公共產(chǎn)品基本理論新探
——兼析當(dāng)下中國公共產(chǎn)品供求面臨的問題

姚軒鴿

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公共產(chǎn)品基本理論新探
——兼析當(dāng)下中國公共產(chǎn)品供求面臨的問題

姚軒鴿

內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，公共產(chǎn)品作為國民與政府之間權(quán)利與義務(wù)的交換對象，其內(nèi)涵、本質(zhì)、形態(tài)、優(yōu)劣、結(jié)構(gòu)與類型，以及交換的途徑與方法等等，直接關(guān)系一個(gè)政府治理總體水平的高低，關(guān)涉一個(gè)國家治理的文明程度，影響全社會(huì)和每個(gè)國民福祉總量的增進(jìn)或消減。借此認(rèn)識模式，本文對當(dāng)下中國公共產(chǎn)品供求狀況進(jìn)行了分析與評估，認(rèn)為中國公共產(chǎn)品供給主體必須明確，公共資金來源與導(dǎo)向亟待法治化，供給成本亟待壓縮，特別是供需錯(cuò)位、合意性差、性價(jià)比低的問題亟待徹底解決，同時(shí)亟待加強(qiáng)對公共資金收支權(quán)力的監(jiān)督與制衡。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品供給福祉性價(jià)比監(jiān)督

公共產(chǎn)品作為國民與政府之間權(quán)利與義務(wù)的交換對象，其本身的內(nèi)涵、本質(zhì)、形態(tài)、優(yōu)劣、結(jié)構(gòu)與類型，以及交換的途徑與方法等等，無不標(biāo)志一個(gè)政府治理總體水平的高低，關(guān)涉一個(gè)國家治理的文明程度，影響全社會(huì)和每個(gè)國民福祉總量的增進(jìn)或消減。因此，關(guān)于“公共產(chǎn)品”的認(rèn)知程度，便等于當(dāng)前財(cái)稅思想的思考水平，也意味著財(cái)稅體制建設(shè)的完備性與科學(xué)性。

一、“公共產(chǎn)品”的內(nèi)涵與本質(zhì)

若欲弄清“公共產(chǎn)品”的內(nèi)涵與本質(zhì)，邏輯上，必須首先探討“公共”、“產(chǎn)品”的內(nèi)涵與本質(zhì)。

（一）“公共”、“產(chǎn)品”的內(nèi)涵與本質(zhì)

眾所周知，“公共”是指公有的、公用的，與私有、私用對立?！肮病奔搓P(guān)涉“眾人的事”，是有關(guān)眾人福祉之事。即，“公共”是指“可以同時(shí)供許多人使用”，可以滿足許多人共同的需要，可以滿足公共需要。反過來說，能滿足許多人共同需要的事，卻未必都是公事，比如食物?？梢?，公共需要或者公共性是“公共”成立的必要條件。公共性是指能夠滿足一個(gè)國家和社會(huì)公共需求的本質(zhì)屬性。因此有學(xué)者認(rèn)為：“‘公共性’著重于參與機(jī)制和公眾基于該機(jī)制參與公共活動(dòng)的過程，唯當(dāng)‘公’或者‘公意’是在這種參與中得以達(dá)成時(shí)才具有公共性?！盵1]而且，“公共性”構(gòu)成公共財(cái)產(chǎn)權(quán)在屬性界定上的理論基礎(chǔ)，也使得公共財(cái)產(chǎn)權(quán)具有概念構(gòu)建上的可能性。同時(shí)，公共性還對公共財(cái)產(chǎn)的形成機(jī)制及其使用過程的正當(dāng)程序提出規(guī)則要求，以適應(yīng)公共財(cái)產(chǎn)在實(shí)體層面上的價(jià)值取向[2]。

需要指出的是，“公共”不等于“公共性”。“公共”是一個(gè)可以自由約定的東西，充滿主觀性與客觀性，但“公共性”不一樣。“公共性”是指公共行為事實(shí)如何之規(guī)律在與公共目的發(fā)生關(guān)系之后所產(chǎn)生的一種關(guān)系屬性，即公共價(jià)值。公共行為事實(shí)如何的規(guī)律是公共價(jià)值的固有屬性，它是指不以外在要素而轉(zhuǎn)移的客體固有屬性，是公共價(jià)值的根源與根本；公共目的則是公共價(jià)值得以產(chǎn)生的主體與條件。即公共性與公共價(jià)值是同一個(gè)概念，凡具有公共性的，一定具有公共價(jià)值。反過來，凡具有公共價(jià)值的，也一定具有公共性。

進(jìn)一步說，凡是能夠滿足一個(gè)國家和社會(huì)每一個(gè)成員公共需求之本質(zhì)屬性者，一定具有“非排他性”與“非競爭性”。質(zhì)言之，凡具有“非排他性”和“非競爭性”之事，就具有公共性與公共價(jià)值，就屬于“公共之事”；凡不具有“非排他性”和“非競爭性”之事，就不具有公共性與公共價(jià)值，就屬于“私人之事”。即是說，“公共性”、“公共價(jià)值”是區(qū)分“公共之事”與“私人之事”的一般標(biāo)準(zhǔn)，“非排他性”和“非競爭性”則是辨別“公共之事”與“私人之事”的根本標(biāo)準(zhǔn)。

而“產(chǎn)品”是指能夠滿足人們需要的物品?；蛘哒f是指能夠滿足人們某種需求、欲望、興趣、目的等衍生物的東西。對“產(chǎn)品”比較一致的界定是：能夠提供給市場被人們使用和消費(fèi)，并能滿足人們某種需求的任何東西，包括有形的物品、無形的服務(wù)、組織、觀念或它們的組合。但提供給市場，并用來交換的產(chǎn)品，屬于“商品”。產(chǎn)品僅具有使用價(jià)值，商品則既具有使用價(jià)值，也具有交換價(jià)值。商品是用來滿足市場交換需求的產(chǎn)品。而狹義的產(chǎn)品是指“被生產(chǎn)出的物品”；廣義的產(chǎn)品是指“可以滿足人們需求的載體”。

從人們需求的不同層次看，有滿足人們最低需求和欲望的產(chǎn)品，也有滿足人們基本需求和欲望的產(chǎn)品，更有滿足人們高級需求和欲望的產(chǎn)品。如果從消費(fèi)者的價(jià)值需求看，產(chǎn)品可分為五個(gè)基本層次：核心產(chǎn)品、形式產(chǎn)品、期望產(chǎn)品、延伸產(chǎn)品和潛在產(chǎn)品[3]。從產(chǎn)品的功能看，也可分為整體產(chǎn)品、形式產(chǎn)品與延伸產(chǎn)品等。而馬克·佩里則在總結(jié)若干學(xué)者的觀點(diǎn)之后認(rèn)為：產(chǎn)品屬性包括內(nèi)在、外在、表現(xiàn)和抽象四項(xiàng)內(nèi)容，從而也可把產(chǎn)品分為相應(yīng)的類型。

