構(gòu)建浙江政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的思考

羅荊

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構(gòu)建浙江政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的思考

羅荊

內(nèi)容提要：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之下轉(zhuǎn)變財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，放大財政資金杠桿作用，助力供給側(cè)改革，是推動發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)基金的初衷。本文結(jié)合浙江政府產(chǎn)業(yè)基金管理實(shí)際，提出構(gòu)建浙江政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利思考

2015年以來，我國各級政府轉(zhuǎn)變財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，通過整合財政專項(xiàng)資金、引入市場化運(yùn)作方式，全面推進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立和發(fā)展，政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模迎來爆發(fā)式增長。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年7月底，全國設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金680支，規(guī)模超過9340億元。政府產(chǎn)業(yè)基金的“井噴”既是在當(dāng)前融資渠道收窄的情況下財政發(fā)力穩(wěn)增長的重要手段，也是資金分配方式由“補(bǔ)”到“投”的顛覆性改革。由于我國政府產(chǎn)業(yè)基金處于起步階段，如何有效管理政府產(chǎn)業(yè)基金，特別是政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的建立成為目前的熱點(diǎn)問題。筆者以浙江政府產(chǎn)業(yè)基金為例，提出探索建立政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的相關(guān)思考。

一、建立政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于厘清政府與市場關(guān)系

十八大明確提出要厘清政府與市場關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。浙江省也明確提出省級財政專項(xiàng)資金將逐步從競爭性領(lǐng)域退出，原則上一般不直接分配到企業(yè)。政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立不是簡單的改革財政資金分配職能，而是采取市場化運(yùn)作方式，發(fā)揮財政資金杠桿作用，兼顧市場發(fā)展和政策要求，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和社會資本協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)有國家法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，采取激勵機(jī)制市場化、退出機(jī)制市場化的方式，既規(guī)范政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展和運(yùn)作，也通過收益讓渡的方式引導(dǎo)私募基金等社會資本發(fā)展。

（二）有利于規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金管理

政府產(chǎn)業(yè)基金采取市場化運(yùn)作方式并不意味著產(chǎn)業(yè)基金處于“無政府”狀態(tài)，政府部門承擔(dān)著財政資金投入資本市場后的風(fēng)險防控以及國有資本管理等職責(zé)，作為產(chǎn)業(yè)基金公司的股東或合伙人，一方面對政府產(chǎn)業(yè)基金退出時機(jī)、方式以及收益讓渡等問題仍需要進(jìn)行決策和把握，避免對社會資本的“擠出”效應(yīng)，另一方面對政府產(chǎn)業(yè)基金出現(xiàn)違反基金公司章程或協(xié)議以及觸犯國家法律法規(guī)等行為履行法律賦予的權(quán)利。

（三）有利于調(diào)節(jié)政策導(dǎo)向與利益訴求矛盾

政府產(chǎn)業(yè)基金的投資方向要符合政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目標(biāo)，浙江省明確重點(diǎn)支持信息、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等7大產(chǎn)業(yè)，推動“四換三名”、“兩化”融合，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，不得投向高污染、高能耗、落后產(chǎn)能等國家和省限制行業(yè)。但產(chǎn)業(yè)基金追求利益最大化是社會資本的內(nèi)在動力，政策導(dǎo)向與利益驅(qū)動的內(nèi)在矛盾需要通過科學(xué)合理的讓利機(jī)制予以調(diào)節(jié)，在保障引導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，兼顧社會資本的逐利性，引導(dǎo)社會資本更好地為浙江轉(zhuǎn)型升級提供資金支持。

（四）有利于解決產(chǎn)業(yè)投入“市場失靈”問題

產(chǎn)業(yè)基金的逐利性決定了基金更傾向于投資于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的成熟發(fā)展期，以相對較小的風(fēng)險獲得較高的投資收益。浙江省正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，政府引導(dǎo)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和成長性科技型企業(yè)還處于初創(chuàng)期或成長期，新興產(chǎn)業(yè)在這個階段呈現(xiàn)出“高風(fēng)險、高收益”的特征，產(chǎn)業(yè)基金投資失敗的概率相對較高，一般完全市場化的產(chǎn)業(yè)基金投資意愿不高，政府產(chǎn)業(yè)基金激勵性的讓利措施，鼓勵合作社會資本進(jìn)入初創(chuàng)期和成長期的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資渠道狹窄和社會資本投資“市場失靈”領(lǐng)域具有一定的引導(dǎo)作用。

二、建立政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的原則

（一）以法為據(jù)原則

政府產(chǎn)業(yè)基金實(shí)行市場化運(yùn)作模式，必然按照我國現(xiàn)行的《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《破產(chǎn)法》等法律規(guī)定的范圍運(yùn)作管理，政府成為企業(yè)的國有股股東或合伙人。法律明確規(guī)定的退出方式、退出程序應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，按照公司章程或協(xié)議約定執(zhí)行的退出讓利條款應(yīng)在基金公司設(shè)立時予以明確，以法律約束為保障，避免國有資本退出讓利時產(chǎn)生股東之間的利益糾紛以及外界對國有收益讓利的質(zhì)疑。

