo)志著人的構(gòu)成、特性和集聚形式。從兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”基礎(chǔ)上的創(chuàng)新活動(dòng)與實(shí)踐，參加者主要是來(lái)自于社會(huì)各個(gè)階層以及各行各業(yè)的勞動(dòng)者集合而形成的高效率市場(chǎng)主體——企業(yè)；參加者在參與的時(shí)候強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，表現(xiàn)出來(lái)的是相互協(xié)作、補(bǔ)足短板、敢于突破，是彼此之間更高效率、更密切聯(lián)系之下構(gòu)成的合作；參加的運(yùn)行形式是外向泛化的和內(nèi)向有組織化的（即企業(yè)化），勞動(dòng)者是創(chuàng)新的主體和靈活的個(gè)體，可以有序參加外向泛化的創(chuàng)新實(shí)踐，也可以參加內(nèi)向有組織化的創(chuàng)新實(shí)踐，如果是參加內(nèi)向有組織化的創(chuàng)新實(shí)踐，則又會(huì)通過(guò)市場(chǎng)合作、創(chuàng)新協(xié)作和結(jié)構(gòu)融入等方式，以相對(duì)內(nèi)部化和有序社會(huì)化的方式參與到全社會(huì)的創(chuàng)新實(shí)踐之中。

2.創(chuàng)新以知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度作為重要保障，知識(shí)產(chǎn)權(quán)則是私權(quán)的屬性，是區(qū)別于人與“眾”的權(quán)利

知識(shí)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)因保護(hù)而產(chǎn)生的權(quán)利，權(quán)利要素是創(chuàng)新實(shí)踐的創(chuàng)造性，也即要法定的標(biāo)準(zhǔn)才可以納入權(quán)利的范圍，知識(shí)產(chǎn)權(quán)要有符合法律規(guī)定的創(chuàng)新性標(biāo)準(zhǔn)，并且申請(qǐng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利人在身份屬性上也符合法定要求，才能夠被給予知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律地位和依法保護(hù)。從這種特征來(lái)分析，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的形成不是根據(jù)單獨(dú)創(chuàng)新主體（創(chuàng)新人才或生產(chǎn)企業(yè)）的創(chuàng)造性實(shí)踐，而是根據(jù)創(chuàng)造性實(shí)踐在市場(chǎng)上，在“眾”之中能不能具備法律所要求的創(chuàng)造性和特殊性，在被法律授予權(quán)利之后，知識(shí)產(chǎn)權(quán)就成為一項(xiàng)具有合法的壟斷性的權(quán)利，所包含的權(quán)利內(nèi)容在一定時(shí)期就會(huì)是“眾”的含義下的獨(dú)有權(quán)利，具有了法律保障所需要的標(biāo)準(zhǔn)和管理的邊界，從而形成社會(huì)化的專(zhuān)屬性和支配性。這一過(guò)程就是，來(lái)源于“眾”、創(chuàng)新于“眾”，專(zhuān)屬于“眾”的體系構(gòu)建。

在上述權(quán)利建構(gòu)的基礎(chǔ)上，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性逐步完備，并成為社會(huì)化的激勵(lì)創(chuàng)新實(shí)踐的機(jī)制，產(chǎn)權(quán)的利益屬于“眾”的范疇和“眾”的競(jìng)爭(zhēng)性享有，而如果缺失社會(huì)性、法治化的知識(shí)產(chǎn)權(quán)機(jī)制，創(chuàng)新創(chuàng)造就無(wú)從獲得有效補(bǔ)償，就會(huì)成為一種社會(huì)“興趣”而難以調(diào)動(dòng)起“眾”的參與。另外，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值屬性與一般的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性并不一致，其價(jià)值的大小與形成知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新性實(shí)踐中的勞動(dòng)投入量（價(jià)值）沒(méi)有直接的關(guān)系，而與擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新成果的應(yīng)用效果（使用價(jià)值）關(guān)系直接且密切。因此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的擁有者要進(jìn)行價(jià)值管理和使用管理活動(dòng)，重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值增值和創(chuàng)新積累，加大投入力度和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)渠道建設(shè)，增加良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和設(shè)備條件的保障，更好地實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和應(yīng)有價(jià)值。這樣，盡管“眾”具有良好的社會(huì)性，但在專(zhuān)屬專(zhuān)用性資本投入上的規(guī)模明顯不足，實(shí)驗(yàn)環(huán)境的投入和高精尖裝備采購(gòu)都需要較大規(guī)模的投入，這種投入一方面具有較大的專(zhuān)用性，投資的風(fēng)險(xiǎn)很大，另外一方面在行業(yè)內(nèi)又具有良好的通用性，需要持續(xù)性使用環(huán)境和基礎(chǔ)才能有效地體現(xiàn)投資的價(jià)值。因此，實(shí)施專(zhuān)用性實(shí)驗(yàn)環(huán)境和高精尖大型裝備的共用共享，服務(wù)于“眾”的低門(mén)檻，形成“眾”之下的高水平、高附加和標(biāo)志性創(chuàng)新實(shí)踐，并有序減少創(chuàng)新成本，都將是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的核心構(gòu)成內(nèi)容和有效的著力重點(diǎn)。