當(dāng)然，從產(chǎn)品的物質(zhì)與精神形態(tài)看，也有滿足人們物質(zhì)需求和欲望以及精神需求的產(chǎn)品。毋庸置疑，人們的需求、欲望、興趣、目的等等都是不斷變化的，因此，產(chǎn)品的品種、規(guī)格、款式等等，也會(huì)隨著現(xiàn)實(shí)需要的變化而變化。需要不斷推出新產(chǎn)品，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，不斷增加產(chǎn)品數(shù)量。

（二）“公共產(chǎn)品”的內(nèi)涵

滿足人們需求、欲望、興趣、目的等衍生物，是公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品共有的屬性。而滿足人們公共需求、欲望、興趣、目的等衍生物——?jiǎng)t是公共產(chǎn)品獨(dú)自具有的屬性，是公共產(chǎn)品不依賴于任何外在其他因素而獨(dú)自具備的屬性。因此，區(qū)別公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的一般標(biāo)準(zhǔn)就在于，這種產(chǎn)品滿足的是不是人們的公共需要。凡是滿足公共需要的產(chǎn)品即為公共產(chǎn)品，凡是不能滿足人們公共需求的產(chǎn)品，則不屬于公共產(chǎn)品的范疇?；蛘哒f，凡是具有公共性與公共價(jià)值的產(chǎn)品，就屬于公共產(chǎn)品；凡是不具有公共性與公共價(jià)值的產(chǎn)品，就不屬于公共產(chǎn)品，或?qū)儆谒饺水a(chǎn)品。

問題在于，何謂“公共需要”？一般認(rèn)為，公共需要是指滿足社會(huì)公共利益的需要，諸如社會(huì)公共秩序的維護(hù)、防治水旱災(zāi)害、環(huán)境保護(hù)、國防建設(shè)等等。而且，這種需要不是個(gè)別需要的總和，而是共同利益，具有不可分割性。用邊沁的話說：“共同體的利益（即社會(huì)利益）是組織共同體的若干成員的利益總和?！盵4]其基本特點(diǎn)有四：（1）它是全社會(huì)（全地區(qū)）的共同需要，反映全體社會(huì)成員的共同利益。而且，社會(huì)愈是向前發(fā)展，生產(chǎn)力愈是發(fā)達(dá)，這種共同的成分就愈充分和明顯。（2）公共需要具有整體性，不可分割。（3）它不以人們的地位和收入為分界限。（4）它是一種有效需求，是社會(huì)總需求的一部分，等同于政府需求。所以，戴維·H·羅森布魯姆認(rèn)為：公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性是眾人皆可使用的，隨著更多的人使用，它們不會(huì)用盡或者完全消失，例如防核設(shè)施和燈塔等[5]。

毋庸置疑，區(qū)別公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的關(guān)鍵在于，這種產(chǎn)品是否具有“非排他性”與“非競爭性”。而這一認(rèn)識的獲得，是在經(jīng)過了亞當(dāng)·斯密、李嘉圖、馬歇爾、帕累托、庇古、凱恩斯、林達(dá)爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)者三個(gè)多世紀(jì)的探索之后，直到保羅·薩繆爾森，才在1954～1955年相繼發(fā)表的兩篇關(guān)于公共物品的短文中實(shí)現(xiàn)的。保羅·薩繆爾森給出的“公共產(chǎn)品”經(jīng)典定義是：“所有人共同享有的集體消費(fèi)品（Xn+1，…，Xn+m），每個(gè)人對該產(chǎn)品的消費(fèi)不減少任何其他人的消費(fèi)，從而對每個(gè)居民和各個(gè)集體消費(fèi)產(chǎn)品而言都有Xn+j=Xi，n+j?！奔聪M(fèi)都將等于該產(chǎn)品的供給總量，增加消費(fèi)者對該產(chǎn)品的消費(fèi)的邊際社會(huì)成本為零[6]。而斯蒂格利茨也認(rèn)可這一界定，認(rèn)為：“公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對它的分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增加，而排除任何個(gè)人對它的分享都要花費(fèi)巨大成本”[7]。

值得玩味的是，隨著研究的深入進(jìn)行，保羅·薩繆爾森對“公共產(chǎn)品”的這一經(jīng)典定義有了新的認(rèn)識。因?yàn)樗诳疾觳煌墓财窌r(shí)發(fā)現(xiàn)，在不同的“公共”程度和“市場程度”產(chǎn)品之間，存在若干層次的產(chǎn)品。因此，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)者對此定義做了進(jìn)一步的完善。1959年，馬斯格雷夫在其《財(cái)政學(xué)原理》一書中，首先提出了按照消費(fèi)上的非競爭性和非排他性來劃分公共產(chǎn)品[8]。同時(shí)，馬斯格雷夫等人也從“公共產(chǎn)品”關(guān)聯(lián)度方面對其特性做了進(jìn)一步探索，認(rèn)為“一種純粹的公共產(chǎn)品在生產(chǎn)或供給的關(guān)聯(lián)性上具有不可分割性，一旦提供給社會(huì)的某些成員，在排斥其他成員的消費(fèi)上顯示出不可能或無效。”[9]進(jìn)而認(rèn)為，嚴(yán)格說來，公共物品應(yīng)具有三個(gè)特性：非競爭性、非排他性和不可分割性[10]。布坎南則在其“俱樂部的經(jīng)濟(jì)理論”中認(rèn)為，公共產(chǎn)品是一個(gè)外延廣闊的范疇，不但可以包括薩繆爾森定義的純公共產(chǎn)品，也可以包括公共性程度從0到100%的其它一些商品或服務(wù)。如果一種公共產(chǎn)品的消費(fèi)者群體，從部分成員一直擴(kuò)大到全體社會(huì)成員的過程中，其邊際成本始終為零，那么這種物品就是純公共產(chǎn)品。國防、立法、基礎(chǔ)科學(xué)研究等都屬于典型的純公共產(chǎn)品。如果一種公共產(chǎn)品的消費(fèi)者群體擴(kuò)大到一定數(shù)量時(shí)邊際成本開始上升，而且繼續(xù)擴(kuò)大到某一數(shù)量時(shí)，其邊際成本變得非常大甚至是無窮大，那么這種公共產(chǎn)品就是準(zhǔn)公共物品。公路、公園、學(xué)校、圖書館、公共交通等都屬于準(zhǔn)公共物品[11]。

