財政支出績效評價報告的定位

●蒙圓圓

財政支出績效評價報告的定位

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財政支出績效評價報告是評價成果的重要展現(xiàn)形式，主要用于財政部門、預算主管部門、預算單位、人大及社會公眾等多方主體了解、應用績效評價結果。清晰定位績效評價報告，將有助于開展績效評價工作。本文在明確績效評價目的的基礎上，通過對不同類型報告的比較分析，厘清績效評價報告的定位，界定各類績效評價報告的側重點，并對績效評價報告在不同主體中的應用提出建議。

財政支出 績效評價績效評價報告

我國財政預算績效管理工作始于20世紀80年代初期，與西方國家相比起步較晚，但近年來，財政支出的績效問題受到越來越多的重視，黨的十六屆三中全會決議提出“建立預算績效評價體系”，十七屆二中、五中全會分別提出了“推進政府績效管理和行政問責制度”、“完善政府績效評估制度”。公共財政支出績效評價作為預算績效管理的重要手段，也在全國范圍內逐漸開展并愈受重視，績效評價結果應用機制也在逐漸完善?？冃гu價報告作為績效評價活動的結果，直接影響績效結果應用的成效。因此準確定位績效評價報告，將有利于指導績效評價報告的撰寫，提升績效評價報告的應用效果。

一、績效評價概述

績效評價是指采用科學、規(guī)范的績效評價方法，對照統(tǒng)一制定的評價標準，按照績效的內在原則，對財政支出行為過程及其效果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。從績效評價的內涵出發(fā)，開展績效評價的目的主要表現(xiàn)在三大方面：其一，通過績效評價，提供有效的支出績效方面的重要信息，幫助決策者做出合理的資源配置決定，提高決策水平；其二，對項目或部門的運行及效率提供及時、有效的信息，幫助管理者改進支出管理及績效；其三，通過績效評價結果的公開、問責與應用，提升政府部門分配、使用公共資金的責任感。

績效評價貫穿于財政支出預算安排和使用全過程，既包括對財政資金預算決策是否合理恰當、支出過程是否合理合規(guī)、投入產出是否有效率的評價，也包括對支出結果的有效性進行綜合評價。從財政支出過程的階段來分，績效評價可分為績效前評價、績效跟蹤與績效后評價。其中績效前評價是在項目立項前期和立項過程中，以績效目標為依據(jù)，確定項目是否立項，預算是否予以支持的一種評價?？冃Ц櫴窃陬A算執(zhí)行過程中，對項目管理各相關內容和目標要求的完成情況進行跟蹤，圍繞績效目標運行情況實現(xiàn)程度、提出糾正績效運行偏差、促進績效目標實現(xiàn)的評價。績效后評價是在預算完成后，對項目完成的投入、管理、績效情況進行綜合分析的評價。

二、績效評價報告的定位

要清晰界定一份報告的定位，可以采取背景追溯、論證分析等不同方法。本文將通過當前針對財政資金不同報告的比較分析，明確績效評價報告的定位。

財政支出績效評價報告一般是指由第三方機構在中立、客觀、公正原則下出具的關于財政資金績效的書面報告。根據(jù)所處的財政支出階段不同，績效評價報告依據(jù)經(jīng)過論證的績效指標或績效評價指標體系對被評價對象在事前、事中和事后的績效情況進行分析，剖析存在的問題及原因并提出結論及建議。

除績效評價報告外，當前財政資金相關的政府報告主要還包括審計報告和績效報告。其中，審計報告是指注冊會計師根據(jù)獨立審計準則的要求，在實施了必要審計程序后出具的，用于對被審計單位年度會計報表發(fā)表審計意見的書面文件。審計報告的內容主要包括審計的單位、期間等審計范圍，針對審計單位在審計期間資金活動的合法性、合規(guī)性提出獨立的審計意見。審計報告主要作為相關單位在一定期間經(jīng)濟活動合法性、合規(guī)性的經(jīng)濟鑒證。而績效報告是財政資金具體使用單位依據(jù)本單位績效完成情況作出書面總結與說明的文件。績效報告內容主要包括總結分析績效目標完成情況，說明未完成績效目標及其原因，提出下一步改進工作的意見與建議?？冃蟾嬷饕鳛樨斦Y金具體使用單位的自我評價結果向財政部門進行反饋，并指導本部門進一步改進工作。

結合以上三種報告的內涵、內容、作用等要素進行比較分析，從內涵上來看，績效評價報告是以結果為導向的公共支出管理活動的成果，審計報告是經(jīng)濟監(jiān)督活動的成果，而績效報告是自我評價的總結結果。從報告?zhèn)戎攸c來看，績效評價報告是構建預算單位的財務與業(yè)務聯(lián)系，從投入與產出情況來分析資金使用效率，回應的是資金分配與業(yè)務活動的合理性問題；審計報告則側重于預算單位在資金使用過程中的合法性、合規(guī)性問題；績效報告則是如實反映預算單位的績效結果。從報告發(fā)揮的作用來看，績效評價報告是為政府決策提供咨詢；而審計報告則是對預算單位資金使用的合法性、合規(guī)性提出鑒證意見；績效報告則是為預算單位下一步績效管理工作提出自我總結意見與建議。

基于上述分析以及績效評價的內涵與目的，本文嘗試對績效評價報告作一個相對清晰、合理的界定：績效評價報告以評價為手段，以指標為工具，以改進公共支出管理為目標，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性進行客觀公正分析與判斷，回應財政資金分配與使用的合理性問題，為政府預算和項目的決策與管理提供依據(jù)的一種書面的管理咨詢報告。