3.創(chuàng)新以驅(qū)動(dòng)作為自身的目的，即實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性制造與生產(chǎn)，創(chuàng)業(yè)是連接創(chuàng)新與驅(qū)動(dòng)最高效的模式

創(chuàng)新實(shí)踐的效率和產(chǎn)出效果是以?xún)蓚€(gè)方面的價(jià)值實(shí)施標(biāo)定的。一個(gè)是創(chuàng)新成果的使用價(jià)值，即創(chuàng)新成果以成果與生產(chǎn)相結(jié)合所產(chǎn)生的效率和效益作為價(jià)值的核定標(biāo)準(zhǔn)；另一個(gè)則是創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)所消耗的勞動(dòng)投入規(guī)模（價(jià)值量），但這只能作為最低準(zhǔn)入的門(mén)檻和必須要覆蓋的成本。因此，創(chuàng)新實(shí)踐成果所形成的產(chǎn)權(quán)權(quán)利在市場(chǎng)中有內(nèi)在規(guī)律和最低標(biāo)準(zhǔn)的限制，交易價(jià)格主要受到技術(shù)成果使用的影響，而不是技術(shù)成果本身載體和成本的影響（盡管要覆蓋成本）。這樣，盡管創(chuàng)新性制造和生產(chǎn)能夠以知識(shí)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)使用許可來(lái)實(shí)現(xiàn)，但實(shí)際上，最為廣泛和高效的模式是原始權(quán)利人自己來(lái)應(yīng)用和實(shí)施，把創(chuàng)新價(jià)值以社會(huì)化為載體，延伸為更有價(jià)值的創(chuàng)新性產(chǎn)品（服務(wù)）總價(jià)值或者是企業(yè)生產(chǎn)性收入。因此，大眾創(chuàng)業(yè)是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)最為有效的載體。接下來(lái)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)上的“創(chuàng)業(yè)”著力點(diǎn)就包括以下三點(diǎn)：一是要努力拓展創(chuàng)新的市場(chǎng)含義和創(chuàng)新成果的應(yīng)用范圍，既包括科學(xué)技術(shù)，也包括現(xiàn)代管理，還包括新型模式等；二是創(chuàng)新成果要具有資本屬性，并努力拓展創(chuàng)新性資本的使用渠道和價(jià)值發(fā)現(xiàn)渠道，形成市場(chǎng)化背景下的創(chuàng)新成果直接轉(zhuǎn)化和應(yīng)用的資本化、產(chǎn)業(yè)化相融合的新模式；三是要推進(jìn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化與市場(chǎng)產(chǎn)出的融合，即轉(zhuǎn)化的目標(biāo)是市場(chǎng)產(chǎn)出的創(chuàng)新和擴(kuò)張，這樣創(chuàng)新成果的交易、企業(yè)對(duì)創(chuàng)新成果的應(yīng)用和市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品和模式的低壁壘就成為最為重要的影響因素。

（二）支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的財(cái)政政策著力點(diǎn)與主要內(nèi)容

根據(jù)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的目標(biāo)和要求，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前所面臨的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和外部環(huán)境壓力，作為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的財(cái)稅政策，應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，以“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為指導(dǎo)，調(diào)動(dòng)自身資源，統(tǒng)籌各方力量，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提供動(dòng)力支撐。在具體的政策設(shè)計(jì)和規(guī)劃中，須著力做好以下四個(gè)領(lǐng)域的工作。