其實(shí)，且不說經(jīng)濟(jì)學(xué)界對“公共產(chǎn)品”的界定眾說紛紜，就是對“公共產(chǎn)品”的稱謂也是各有見解[12]。同樣，在一些對薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論提出質(zhì)疑者看來，此理論一方面“不能夠解釋現(xiàn)實(shí)世界中存在的眾多的混合產(chǎn)品”，另一方面是因?yàn)椋海?）競爭性只與“個(gè)人消費(fèi)”有關(guān)，與市場成功無關(guān)；非競爭性只與“共同消費(fèi)”有關(guān)，與市場失靈無關(guān)。（2）具有排他性的產(chǎn)品是產(chǎn)權(quán)得到界定的產(chǎn)品，即有主產(chǎn)品；具有非排他性的產(chǎn)品是產(chǎn)權(quán)沒有得到界定的產(chǎn)品，即無主產(chǎn)品。（3）公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性是它的非排他性，公共產(chǎn)品理論的研究重點(diǎn)是比較實(shí)現(xiàn)排他性的方式或產(chǎn)權(quán)制度安排的成本差異，而不是單純地將非排他性與排他性進(jìn)行比較來為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供理論說明[13]。因此，便有學(xué)者意欲重新界定“公共產(chǎn)品”，認(rèn)為公共產(chǎn)品是指為一個(gè)社會(huì)中的所有人或者絕大多數(shù)人的生存和日常生活所必需的，不能完全用“市場機(jī)制”，而必經(jīng)借助“國家干預(yù)”來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配資的產(chǎn)品或服務(wù)，它在性質(zhì)上具有三個(gè)特征：產(chǎn)品性、不可拒絕性與需要國家干預(yù)性。

筆者以為，薩繆爾森區(qū)分公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的非排他性與非競爭性兩大特性，其理論創(chuàng)新性毋庸置疑，而后來學(xué)者對此論進(jìn)行的探索，本是學(xué)科發(fā)展和人類社會(huì)不斷進(jìn)步的動(dòng)力所在。問題在于，如果去除非排他性與非競爭性兩大標(biāo)準(zhǔn)，沒有其他標(biāo)準(zhǔn)可以把公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品基本區(qū)別開來。更何況，公共產(chǎn)品理論原就不屬于精確科學(xué)，它遵從的是多數(shù)意義上的統(tǒng)計(jì)規(guī)律，而不是典型論證的邏輯規(guī)律。因此，試圖通過典型案例論證方式推翻薩繆爾森公共產(chǎn)品理論的嘗試，其理論與現(xiàn)實(shí)意義并不值得期待。

（三）“公共產(chǎn)品”的本質(zhì)

“公共產(chǎn)品”的本質(zhì)并不僅僅在于滿足了人們的公共需求、欲望、興趣、目的等衍生物，還在于這種“公共產(chǎn)品”本身的性質(zhì)，即其本身的合法性、合意性與公正性等。

這是因?yàn)?，作為同一種“公共產(chǎn)品”，盡管都可以滿足人們的公共需求、欲望、興趣、目的等衍生物，比如國防安全、環(huán)境保護(hù)等，但專制政府提供的與民主政府提供的，是有根本差別的。毋庸諱言，專制政府提供的公共產(chǎn)品，其出發(fā)點(diǎn)肯定是為了專制者集團(tuán)的利益最大化。這個(gè)道理，曼瑟·奧爾森在《權(quán)力與繁榮》一書中有精辟的論述。在他看來，“坐寇”之所以要在領(lǐng)地提供一定的“公共產(chǎn)品”，就是為了未來利益的最大化。而“流寇”就不一樣，不必考慮提供公共產(chǎn)品，為未來負(fù)責(zé)，盡可竭澤而漁，殺雞取卵。因?yàn)閷μ幱诜€(wěn)定狀態(tài)的“坐寇”，他“有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)成為一個(gè)頭戴皇冠、能夠安居樂業(yè)的供應(yīng)公共物品的專制者”，或者維護(hù)一方的安定秩序，等候官府招安，一邊追求利益的最大化與可持續(xù)[14]。自然，在這種體制下的公共產(chǎn)品供給機(jī)制就為專制者及其利益相關(guān)者主導(dǎo)，生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，為誰生產(chǎn)等等問題的最終決定權(quán)，都是掌握在專制者手里，由暴力據(jù)有者決定。而這樣的“公共產(chǎn)品”，其合法性與合意性就差，效率就低，性價(jià)比就不高。因此，奧爾森說：“專制者獲得的收入源于非常高的代價(jià)，即通過很高的再分配比例將其臣民的收入轉(zhuǎn)到專制者手中?！盵15]相反，在民主憲政體制下，政府提供各種“公共產(chǎn)品”，競選者雖然也是為了選票，為了繼續(xù)執(zhí)政、保有權(quán)力，以便政黨或黨首的利益最大化，但生產(chǎn)什么公共產(chǎn)品、生產(chǎn)多少、為誰生產(chǎn)等等重大問題的決定權(quán)，卻掌握在大多數(shù)公民手中，最終由選票決定。退一步講，即就是選民因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ選錯(cuò)了人，也可通過彈劾等內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行制約，或者在下一次選舉中更換。因此，權(quán)力的傷害是有限的。自然，這種政府提供的“公共產(chǎn)品”之合法性與合意性就大，效率就高，性價(jià)比也就高。

從公共產(chǎn)品的提供機(jī)制，或者說政體背景而言，公共產(chǎn)品是有優(yōu)劣善惡之別的。其優(yōu)劣取決于公共產(chǎn)品制度創(chuàng)建者的終極目的，即是為了增進(jìn)一個(gè)人、少數(shù)人，還是多數(shù)人、所有人的福祉總量。一般地說，取決于公共產(chǎn)品制度的人道性與自由性。根本說來，則取決于這種公共產(chǎn)品供給制度的公正性與平等性。

二、公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)與類型

（一）公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)

如前所述，公共產(chǎn)品是指具有“公共性”、“公共價(jià)值”的產(chǎn)品，也是能夠滿足公共需要，且具有“非排他性”和“非競爭性”，以及不可分割性的產(chǎn)品。因此，公共產(chǎn)品，同樣既可能是有形的物品，也可能是無形的服務(wù)、組織、觀念或它們的組合。因此，公共產(chǎn)品就具有內(nèi)容與形式的基本結(jié)構(gòu)，即形式或內(nèi)容上可以滿足人們公共需求、欲望、興趣、目的等衍生物的物品。