（二）績效主導(dǎo)原則

政府產(chǎn)業(yè)基金讓利機(jī)制應(yīng)建立在完善的績效考評機(jī)制基礎(chǔ)之上，在綜合考評政府產(chǎn)業(yè)基金社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，側(cè)重于對社會效益的考核，特別是產(chǎn)業(yè)基金對推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的“畝產(chǎn)稅收”、知識產(chǎn)權(quán)專利、吸納就業(yè)等情況的綜合考評。由于浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金不僅僅局限于與社會資本合作，同時與市縣級政府合作成立政府產(chǎn)業(yè)基金（區(qū)域基金），完善的績效考評和風(fēng)險防控機(jī)制是對市縣政府可采取讓利措施的必要管理。

（三）適時退出原則

政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)著重于發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，做到既不“缺位”也不“越位”。在產(chǎn)業(yè)基金公司章程或協(xié)議約定退出期限內(nèi)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等經(jīng)濟(jì)形勢變化，政府應(yīng)及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)基金投資方向，產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，即子基金不再需要母基金支持時，政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)當(dāng)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式適時退出。產(chǎn)業(yè)基金公司發(fā)生違反公司章程或協(xié)議約定，出現(xiàn)投資領(lǐng)域不符合約定，投資基金發(fā)生重大虧損，無力繼續(xù)經(jīng)營，出現(xiàn)重大違法違規(guī)行為，被管理機(jī)關(guān)責(zé)令終止等情形，致使產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)當(dāng)及時退出。

（四）權(quán)責(zé)明確原則

政府產(chǎn)業(yè)基金的退出和讓利涉及國有資本管理，為防止國有資產(chǎn)流失和讓利空間尋租等問題，應(yīng)明確政府產(chǎn)業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)的相應(yīng)權(quán)責(zé)，規(guī)范政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利程序，按照權(quán)責(zé)相適原則，構(gòu)建風(fēng)險防控體系。浙江政府產(chǎn)業(yè)基金的組織架構(gòu)原則上包括基金管理委員會（含基金管理委員會辦公室）、基金公司、基金管理公司三個層次，應(yīng)按照政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利的管理規(guī)定各司其職，各負(fù)其責(zé)，保障政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利的順利實(shí)施。

三、構(gòu)建政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的思考

政府產(chǎn)業(yè)基金的退出和讓利機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)在于“何時退”、“怎么退”、“如何讓”等方面，從浙江政府產(chǎn)業(yè)基金來看，如何有效鼓勵和引導(dǎo)社會資本繼續(xù)為浙江轉(zhuǎn)型升級服務(wù)，如何調(diào)動市縣政府成立政府產(chǎn)業(yè)基金的積極性等問題帶有一定的普遍性。浙江政府產(chǎn)業(yè)基金主要分為母基金（國有獨(dú)資）、子基金（母基金與社會資本合作成立的基金，國有參股）和區(qū)域基金（不同級政府間合作設(shè)立，國有獨(dú)資）。由于母基金為一級政府單獨(dú)設(shè)立，不涉及讓利問題，且退出方式明確，故本文圍繞子基金和區(qū)域基金，建議從以下幾方面構(gòu)建政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制。

（一）厘清一個“界”，明確政府出資退出的時機(jī)和方式

政府產(chǎn)業(yè)基金退出的范圍應(yīng)明確為產(chǎn)業(yè)基金政府出資權(quán)益，目前主要采取的方式為股權(quán)轉(zhuǎn)讓（公司制企業(yè)）、財產(chǎn)份額轉(zhuǎn)讓（合伙制企業(yè)）和清算方式。圍繞主要退出方式，政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)構(gòu)建退出時機(jī)選擇機(jī)制。一是政府產(chǎn)業(yè)基金達(dá)到章程或協(xié)議約定存續(xù)期，決定不再存續(xù)時應(yīng)采取清算方式退出。二是政府產(chǎn)業(yè)基金存續(xù)期內(nèi)，投資基金發(fā)生重大虧損，無力繼續(xù)經(jīng)營以及出現(xiàn)重大違法違規(guī)行為，被管理機(jī)關(guān)責(zé)令終止等情形應(yīng)采取清算方式退出。三是政府產(chǎn)業(yè)基金存續(xù)期內(nèi)，為避免政府資本“擠出效應(yīng)”，子基金公司按照政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)政策合理投資，當(dāng)公司其他股東或合伙人提出收購國有股權(quán)或國有財產(chǎn)份額時，在保障一定合理國有資本收益的前提下（如銀行五年期基準(zhǔn)貸款利率收益水平）可將國有股權(quán)或份額予以轉(zhuǎn)讓。根據(jù)政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況以及產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展形勢，國有股東或合伙人可按照法律規(guī)定，要求通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及份額轉(zhuǎn)讓等方式退出政府產(chǎn)業(yè)基金。存續(xù)期內(nèi)，區(qū)域基金退出方式參照子基金退出方式執(zhí)行。