三、績效評價報告的分類及側重點

根據(jù)財政支出所處的階段，績效評價可分為績效前評價、績效跟蹤、績效后評價。依據(jù)績效評價類型不同，績效評價報告可分為績效前評價報告、績效跟蹤報告、績效后評價報告。三類報告的定位同為管理咨詢報告，但因其評價階段的不同，報告在咨詢側重方向上也有所差異。

績效前評價的評價重點在于主要評估公共項目的風險與回報，對公共項目進行可行性、必要性分析。績效前評價報告應主要從項目績效目標合理性、預算編制準確性上回應項目可行性問題，重點提出項目是否可行、是否予以立項、財政資金投入規(guī)模等咨詢意見，為加強預算編制科學性、提升預算分配合理性、改進預算管理水平提供有效參考意見。

績效跟蹤的評價重點是分析財政支出活動或項目的進展情況，包括資金到位情況，實施進度完成情況等內容?？冃Ц檲蟾鎽饕獜目冃钋闆r、糾偏整改情況等方面提出績效跟蹤結果，重點提出項目預算是否需要調整、如何調整，項目是否調整、中止或終止等咨詢意見，為項目預算與項目本身是否調整提供決策依據(jù)；同時以績效跟蹤報告結果應用對支出項目進度管理、質量管理形成良好的倒逼機制，促進項目實現(xiàn)有效跟蹤與管理、不斷提升財政支出項目管理水平。

績效后評價的評價重點是對財政支出活動或項目完成結果進行評價，全面分析財政支出活動的成果，審查和評價成果的各種性能指標是否符合計劃的要求，達到預定的目標?？冃Ш笤u價報告應主要從已完成項目的績效分析，提出同類項目改進建議，包括項目管理、項目下年度投入等咨詢建議，為財政部門合理安排下年度資金，預算部門改進本部門財政支出項目管理水平、提升財政支出項目績效提供有效參考依據(jù)。

四、績效評價報告的應用

績效評價涉及財政部門、預算主管部門、預算部門、人大及社會公眾等多個主體。不同主體對績效評價的需求不同，對績效評價報告的應用也有所不同。

財政部門作為政府財政資金管理部門，一般為績效評價工作的委托部門，旨在通過績效評價了解預算編制合理性、預算執(zhí)行情況，為提高預算科學化、精細化服務。因此在對績效評價報告的應用中，財政部門一方面可利用績效前評價報告進行財政支出項目的重要性與必要性排序，優(yōu)化財政支出分配，在預算分配環(huán)節(jié)提高財政支出效率；另一方面可利用績效跟蹤報告對財政資金使用進行過程監(jiān)控，尤其可依據(jù)項目預算執(zhí)行績效情況進行項目預算調整、項目調整，及時糾偏，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)優(yōu)化財政支出項目管理水平，提高財政資金使用效率和效益；最后可利用績效后評價報告了解各部門、各項目預算績效情況，作為下一年度財政資金安排、分配的參考依據(jù)，從預算資金分配、安排與監(jiān)控等方面提升預算管理水平。

預算主管部門介于財政部門與預算單位之間，是預算單位的直屬上級部門，旨在通過績效評價了解資金使用情況、資金使用結果，為優(yōu)化資金使用和過程管理提供參考。預算主管部門對績效評價報告的應用，主要體現(xiàn)通過績效評價發(fā)現(xiàn)項目決策、項目投入等管理過程中的問題，針對績效評價報告提出的合理建議，在相應管理環(huán)節(jié)上予以相應的制度、機制與技術手段上的改進與完善，不斷提升管理水平，以優(yōu)化本部門及下級部門的資源配置。

預算單位是財政資金預算的使用單位及被評價單位，旨在通過績效評價了解資金使用情況，為更好地使用資金、加強業(yè)務管理提供參考建議。預算單位對績效評價報告的應用，主要體現(xiàn)在對相應財政支出績效評價報告中反饋的成績、問題與建議方面，針對成績經(jīng)驗部分，可依據(jù)單位其他項目情況加以借鑒、推廣；針對薄弱部分，在以后同類項目中加以規(guī)范、改進與完善，以此不斷提升項目管理水平，提升資金使用效益。

人大是公眾利益的代表，對政府具有重要的監(jiān)督作用。新《預算法》第四十九條規(guī)定：“各級人民代表大會有關專門委員會，要向本級人民代表大會主席團提出有關總預算草案及上一年度總預算執(zhí)行情況的審查結果報告。報告結果應當包含提高預算績效的意見和建議”。人大可通過績效評價報告對預算管理全過程所有參與績效評價的主體進行監(jiān)督。

社會公眾是政府信息公開與分享的受眾群體，可以通過績效評價報告了解財政資金使用獲得的產出和效果，以監(jiān)督政府部門積極回應公眾對公共產品和公共服務的合理訴求。

績效評價報告作用的充分發(fā)揮，不僅需要對績效評價報告進行清晰定位，厘清不同類型績效評價報告的側重點，強調不同主體重視績效評價報告的應用，還需進一步規(guī)范、提升績效評價報告的質量。一方面，這就要求第三方組織作為評價機構秉承并堅持客觀公正、價值中立的評價原則，出具有理有據(jù)、具有公信力的績效評價報告；另一方面，也對政府績效評價大數(shù)據(jù)的建設與完善提出了要求，只有全面整合財政績效相關信息，構建預算績效管理知識庫，在實現(xiàn)績效標準初步積累的基礎上，開展財政數(shù)據(jù)分析和應用，實現(xiàn)績效標準的不斷優(yōu)化與完善，才能構建更科學、合理的績效評價指標體系，更準確、合理地開展績效評價活動，實現(xiàn)績效評價報告質量的不斷提升，進而以績效評價報告結果為財政部門、預算部門、人大、社會公眾參考與應用，最終不斷促進財政支出預算管理水平與項目管理水平的提升。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

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