而且，就“公共產(chǎn)品”定義而言，人們公共需求、欲望、興趣、目的等衍生物的結(jié)構(gòu)，也就是公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)。根據(jù)馬斯洛的需求層次論，人的需要從低級到高級順次排列為七個(gè)層次：生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、自尊需要、認(rèn)識和理解的欲望、審美需要、自我實(shí)現(xiàn)需要[16]。因此，公共產(chǎn)品也就有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)。問題在于，馬斯洛關(guān)于需要的這種分類，存在兩個(gè)明顯的缺陷：（1）這些需要乃是需要的舉例而并非需要分類，因而合起來并不能包括人的全部需要，如不包括游戲需要、健康需要、權(quán)力欲、自由需要等等。所以，將它們作為需要的分類便犯了子項(xiàng)之和不等于母項(xiàng)的邏輯錯(cuò)誤。（2）其中某些需要外延交叉、互相重合。因?yàn)樗^自我實(shí)現(xiàn)需要，正如馬斯洛所說，乃是實(shí)現(xiàn)自我創(chuàng)造潛能的精神需要[17]。同時(shí)，馬斯洛認(rèn)為，創(chuàng)造潛能普遍存在于各個(gè)領(lǐng)域：“幾乎所有的角色和工作都可以有創(chuàng)造性，又可以沒有創(chuàng)造性?！盵18]這就意味著，審美、認(rèn)識、理解等每一種精神需要，都有創(chuàng)造性與非創(chuàng)造性之分。自我實(shí)現(xiàn)需要因此便與這些精神需要的外延存在交叉重疊，相互包含的部分，這就違背了“子項(xiàng)外延不可交叉”的分類原則，犯了邏輯錯(cuò)誤。因此，他后來在《動(dòng)機(jī)與人格》前言中，將人的一切需要?dú)w結(jié)為三大類型：一是“低級需要”、“物質(zhì)主義動(dòng)機(jī)”，亦即生理需要和安全需要，也就是物質(zhì)性需要；二是“中級需要”、“社會(huì)性動(dòng)機(jī)”，也就是社會(huì)性需要，無疑包括歸屬和愛的需要以及自尊需要；三是“高級需要”、“超越性動(dòng)機(jī)”，也就是精神性需要，包括認(rèn)識和理解的欲望、審美需要、自我實(shí)現(xiàn)需要[19]。因此，公共產(chǎn)品便具有物質(zhì)、社會(huì)與精神的完整結(jié)構(gòu)。

毋庸諱言，一個(gè)社會(huì)的公共產(chǎn)品系統(tǒng)一旦存在結(jié)構(gòu)性缺陷，不僅這個(gè)社會(huì)的各個(gè)公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)會(huì)存在結(jié)構(gòu)性問題，這個(gè)社會(huì)中每個(gè)國民的公共需求滿足系統(tǒng)也將存在結(jié)構(gòu)性問題，這個(gè)社會(huì)總體的福祉總量便存在結(jié)構(gòu)性問題，從而背離公共產(chǎn)品增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民福祉總量的終極目的。同時(shí)，這個(gè)社會(huì)公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)便既背離人道自由的最高原則，也背離公正平等的根本原則。

（二）公共產(chǎn)品的類型

由于“公共產(chǎn)品”與“私人產(chǎn)品”都是指能夠滿足人們需求、欲望、興趣、目的等衍生物的物品，以此為標(biāo)準(zhǔn)，公共產(chǎn)品可分為滿足人們最低公共需求和欲望的、滿足人們基本公共需求和欲望的與滿足人們高級公共需求和欲望的三大類。如果從消費(fèi)者的公共價(jià)值需求標(biāo)準(zhǔn)看，公共產(chǎn)品也可分為：核心公共產(chǎn)品、形式公共產(chǎn)品、期望公共產(chǎn)品、延伸公共產(chǎn)品與潛在公共產(chǎn)品。而根據(jù)馬克·佩里的理論，公共產(chǎn)品還可分內(nèi)在、外在、表現(xiàn)和抽象公共產(chǎn)品四類。

也可從公共產(chǎn)品的物質(zhì)與精神形態(tài)進(jìn)行分類，即有滿足國民物質(zhì)需求和欲望的公共產(chǎn)品與滿足國民精神需求的公共產(chǎn)品。也可從公共產(chǎn)品的性質(zhì)——“普遍性與特殊性，絕對性與相對性，客觀性與主觀性”為根據(jù)來劃分，即存在共同公共產(chǎn)品與特定公共產(chǎn)品；絕對公共產(chǎn)品與相對公共產(chǎn)品；客觀公共產(chǎn)品與主觀公共產(chǎn)品等。

同樣，如果從公共產(chǎn)品所能滿足國民公共需要的人數(shù)而言，可根據(jù)一個(gè)國民、少數(shù)國民、多數(shù)國民、全體國民，將該公共產(chǎn)品分為最優(yōu)公共產(chǎn)品、次優(yōu)公共產(chǎn)品、“次差”公共產(chǎn)品與極差公共產(chǎn)品。如果從人類社會(huì)公共資源的形態(tài)看，公共產(chǎn)品還可分為：（1）自然公共產(chǎn)品類——一切自然賦予的對人有用的各種形態(tài)的物質(zhì)，比如礦產(chǎn)、動(dòng)植物，山河大地，日月星辰等生態(tài)環(huán)境類；（2）人為公共產(chǎn)品類——由人類社會(huì)歷代積累，生產(chǎn)建造的一切物質(zhì)形態(tài)的公共產(chǎn)品，比如鐵路、橋梁、公路等等公共基礎(chǔ)設(shè)施；（3）人際公共產(chǎn)品類——社會(huì)，即公共人際資源——社會(huì)，它是一個(gè)人一旦來到世上，便不可選擇地參與締結(jié)而成的。（4）公共精神產(chǎn)品類，主要是指具有公共性的精神形態(tài)的產(chǎn)品，比如政治、經(jīng)濟(jì)、科教文化等觀念、組織形式、運(yùn)作機(jī)制等等，這是保證社會(huì)生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的資源，是任何一個(gè)組織和個(gè)人建功立業(yè)所必須借用的資源和財(cái)富。以經(jīng)濟(jì)體制這種典型的公共產(chǎn)品而論，就在于提供確立和保障市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范，諸如“市場不能有效處理的外部不經(jīng)濟(jì)”、“市場無法自動(dòng)消除的壟斷”、“市場不能完全實(shí)現(xiàn)的收入分配”等問題的公共產(chǎn)品。

當(dāng)然，如果從社會(huì)是由“經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)業(yè)、人際交往、政治、德治、法和道德”7類活動(dòng)構(gòu)成分類，公共產(chǎn)品亦可分為：經(jīng)濟(jì)類、文化產(chǎn)業(yè)類、人際交往類、政治類、德治類、法律類和道德類。也可根據(jù)時(shí)間與空間之別，將公共產(chǎn)品分為當(dāng)代公共產(chǎn)品與未來公共產(chǎn)品，國內(nèi)公共產(chǎn)品與國外公共產(chǎn)品?；蛘吒鶕?jù)公共產(chǎn)品享受者的不同，將公共產(chǎn)品分為不同類型。也有學(xué)者把公共產(chǎn)品劃分為經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品（服務(wù)）、社會(huì)性公共產(chǎn)品（服務(wù)）與制度性公共產(chǎn)品（服務(wù)）[20]。