（二）側(cè)重一個“效”，明確政府出資收益讓渡范圍和方式

按照“績效主導(dǎo)”原則，政府產(chǎn)業(yè)基金讓利機(jī)制應(yīng)建立在完善的績效考評機(jī)制基礎(chǔ)之上，側(cè)重于政府產(chǎn)業(yè)基金實(shí)現(xiàn)的社會效益和引導(dǎo)效果，明確政府產(chǎn)業(yè)基金讓利對象為合作的下級政府、基金管理機(jī)構(gòu)（子基金管理機(jī)構(gòu)）和社會投資者，針對不同的讓利對象，讓利方式也應(yīng)有所區(qū)別。一是對積極投資于初創(chuàng)期、中早期以及具有正外部性的企業(yè)和項(xiàng)目，取得較好社會效益的基金股東或合伙人，可以采取一定期限收益讓渡、約定退出期限和回報率、按同期銀行貸款基準(zhǔn)利率收取一定的收益等方式給予適當(dāng)讓利。二是對取得良好經(jīng)濟(jì)效益的基金，基金管理機(jī)構(gòu)讓利按照“引導(dǎo)為主、適當(dāng)讓利”原則執(zhí)行，可考慮采取“門檻收益+分紅”和總量控制兩種方式。“門檻收益+分紅”方式是指政府出資取得的投資收益扣除約定的保底收益（固定收益或比例收益）后按照約定比例讓利于基金管理機(jī)構(gòu)?？偭靠刂品绞绞侵敢曰鸸芾頇C(jī)構(gòu)籌集投入政府產(chǎn)業(yè)基金的社會資本總量的銀行五年期貸款基準(zhǔn)利率為標(biāo)準(zhǔn)，從產(chǎn)業(yè)基金政府投資收益中讓渡，讓利規(guī)模原則上不得超出投資收益的15%（該比例為目前浙江省省級國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)利潤上繳比例），可根據(jù)國有資本收益上繳比例調(diào)整相應(yīng)變動。產(chǎn)業(yè)基金政府投資無收益或虧損，不得對基金管理機(jī)構(gòu)讓利。三是根據(jù)下級政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作成效以及考核評價結(jié)果，對取得重大社會和經(jīng)濟(jì)效益，推動地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成效明顯的區(qū)域基金，可將退出的上級產(chǎn)業(yè)基金投入資本以及收益按照評估資產(chǎn)價格直接劃轉(zhuǎn)為下級政府投資成立的母基金國有資本。對促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作管理規(guī)范的區(qū)域基金，可將退出的上級政府產(chǎn)業(yè)基金投資收益適當(dāng)讓利給下級政府產(chǎn)業(yè)基金母基金，具體由上級政府財政部門視具體情況確定，以促進(jìn)下級政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展壯大。

（三）注重一個“責(zé)”，明確政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利管理職責(zé)

一是規(guī)范退出和讓利的管理流程，政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利原則上由基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)（國有資本投資管理機(jī)構(gòu)）按照公司章程或協(xié)議執(zhí)行，涉及提前退出或破產(chǎn)清算等情形，由基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)起草產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利方案，經(jīng)基金法人機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后報基金管理委員會辦公室，基金管理委員會辦公室對方案進(jìn)行審定并報基金管理委員會，經(jīng)基金管理委員會審議批準(zhǔn)后實(shí)施。二是明確管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，基金管理委員會應(yīng)負(fù)責(zé)對產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利的決策審議。管理委員會辦公室負(fù)責(zé)具體管理監(jiān)督產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利工作，建立和完善產(chǎn)業(yè)基金績效考評機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)基金發(fā)揮的社會效益、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益等因素，提出對下級政府產(chǎn)業(yè)基金考核評價具體意見和具體讓利方式?；鸱ㄈ藱C(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)對產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利進(jìn)行監(jiān)管與指導(dǎo)，做好產(chǎn)業(yè)基金退出讓利方案的核議，考核基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)退出讓利工作落實(shí)情況，保障產(chǎn)業(yè)基金及時退出?；疬\(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)基金管委會的要求和基金法人機(jī)構(gòu)的委托，按照委托協(xié)議約定負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)基金的退出和讓利具體工作，經(jīng)基金管理委員會審議批準(zhǔn)后，應(yīng)及時按照國家現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定辦理產(chǎn)業(yè)基金退出。

參考文獻(xiàn)

［1］吳應(yīng)寧.政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的效益研究［J］.發(fā)展研究，2010（10）.

［2］夏榮靜.推進(jìn)我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展的探討綜述［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（36）.

作者單位：浙江省財政廳企業(yè)處

（責(zé)任編輯：董麗娟）