1.以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力提升創(chuàng)新潛力

市場(chǎng)的決定性作用是我們進(jìn)行創(chuàng)新資源配置的重要前提，大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的目標(biāo)、道路、結(jié)構(gòu)形式和政策手段都應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行。在公平競(jìng)爭(zhēng)與結(jié)果提升的條件下，財(cái)政政策體系將有效發(fā)揮支持和引導(dǎo)功能，并與市場(chǎng)的機(jī)制和資源協(xié)力并進(jìn)，提升整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿ΑＴ谶@一領(lǐng)域，可以設(shè)計(jì)和推廣以下政策手段：第一，支持PPP方式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)中更加規(guī)范和便利的應(yīng)用。根據(jù)“十三五”地方政府性債務(wù)管理的新動(dòng)態(tài)、新制度，有效對(duì)沖政府自身投資能力的下降，在大力支持政府各項(xiàng)投融資要求的前提下，與社會(huì)投資者進(jìn)行共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的合作，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式或是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，以最適度原則為基礎(chǔ)，選擇方案和執(zhí)行能力最好的企業(yè)擔(dān)任特別目的公司（SPV），以更為高效地支持政府在公共投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)模式和管理上的革新。第二，采取運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助、間接支持的方式推動(dòng)企業(yè)自主創(chuàng)新。政府不干預(yù)具體的研發(fā)取向、創(chuàng)新實(shí)踐、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制和政策設(shè)計(jì)，由創(chuàng)新主體按照所具備的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和對(duì)市場(chǎng)的掌控能力，自主安排研發(fā)實(shí)踐，并實(shí)施必要的先期投入，運(yùn)用全部可支配的要素進(jìn)行科研創(chuàng)新。財(cái)政政策在堅(jiān)持市場(chǎng)公平公正透明的前提下，對(duì)實(shí)驗(yàn)設(shè)施、融資活動(dòng)和人員聘用提供間接性資金支持，以適當(dāng)承擔(dān)企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和資金成本。在研究目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和非歧視原則，參與制定創(chuàng)新活動(dòng)補(bǔ)助資金申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，安排帶有激勵(lì)性和平衡性的后補(bǔ)助財(cái)力投入。后補(bǔ)助資金在管理上與前期政府投入的性質(zhì)不一致，部分相當(dāng)于企業(yè)所獲得的市場(chǎng)收入，可以較為自由的自行支配和使用。第三，提升重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心面向社會(huì)的開(kāi)放力度，降低社會(huì)的研發(fā)成本和提升公用性專(zhuān)用資產(chǎn)的使用效率，進(jìn)而為“兩創(chuàng)”提供更加完善的設(shè)施輔助和條件支持，在不影響重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行、不改變創(chuàng)新實(shí)踐的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，顯著改進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)出活動(dòng)的層次和效率，并鼓勵(lì)創(chuàng)新實(shí)踐的主動(dòng)差異化進(jìn)程。第四，多種方式謀籌創(chuàng)新轉(zhuǎn)化資金，盡早實(shí)現(xiàn)成果的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化?！皟蓜?chuàng)”主體最主要的可支配資產(chǎn)的屬性是知識(shí)產(chǎn)權(quán)，根據(jù)這一情況，在統(tǒng)一的政策框架下，財(cái)政政策將安排相應(yīng)的補(bǔ)貼資金或獎(jiǎng)勵(lì)支持，與金融機(jī)構(gòu)一起探索知識(shí)產(chǎn)權(quán)資本化和質(zhì)押融資等新的渠道及方式，建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)和使用風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。

2.以減稅降費(fèi)為手段，在成本和收入兩個(gè)方面協(xié)同促進(jìn)