必須強(qiáng)調(diào)的是，由于人們的需求、欲望、興趣、目的等等都是不斷變化的，因此，公共產(chǎn)品的品種、規(guī)格、款式、質(zhì)量、數(shù)量，以及性價(jià)比等等，也會(huì)隨著現(xiàn)實(shí)需要的變化而變化。而且，一個(gè)社會(huì)要發(fā)展和進(jìn)步，應(yīng)該且必須不斷提供新的公共產(chǎn)品，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量，增加公共產(chǎn)品數(shù)量。

三、公共產(chǎn)品的質(zhì)量體系及其評估標(biāo)準(zhǔn)

正如產(chǎn)品有質(zhì)量的優(yōu)劣差異一樣，公共產(chǎn)品也有質(zhì)量的優(yōu)劣差異。借用美國著名質(zhì)量管理專家朱蘭（J.M.Juran）博士從顧客的角度出發(fā)的產(chǎn)品質(zhì)量理論，公共產(chǎn)品質(zhì)量是指國民對公共產(chǎn)品固有特性綜合滿足要求的程度。這些綜合滿足要求，顯然受制于使用時(shí)間、地點(diǎn)、對象、環(huán)境等因素的影響。而且，由于這些因素對國民公共產(chǎn)品消費(fèi)心理的影響，即就是面對同一公共產(chǎn)品，國民也會(huì)提出不同的質(zhì)量要求，做出不同的評價(jià)。同樣，借用國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制訂的國際標(biāo)準(zhǔn)《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證——術(shù)語》（ISO 8402—1994）理念，公共產(chǎn)品質(zhì)量是指其“反映實(shí)體（國民——筆者注）滿足明確和隱含需要能力和特性的總和”，它具有如下特性：真實(shí)性（要求提供的公共產(chǎn)品是一種客觀事實(shí)）、準(zhǔn)確性（要求提供的公共產(chǎn)品不但要真實(shí)，而且符合其契約承諾條款）、完整性（要求提供的公共產(chǎn)品應(yīng)盡可能在真實(shí)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，做到全面）、可行性（要求提供的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)方便用戶檢索、使用和評價(jià)）、合法性（要求提供的公共產(chǎn)品要合法，不存在違反國家法律禁止性的內(nèi)容等民事權(quán)利的產(chǎn)品）。

而且，公共產(chǎn)品質(zhì)量也是動(dòng)態(tài)、變化、發(fā)展的，隨著時(shí)間、地點(diǎn)、使用對象等要素的不同而不同。正如質(zhì)量是一個(gè)綜合的概念一樣，公共產(chǎn)品質(zhì)量也是一個(gè)綜合概念，它并不是說某項(xiàng)特性越高越好，而是追求諸如性能、成本、數(shù)量、交貨期、服務(wù)、結(jié)構(gòu)等因素的最佳組合，即“最適當(dāng)”。因此，對公共產(chǎn)品質(zhì)量管理體系而言，質(zhì)量的載體不僅針對公共產(chǎn)品本身，即公共產(chǎn)品生產(chǎn)過程的結(jié)果，而且也是針對公共產(chǎn)品生產(chǎn)的過程和體系，以及它們的組合。

毋庸置疑，公共產(chǎn)品固有屬性是通過公共產(chǎn)品、過程或體系設(shè)計(jì)和開發(fā)，及其之后的實(shí)現(xiàn)過程形成之屬性。比如物質(zhì)的、官感的、行為的、時(shí)間的、人體工效的、功能的，等等。而且，這些固有特性的要求，大多是可測量的。但其所賦予的特性，比如公共產(chǎn)品的價(jià)格，卻不是公共產(chǎn)品、體系或過程的固有特性，而是一種關(guān)系屬性，是公共產(chǎn)品固有屬性與公共需求、目的等發(fā)生關(guān)系時(shí)產(chǎn)生的屬性。因此，滿足消費(fèi)者的要求，既有滿足明示的要求，比如明確規(guī)定的，也有隱含的，如慣例、習(xí)慣等要求，還有必須履行的要求，如法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則等。顯然，一個(gè)公共產(chǎn)品唯有全面滿足了這些要求，才能判定其質(zhì)量好。而且，國民和其他利益相關(guān)者對公共產(chǎn)品、體系或過程的質(zhì)量要求，也是動(dòng)態(tài)、發(fā)展和相對的，是隨著時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境的變化而變化的，應(yīng)該定期對公共產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行評審，按照國民變化的需要和期望，及時(shí)做出改進(jìn)公共產(chǎn)品、體系或過程的對策，以期確?？沙掷m(xù)性滿足國民及其利益相關(guān)者的新老要求。因此，不僅要管好公共產(chǎn)品本身的質(zhì)量，也要管好公共產(chǎn)品質(zhì)量賴以產(chǎn)生和形成的管理質(zhì)量系統(tǒng)，并以管理質(zhì)量系統(tǒng)為重點(diǎn)。

事實(shí)上，公共產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量是主要的、基本的，外在質(zhì)量是附屬的。財(cái)稅治理的全部重點(diǎn)在于如何給國民提供高質(zhì)量、高性價(jià)比、高合意性、高公正平等性、低成本的公共產(chǎn)品。這樣，公共產(chǎn)品“性價(jià)比”也就成為判定公共產(chǎn)品質(zhì)量高低優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)，人道自由性就成為判定公共產(chǎn)品質(zhì)量高低優(yōu)劣的最高標(biāo)準(zhǔn)，公正平等性就成為判定公共產(chǎn)品質(zhì)量高低優(yōu)劣的根本標(biāo)準(zhǔn)，增進(jìn)還是消減全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量就成為終極標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)椋靶詢r(jià)比”全稱是性能價(jià)格比，是一個(gè)性能與價(jià)格之間的比例關(guān)系，是反映物品的可買程度的一種量化計(jì)量方式。需要指出的是，公共產(chǎn)品應(yīng)該先滿足性能要求，再談價(jià)格是否合適。

四、公共產(chǎn)品該由誰來提供

問題在于，究竟該由誰來提供和供給公共產(chǎn)品，才會(huì)保證公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量與數(shù)量，從而最大限度地增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量？或者說，究竟應(yīng)該由政府，還是由市場提供公共產(chǎn)品？或者由政府之外的其它社會(huì)組織？

