經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下社會(huì)保障審計(jì)改革探究

●張宏翔 許貝貝

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下社會(huì)保障審計(jì)改革探究

●張宏翔 許貝貝

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社保審計(jì)交互作用，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型既倒逼社保審計(jì)發(fā)生變革，同時(shí)社保審計(jì)也促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的加速。因此，既要在“形而上”的思想層面了解社保審計(jì)的相關(guān)理念，也要在“形而下”的操作層面進(jìn)行相關(guān)完善。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型 社會(huì)保障審計(jì) 績效審計(jì)

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，每一次的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都會(huì)深刻影響社會(huì)各階層的經(jīng)濟(jì)利益，并由此發(fā)生社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變化，在此背景下，作為保障社會(huì)和諧穩(wěn)定“減震器”的社會(huì)保障就成為關(guān)注的重點(diǎn)。如何在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的狂潮中，保證社保工作的正常有序，更好地實(shí)現(xiàn)社保審計(jì)改革，逐步實(shí)現(xiàn)改善民生的終極目標(biāo)已成為社會(huì)大課題。

一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)保障審計(jì)的交互作用

（一）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型倒逼社保審計(jì)發(fā)生變革

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在一定程度上激發(fā)了社會(huì)矛盾，包括經(jīng)濟(jì)層面和社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)方面，這在客觀上要求國家提供更多的社會(huì)救助工作，以使社會(huì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間平穩(wěn)過渡。因此，如何確保社會(huì)保障措施落到實(shí)處，真正將國家惠民政策遍及百姓才是重中之重，也是社保審計(jì)的責(zé)任。此外，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的拉升作用，社會(huì)貧富差距由此加大，兩極分化日趨嚴(yán)重并由此加大弱勢群體規(guī)模，相應(yīng)地對于老人、兒童以及傷殘智障群體的保護(hù)政策等都納入社保審計(jì)范圍。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將大幅提高第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，從而釋放更多的農(nóng)村勞動(dòng)力加入第三產(chǎn)業(yè)，成為城鎮(zhèn)居民，由此在客觀上促進(jìn)城鎮(zhèn)形成新型居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民醫(yī)療保險(xiǎn)等社保制度。同時(shí)，不同的農(nóng)村人口格局也促使農(nóng)村形成了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保制度。由此，社會(huì)保障審計(jì)的范圍和審計(jì)難度逐步增加，無形之中促使社保審計(jì)為適應(yīng)社會(huì)形勢作出相關(guān)改革，以更好地發(fā)揮社保審計(jì)的監(jiān)督作用。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐的加快促使社保審計(jì)出現(xiàn)新的特征：一是審計(jì)的對象是不斷涌現(xiàn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)民工保險(xiǎn)等政策組合；二是汶川地震發(fā)生之后涌現(xiàn)出許多新型民間慈善團(tuán)體等社會(huì)互助組織；三是社保業(yè)務(wù)方式不斷創(chuàng)新，加大審計(jì)難度?？傊?，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，社保審計(jì)必須做出相應(yīng)的改革才能適應(yīng)現(xiàn)有的社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀。

（二）社保審計(jì)創(chuàng)新加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程

首先，社保審計(jì)的發(fā)展將推動(dòng)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)模型由投資、出口為主變?yōu)橛上M(fèi)為主。受國際金融危機(jī)的影響，我國的進(jìn)出口業(yè)務(wù)縮減很大，國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式正聚焦消費(fèi)，以期實(shí)現(xiàn)真正以消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的新型模式。而要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長以消費(fèi)為主的根本是保障社會(huì)民眾的穩(wěn)定和生活正常有序，最直接的措施就是保證社會(huì)保障政策的有效實(shí)施。通過強(qiáng)化社會(huì)保障審計(jì)的落實(shí)到位，真正達(dá)到社會(huì)保障措施惠及民眾的目的，從而提高民眾的消費(fèi)需求，切實(shí)發(fā)揮消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。