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)能夠有效降低市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，大幅度改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，有效提升市場(chǎng)投資興趣，對(duì)企業(yè)可以從降低成本和增加收入兩個(gè)方面形成激勵(lì)，全面協(xié)調(diào)促進(jìn)作用良好?，F(xiàn)在，實(shí)踐中高度關(guān)注減稅降費(fèi)手段的有效利用，用財(cái)政政策手段的“增加減少”激發(fā)市場(chǎng)機(jī)制的“指數(shù)階乘”。當(dāng)前，可著力推進(jìn)的政策措施有：第一，從結(jié)構(gòu)性減稅轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性企業(yè)的全面減稅，深入推進(jìn)稅制改革，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)論和兩點(diǎn)論，既追求重點(diǎn)環(huán)節(jié)的有序突破，又關(guān)注系統(tǒng)全面的協(xié)調(diào)推進(jìn)。目前，重點(diǎn)突破的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是繼續(xù)深入推進(jìn)“營(yíng)改增”改革，并力爭(zhēng)全面完成，在實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈抵扣銜接的基礎(chǔ)上，優(yōu)化稅負(fù)的行業(yè)間分布，并刺激企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)方式和治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局，提升效率，著力研發(fā)實(shí)踐，形成更富有效率的專(zhuān)業(yè)化分工體系。2016年要推進(jìn)的“營(yíng)改增”改革包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和生活類(lèi)服務(wù)業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)，既要全面深入研究，又要大膽推進(jìn)并取得突破，同時(shí)鼓勵(lì)“營(yíng)改增”過(guò)程中的模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。第二，進(jìn)一步提升對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)惠力度，尤其是要關(guān)注小微企業(yè)的稅負(fù)變化，根據(jù)小微企業(yè)管理不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大、市場(chǎng)開(kāi)拓能力不足和產(chǎn)品差異化水平不高等問(wèn)題，實(shí)施一些特殊的政策安排，如對(duì)部分高額的交易成本和增信成本實(shí)施一定程度的稅收優(yōu)惠安排是應(yīng)納入政策考慮的，也可以作為政府對(duì)小微企業(yè)提供市場(chǎng)信用體系不完善條件下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和成本補(bǔ)償。建議可考慮對(duì)當(dāng)前正在實(shí)施的對(duì)月?tīng)I(yíng)業(yè)收入或銷(xiāo)售收入在3萬(wàn)元（含）以下的小微企業(yè)免征流轉(zhuǎn)稅的優(yōu)惠安排實(shí)施深入的分析研究，確定合理的免稅標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，對(duì)小微企業(yè)的政府性收費(fèi)和基金征收等活動(dòng)進(jìn)行深入研究，并全面清理。第三，推進(jìn)企業(yè)所得稅制的改革和完善，尤其對(duì)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的目錄層次和核算范圍進(jìn)行深入調(diào)整，著重考慮模式創(chuàng)新的研發(fā)費(fèi)用核算與市場(chǎng)拓展和消費(fèi)擴(kuò)張為目標(biāo)的研究費(fèi)用的核算問(wèn)題，并爭(zhēng)取納入研發(fā)費(fèi)用目錄實(shí)施加計(jì)扣除。

3.堅(jiān)持定向調(diào)控的原則，立足創(chuàng)新成果的“驅(qū)動(dòng)”效應(yīng)提升

定向調(diào)控是以政策效果為導(dǎo)向，綜合考慮政府的可承受能力和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的需要，對(duì)調(diào)控對(duì)象采取更加靈活、更為科學(xué)的政策手段，以確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前可重點(diǎn)考慮以下措施：第一，進(jìn)一步研究提升創(chuàng)業(yè)投資稅收優(yōu)惠的領(lǐng)域和范圍，對(duì)以研發(fā)期和初創(chuàng)期為主的天使投資資金，進(jìn)一步梳理稅收優(yōu)惠政策要點(diǎn)和節(jié)點(diǎn)，注重政策效率，進(jìn)行更好、更有效的覆蓋。支持有效調(diào)整創(chuàng)業(yè)投資基金投資創(chuàng)業(yè)期的創(chuàng)新企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和條件，推進(jìn)享受投資抵扣政策的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)范圍擴(kuò)大到有限合伙制企業(yè)的試點(diǎn)，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上全面推廣。第二，推進(jìn)和完善高校、科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)用的統(tǒng)計(jì)制度和報(bào)告內(nèi)容。大力推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)與原歸屬企業(yè)進(jìn)行有效資產(chǎn)剝離，一般情況下，高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)作為主體將不能主動(dòng)新創(chuàng)辦企業(yè)，但不妨礙科研團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，支持研發(fā)成果采取許可合同等對(duì)外轉(zhuǎn)讓。強(qiáng)化高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新成果產(chǎn)權(quán)的管理水平，以財(cái)政資金直接支持的項(xiàng)目所創(chuàng)造出來(lái)的研發(fā)成果，除部分涉及國(guó)防、國(guó)家安全、國(guó)家利益、重大社會(huì)公共利益外，在一定時(shí)限區(qū)間內(nèi)始終未能有效利用、許可和應(yīng)用轉(zhuǎn)化的，國(guó)家將行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的權(quán)利，并依法實(shí)施強(qiáng)制許可。