毋庸置疑，若公共產(chǎn)品由市場或第三者提供，其合意性相對較大。一方面，市場主體，或第三者，既是公共產(chǎn)品提供者，同時(shí)也可能是公共產(chǎn)品的消費(fèi)主體，因此，也就最清楚自己真正需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)是什么。所供即所需，供需錯(cuò)位的可能就小一些。自然，公共產(chǎn)品的性價(jià)比就會(huì)高一些。相反，如果由政府單方面提供，就容易產(chǎn)生信息不對稱的問題，從而預(yù)埋下公共產(chǎn)品所供非所需的隱患，且不說公共產(chǎn)品僅由政府壟斷供給所隱含的權(quán)力尋租等頑疾。當(dāng)然，合意性僅僅是評定公共產(chǎn)品供給優(yōu)劣的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，不是唯一標(biāo)準(zhǔn)。判定公共產(chǎn)品供給活動(dòng)優(yōu)劣還有一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，即公共產(chǎn)品由誰生產(chǎn)和供給的成本最低、效率最高。終極而言，就是究竟公共產(chǎn)品該由誰來提供最有助于增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民福祉總量的問題。

就本質(zhì)而言，公共產(chǎn)品合意性，原是一個(gè)自由問題，是一個(gè)公共產(chǎn)品交換價(jià)款締結(jié)、履行契約的問題，即公共產(chǎn)品交換價(jià)款的契約締結(jié)是否是在自由平等的前提下完成的。如果是，這個(gè)契約就是自由的，如果履行，其公共產(chǎn)品的合意性就大，其供給也就最容易滿足每個(gè)國民的公共需求，能夠最大限度地增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量。但公共產(chǎn)品的成本與效率問題，更是一個(gè)公正平等問題。如果公共產(chǎn)品的供給與交換符合公正平等原則，也就是國民與政府之間的權(quán)利與義務(wù)分配如果符合公正平等原則，交換與分配的效率就可能高，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給效率就高，最能滿足每個(gè)國民的公共需求，最有可能增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量。相反，如果公共產(chǎn)品的供給與交換違背公正平等原則，交換與分配的效率就可能較低，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給效率就低，最難滿足每個(gè)國民的公共需求，從而消減全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量。同理，如果技術(shù)發(fā)展迅速，有助于化解公共產(chǎn)品的“非排他性”與“非競爭性”難題，公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的成本就低，效率就高，也就有助于滿足每個(gè)國民的公共需求，從而最大限度地增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量。反之，如果技術(shù)發(fā)展緩慢，難以有效化解公共產(chǎn)品的“非排他性”與“非競爭性”難題，公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的成本就高，效率就低，也就難以有效滿足每個(gè)國民的公共需求，便可能影響全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量。

簡而言之，要回答和徹底解決公共產(chǎn)品該由誰來提供的問題，終極看來，要看誰來提供可最大限度地增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量。根本說來，要看誰來提供成本最低、效率最高，最符合公正平等原則，即國民與政府之間的權(quán)利與義務(wù)交換最能遵從完全平等原則與比例平等原則。核心看來，要看誰來提供最符合人道自由原則，即公共產(chǎn)品的合意性最大，性價(jià)比最高。

普泛的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共產(chǎn)品由于生產(chǎn)成本太高，不適合個(gè)體，只能通過集體行動(dòng)來生產(chǎn)和提供。理由正如大衛(wèi)·休謨所言：某些任務(wù)的完成對單個(gè)人來講并無什么好處，但對于整個(gè)社會(huì)卻是有好處的，因而只能通過集體行動(dòng)來執(zhí)行[21]。而主張公共產(chǎn)品主要由政府提供的經(jīng)典理由，出自于薩繆爾森，他認(rèn)為：公共產(chǎn)品種類繁多，范圍廣泛，既包括國防、環(huán)境保護(hù)等純公共產(chǎn)品，也包括與人們生活息息相關(guān)的自來水、管道煤氣、電力、電信、醫(yī)療、教育等準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，由于供給的非競爭性、消費(fèi)的非排他性、消費(fèi)需求的剛性，以及社會(huì)公益性等原因，公共產(chǎn)品便不可能完全通過市場機(jī)制，由追求利潤最大化的私人部門有效提供，而是需要由代表公眾利益的政府介入公共產(chǎn)品的供給管理，并對其價(jià)格進(jìn)行規(guī)制。但他也承認(rèn)，由于“公共產(chǎn)品供給上的政府壟斷以及公共產(chǎn)品消費(fèi)上的非排他性，往往帶來公共產(chǎn)品供給的低效益，造成公共資源的浪費(fèi)和公共產(chǎn)品的過度消費(fèi)?！盵22]

而這一經(jīng)典理由，一直以來就遭遇來自理論與實(shí)踐兩個(gè)方面的質(zhì)疑。這些觀點(diǎn)認(rèn)為公共產(chǎn)品不應(yīng)由政府提供，而應(yīng)該由市場或非政府組織來提供，理由是公共產(chǎn)品由政府提供是低效率的：一是表現(xiàn)在公共產(chǎn)品數(shù)量上的匱乏；二是表現(xiàn)在質(zhì)量上的低劣。因?yàn)橐坏┕伯a(chǎn)品的供給由政府壟斷，便會(huì)在相同價(jià)格水平下，因壟斷導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。而且，由政府親力親為的公共產(chǎn)品，其內(nèi)部必然存在一個(gè)效率低下的問題[23]。對此，戈?duì)柖?、布魯貝克爾、史密茲、德姆塞茨，以及科斯等等，都先后論證了公共產(chǎn)品私人供給的可能性。在戈?duì)柖】磥恚褪且驗(yàn)樵诠伯a(chǎn)品的消費(fèi)上存在著“平等進(jìn)入”（equal access）和“選擇性進(jìn)入”（selective access）。因此，公共產(chǎn)品和服務(wù)究竟采取何種供給方式（由誰來提供），一是取決于排他性技術(shù)發(fā)展的水平，二是取決于個(gè)人偏好的多樣化。這意味著，如果公共產(chǎn)品不能通過市場手段被充分地供給消費(fèi)者，那是因?yàn)榘巡桓顿M(fèi)者排除在外的技術(shù)還沒有產(chǎn)生，或者在經(jīng)濟(jì)上不可行[24]。德姆塞茨此后也強(qiáng)調(diào)：在能夠排除不付費(fèi)者的情況下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品[25]。而埃莉諾·奧斯特羅姆則認(rèn)為：自治組織若要提供公共產(chǎn)品，關(guān)鍵是在一個(gè)自主治理的群體當(dāng)中，必須解決制度供給、可信承諾、互相監(jiān)督這三個(gè)至關(guān)重要的問題[26]。

這就是說，政府并不是公共產(chǎn)品的唯一生產(chǎn)與供給者，在政府之外還存在其它成功的公共產(chǎn)品供給形式。由此可見，公共產(chǎn)品究竟應(yīng)該由誰提供的問題，并不是一個(gè)簡單的“是”或“不是”的問題，關(guān)鍵是要看由誰來提供最能增進(jìn)全社會(huì)和每一個(gè)國民的福祉總量。毋庸置疑，公共產(chǎn)品究竟應(yīng)該由誰提供，現(xiàn)實(shí)中是受制于一個(gè)國家之政體性質(zhì)。一般而言，政府提供公共產(chǎn)品的效率主要由兩個(gè)因素決定：一是作為公共產(chǎn)品供給實(shí)際執(zhí)行者的活動(dòng)是否有效率；二是公共產(chǎn)品供給的決策者或者決策機(jī)構(gòu)能否準(zhǔn)確及時(shí)地匯聚國民對公共產(chǎn)品的偏好程度，并做出是否供給和供給多少的決定[27]。

五、當(dāng)下中國公共產(chǎn)品供求狀況分析

依據(jù)上述理論分析，筆者認(rèn)為當(dāng)下中國公共產(chǎn)品供求體系存在如下主要缺憾與不足：

（一）公共產(chǎn)品供給責(zé)任不明確，或者說政府責(zé)任錯(cuò)位、越位

公共產(chǎn)品供給的責(zé)任問題，也就是公共產(chǎn)品該由誰來提供的問題。從增進(jìn)每個(gè)國民福祉總量的大小來看，應(yīng)該主要由市場或第三者提供。但由于中國社會(huì)正處于發(fā)展的初級階段，民主政治位階較低、民意基礎(chǔ)欠堅(jiān)實(shí)、利益表達(dá)機(jī)制缺位等因素，保障公共產(chǎn)品供給的公共資金收支權(quán)力缺乏有力有效的監(jiān)督與制衡，自然，如果再加上公共產(chǎn)品供給責(zé)任不明確等因素，主要是由政府提供公共產(chǎn)品。邏輯上，其偏好多是反映政府及其官員的財(cái)稅意志。自然，公共產(chǎn)品的合意性就不可能很大，性價(jià)比也不可能很高。反過來，也最容易產(chǎn)生政府責(zé)任的錯(cuò)位與越位，致使公共產(chǎn)品供求關(guān)系失衡，權(quán)利與義務(wù)發(fā)生不平等的交換，政府的權(quán)利既大于自己的義務(wù)，也大于國民的義務(wù)，結(jié)果使公共產(chǎn)品的供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺陷，背離社會(huì)生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品以增進(jìn)全社會(huì)與每個(gè)國民福祉總量的終極目的。

客觀上，由于公共產(chǎn)品供給責(zé)任不明確，政府總是大包大攬，市場和非政府組織在公共產(chǎn)品供給方面的首創(chuàng)精神與積極性，便容易受到挫傷和壓抑，難以形成政府、市場和非政府組織攜手合力，發(fā)揮三方各自優(yōu)勢，最大限度地提供高性價(jià)比的公共產(chǎn)品的格局，從而增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民的福祉總量。

（二）公共資金來源與導(dǎo)向存在缺陷，公共產(chǎn)品供給成本很高，數(shù)量少，品種單一

公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給是有成本支出的。這支出，即公共資金，正常情況下主要是指稅收，是通過政府征稅來籌集，也包括政府的所有收入，即寬口徑統(tǒng)計(jì)的收入。對于轉(zhuǎn)型中國而言，公共資金既有稅收，也有政府基金等規(guī)費(fèi)收入。以2014年為例，全國一般公共預(yù)算收入140349.74億元，但政府性基金收入54093.38億元、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入2023.44億元、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入39186.46億元。為避免重復(fù)計(jì)算，扣除社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼收入8446.35億元，由此可計(jì)算得出，2014年中國全口徑財(cái)政預(yù)算收入達(dá)22.7萬億元，占GDP比重達(dá)到35.7%[28]。這意味著，2014年政府在國民收入分配中獲得的資源達(dá)到三分之一還多。當(dāng)然，如果再加上政府未納入統(tǒng)計(jì)的隱性收入，這一比例肯定更大。

這意味著，一方面，中國公共資金來源存在結(jié)構(gòu)性缺陷，“費(fèi)”擠“稅”問題嚴(yán)重，征稅之外還有大量規(guī)費(fèi)存在。另一方面，公共資金的供給與支出存在導(dǎo)向差異。由于公共資金的支出方向決定公共產(chǎn)品的種類與品質(zhì)，再加上公共資金決策科學(xué)性的欠缺，公共產(chǎn)品的供給自然會(huì)更多反映政府及其官員的意志與偏好，很難做到“取之于民”，“用之于民”，更難做到“用之于民”之所需。而且，由于公共支出權(quán)力缺乏“閉環(huán)式”有效監(jiān)督機(jī)制，公共資金的浪費(fèi)就嚴(yán)重，效率低下。而且，目前正在供給的公共產(chǎn)品，也存在一個(gè)數(shù)量少、品種單一的問題。造成這種現(xiàn)象的因素可能很多，但公共產(chǎn)品供給成本高是主因，權(quán)力缺乏有效監(jiān)督與制衡是關(guān)鍵。

公共產(chǎn)品供給成本就是政府成本，是指政府在為社會(huì)提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品活動(dòng)中的資源耗費(fèi)。令人糾結(jié)的是，中國政府的行政成本一直比較高[29]。

（三）公共產(chǎn)品存在結(jié)構(gòu)性缺陷，供需錯(cuò)位，合意性差，性價(jià)比低

當(dāng)下公共產(chǎn)品存在的結(jié)構(gòu)性缺陷，首先表現(xiàn)在：重視“低級需要”、“物質(zhì)主義動(dòng)機(jī)”，或者生理需要和安全需要等物質(zhì)性需要滿足類公共產(chǎn)品的供給；忽視“中級需要”、“社會(huì)性動(dòng)機(jī)”，即社會(huì)性需要，諸如歸屬和愛的需要以及自尊等需要滿足類公共產(chǎn)品的供給；而“高級需要”、“超越性動(dòng)機(jī)”，即精神性需要，諸如認(rèn)識和理解的欲望、審美、自我實(shí)現(xiàn)等需要滿足的公共產(chǎn)品更加被忽視。而且，就是滿足國民生理需要和安全需要等物質(zhì)性需要類的公共產(chǎn)品供給，也存在數(shù)量少、品種少，供需錯(cuò)位，合意性差，性價(jià)比低的問題，更別說長期以來對諸如歸屬和愛的需要以及自尊等社會(huì)需要類公共產(chǎn)品的供給，以及諸如認(rèn)識和理解的欲望、審美、自我實(shí)現(xiàn)等高級需要類公共產(chǎn)品的供給了。