4.調(diào)動(dòng)政策資源實(shí)施加力增效，注重規(guī)范有序完善體系

一方面，財(cái)政政策要不斷增加對(duì)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的資金投入和稅收優(yōu)惠；另一方面，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的前提下，擴(kuò)大資金的規(guī)模和拓展新的資金渠道，有效發(fā)揮政策的效力，保持實(shí)施進(jìn)程的公平有序。主要的著力點(diǎn)包括：第一，承擔(dān)國(guó)家職責(zé)，立足基礎(chǔ)研究，統(tǒng)籌力量，增加財(cái)政投入規(guī)模，支持企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主的進(jìn)行科研項(xiàng)目設(shè)計(jì)。優(yōu)化政策的穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性，建立不同取向支持政策間的協(xié)調(diào)機(jī)制，既按要求加大資金投入力度，擴(kuò)大高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新規(guī)劃?rùn)?quán)、科研自主權(quán)和人財(cái)物的支配權(quán)，又加大競(jìng)爭(zhēng)性的資金投入，深入推進(jìn)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域完善科研管理方式的改革，遵循規(guī)律，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)融合，在財(cái)政投入中設(shè)計(jì)特殊路徑和個(gè)例視角的創(chuàng)新項(xiàng)目的資金支持方案。第二，以政府采購(gòu)等制度和機(jī)制為手段，增加對(duì)創(chuàng)新性產(chǎn)品的需求支撐力度，促進(jìn)中小企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。既著力于當(dāng)前，又著眼于未來(lái)，在綜合考慮GPA協(xié)議談判和國(guó)際慣例的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善我國(guó)支持采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和生產(chǎn)裝備的政策體系。支持特殊條件下的以首購(gòu)、訂購(gòu)等非招標(biāo)采購(gòu)方式支持重大創(chuàng)新產(chǎn)品的政策安排，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式支持服務(wù)創(chuàng)新活動(dòng)，并以持續(xù)穩(wěn)定的訂單和大額采購(gòu)的方式，改革創(chuàng)新產(chǎn)品的功能和提升應(yīng)用轉(zhuǎn)化規(guī)模。不斷改進(jìn)首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備的支持措施，不斷完善研發(fā)、轉(zhuǎn)化企業(yè)在產(chǎn)品、服務(wù)和示范等環(huán)節(jié)的激勵(lì)與約束手段。按照法律法規(guī)要求，鼓勵(lì)和放寬民口企業(yè)和科研單位進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)和維修采購(gòu)范圍。第三，調(diào)動(dòng)各方力量，增加投入規(guī)模，組建以國(guó)有企業(yè)資本為基礎(chǔ)的創(chuàng)業(yè)投資基金和以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金為基礎(chǔ)的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，既推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)改革效益，又與社會(huì)資本形成合力，并帶動(dòng)其他資金力量支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)早中期、初創(chuàng)期創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

The Direction and Focus of Im plementing the Strategy of Innovation-driven Development during the 13th Five-year Plan Period

Cheng Beiping Yan Xiaofa Zhang Peng Sun Wei

Abstract：Innovation proves to be the primary impetus leading the development.As the Fifth Plenary Session of the 18th Central Committee indicated,the 13th Five-year Plan"must place the innovation in the central position of theoverallsituation of thenationaldevelopment,unremittingly advance innovation in theory,institution, technology,culture,etc."Innovational driving forces is the verymajor impetus that facilitates China's economic development.Notonly can it circumvent the distress resulted from the decreasing factor driving forces,butalso can resolve the rigid conflicts on the part of the supply-side caused by the investment driving forces.The core of the innovation driving forces restswith the high-efficiency and orderliness of the chain"innovation-transformation-application".This paper,based on this analytical logic,lucubrates the key pointand supportive policies of the innovative driving forces and puts forward the basic framework of innovative driving forces and the system pertinent to themeasures of fiscal policies by overall analysis of the connotation aswell as features of innovative driving forces.

Key words：Innovative Driving Forces;Fiscal Policies;The 13th Five-year Plan

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-1391（2016）02-0025-10