其次，公共產(chǎn)品供給存在結(jié)構(gòu)性缺陷還表現(xiàn)在：核心公共產(chǎn)品供給較少，比如基本制度創(chuàng)新方面；形式公共產(chǎn)品較多，比如形象工程等。同時(shí)，期望類公共產(chǎn)品與延伸類公共產(chǎn)品也較少，而且忽視潛在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。即比較重視物質(zhì)需求和欲望類公共產(chǎn)品的供給，忽視精神需求類公共產(chǎn)品的供給?；蛘哒f，僅僅重視特定、相對、主觀類公共產(chǎn)品供給，但卻忽視共同、絕對、客觀類公共產(chǎn)品的供給。

如果從公共產(chǎn)品所能滿足之國民公共需要的人數(shù)而言，目前政府所供給的公共產(chǎn)品，大多介于次優(yōu)與“次差”之間。如果從人類社會(huì)公共資源的形態(tài)看，則比較重視人為物質(zhì)類公共產(chǎn)品與人際類公共產(chǎn)品的供給，忽視自然物質(zhì)公共產(chǎn)品（環(huán)境生態(tài)保護(hù)類）與公共精神類（制度等）公共產(chǎn)品的供給。公共精神類公共產(chǎn)品主要是指政治、經(jīng)濟(jì)、科教文化等觀念、組織形式、運(yùn)作機(jī)制等。如果從社會(huì)構(gòu)成看，比較重視經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)業(yè)、人際交往、德治和道德類公共產(chǎn)品的供給，但卻忽視政治、法治類公共產(chǎn)品的供給。如果從公共產(chǎn)品的時(shí)空結(jié)構(gòu)看，比較重視當(dāng)代公共產(chǎn)品與國內(nèi)公共產(chǎn)品的供給，忽視未來公共產(chǎn)品與國外公共產(chǎn)品的供給。

（四）公共產(chǎn)品供給機(jī)制落后，公正、公開性差，效率低下

就公共產(chǎn)品質(zhì)量管理體系而言，質(zhì)量的載體不僅針對公共產(chǎn)品本身，而且也針對公共產(chǎn)品生產(chǎn)的過程和體系，以及它們的組合。因此，從公共產(chǎn)品生產(chǎn)、供給過程和體系看，目前公共產(chǎn)品供給存在的主要問題是機(jī)制落后，公正、公開性差，效率低下，監(jiān)督乏力。

公正性差意味著，由于公共產(chǎn)品生產(chǎn)、供給過程和體系缺乏公正性，政府的權(quán)利會(huì)大于國民的義務(wù)，政府收取的公共資金（稅收與規(guī)費(fèi)等）多，但用于為國民提供真正所需求的公共產(chǎn)品卻少，權(quán)利與義務(wù)并沒有實(shí)現(xiàn)平等的利害相交換。同時(shí)，政府與國民之間基本權(quán)利與義務(wù)的交換，沒有遵從完全平等原則；非基本權(quán)利與義務(wù)的交換，沒有遵從比例平等原則。同樣，政府之間、國民之間基本權(quán)利的享有（基本公共產(chǎn)品的享有），也沒有遵從完全平等原則；非基本權(quán)利的享有（非基本公共產(chǎn)品的享有），同樣沒有遵從比例平等原則。

具體表現(xiàn)在，城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、不同行業(yè)之間、官民之間等公共產(chǎn)品的供給與分配存在不公現(xiàn)象，加劇了貧富差距的擴(kuò)大。而國民利益表達(dá)機(jī)制的缺乏，公共產(chǎn)品供給信息化進(jìn)程的滯后，如果再加上國民對公共產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)的變化，公共產(chǎn)品性價(jià)比將進(jìn)一步面臨考驗(yàn)。比如老齡化問題對公共產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)的影響等等[30]。而且，隨著老齡人口的增多，社會(huì)對醫(yī)療、社會(huì)保障的需求會(huì)大幅上升。全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村老齡化問題尤為突出。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)人口的擴(kuò)張也凸顯公共產(chǎn)品供給不足的問題[31]。

而公共產(chǎn)品供給機(jī)制落后，公正、公開性差，效率低下的原因，既有公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給決策機(jī)制缺乏科學(xué)性的原因，也有公開性不足、信息化滯后等原因，特別是公共收支權(quán)力缺乏“閉環(huán)式”有效監(jiān)督機(jī)制的原因。公共收支權(quán)力缺乏“閉環(huán)式”有效監(jiān)督的直接與間接危害性在于，公共產(chǎn)品性價(jià)比低，效率低下，公眾利益受損，造成社會(huì)不公，政府公信力喪失。

六、結(jié)語

本文通過對公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與外延、結(jié)構(gòu)與類型、質(zhì)量評估，以及供給主體等基本理論問題的探討，并借此獲得的認(rèn)識模式，對當(dāng)下中國公共產(chǎn)品供求狀況進(jìn)行了分析與評估，結(jié)論是中國公共產(chǎn)品供給體系亟待優(yōu)化和改革。公共產(chǎn)品供給主體必須明確，公共資金來源與導(dǎo)向亟待法治化，供給成本亟待壓縮，特別是供需錯(cuò)位、合意性差、性價(jià)比低的問題亟待徹底解決，公共產(chǎn)品供給機(jī)制亟待公正、公開，提質(zhì)增效，同時(shí)亟待加強(qiáng)對公共資金收支權(quán)力的監(jiān)督與制衡。

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作者單位：西安市國家稅務(wù)局學(xué)會(huì)

（責(zé)任編輯：邢荷生）

A New Research on the Basic Theory of Public Goods———Analysis of Current Situation of China's Public Goods Supply and Demand

Yao Xuange

Abstract：This paper holds the position thatpublic goods,as the intermediate objects in the trade of rights and obligations between citizens and their government,have critical influence on the general level of governance quality and the civilization degree ofnation-state governance and socialand private totalwelfare.This influence can be ascribed to the intension,essence,form,merits and demerits,structure,types and thewaysandmeans of exchange of public goods.After analysis and assessments of current China's public goods supply and demand under this understandingmode,this paper draws the following conclusions:supply subject remains to be defined;sources and allocations public funds needs legalization;supply costneeds squeezing;problems especially as disequilibrium of supply and demand,low desirability and bad cost performance is in urgent need of thoroughly solving;actions should be taken to supervise and balance the power of the collection and spending of public funds.

key words：Public Good;Supply;Welfare;Cost Performance;Supervision

中圖分類號：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-1391（2016）02-0078-12