其次，社保審計(jì)對于因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)矛盾具有緩解作用。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不可避免會(huì)帶來一定的社會(huì)矛盾，而作為社會(huì)“穩(wěn)定器”的社會(huì)保障就是緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有序進(jìn)行的重要保證。近年來，我國為更好地完善社會(huì)保障措施，不斷進(jìn)行創(chuàng)新，加大社?；菁懊?，但仍然在制度上存在一定問題，較大地制約了當(dāng)前社保審計(jì)整體水平的提升。我國“十二五”規(guī)劃也明確將加快社保體系的發(fā)展作為保障民生的重要舉措，為社保工作的有序進(jìn)行帶來了巨大的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也對社會(huì)保證審計(jì)提出了前所未有的挑戰(zhàn)。通過及時(shí)完善社保措施，改革社保審計(jì)制度，能更好地實(shí)現(xiàn)社保穩(wěn)定社會(huì)的作用，緩解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中引發(fā)的各類沖突。

綜上所述，社保審計(jì)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相互作用，一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型會(huì)倒逼社保審計(jì)作出相應(yīng)改革，不斷拓寬審計(jì)對象和審計(jì)方法；另一方面，社保審計(jì)的完善會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，緩解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾。就經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社保審計(jì)的相互作用來看，社保審計(jì)的改革必須是全方位、多層面的，既包括“形而上”認(rèn)識(shí)層面的創(chuàng)新，也包括“形而下”操作層面的改革。

二、社會(huì)保障審計(jì)“形而上”認(rèn)識(shí)層面的更新

（一）創(chuàng)新社保審計(jì)理念：以民為主、執(zhí)審為民

我國自2011年7月1日施行《社會(huì)保險(xiǎn)法》以來，一直秉承“以民為本”的理念，不僅將城鄉(xiāng)各類勞動(dòng)者和居民都納入各自對應(yīng)的社保制度，同時(shí)減輕百姓參保的負(fù)擔(dān)，也減少了相關(guān)報(bào)銷流程，增加各類政府補(bǔ)貼，真正實(shí)現(xiàn)了以民眾利益為首的初衷。因此，為秉承社保以民為主的理念，社保審計(jì)創(chuàng)新應(yīng)以執(zhí)審為民為根本指導(dǎo)方針：一是在審計(jì)計(jì)劃階段，通過網(wǎng)絡(luò)媒體等方式公開審計(jì)的項(xiàng)目清單，廣泛爭取民眾對于被審計(jì)項(xiàng)目內(nèi)容的建議，包括審計(jì)范圍、審計(jì)方式等，提高民眾對社保的知悉度，使社保工作更貼近民生；二是在審計(jì)實(shí)施階段，通過走訪被審計(jì)單位的基層員工以及通過公開舉報(bào)電話、郵箱等方式盡可能搜集最真實(shí)、原始的審計(jì)信息，最大限度地傾聽民意，提高審計(jì)準(zhǔn)確度；三是在審計(jì)最后公布結(jié)果階段，注重信息的公開透明化，將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)民眾公布，提高社保審計(jì)的公信力。

（二）明確審計(jì)目標(biāo)：促進(jìn)社保制度完善

審計(jì)作為預(yù)防和解釋經(jīng)濟(jì)事件運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)并提前做出相關(guān)應(yīng)對措施的“免疫系統(tǒng)”，對于資金的運(yùn)用和使用效果具有揭露和促進(jìn)的作用。社保審計(jì)由于其被審計(jì)對象的特殊性，更應(yīng)從被審計(jì)對象的體制和制度層面進(jìn)行完善。我國現(xiàn)存的社保制度尚存在諸多不足，包括：一是社保管理體制存在隱患，現(xiàn)有的社保體制下，基金管理存在機(jī)構(gòu)混亂、預(yù)算編制欠缺科學(xué)性和管理有效性等問題，例如，現(xiàn)有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)基金中的部分地區(qū)尚未納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，大大削弱監(jiān)督力度，造成對基金的使用情況不明晰，易發(fā)生基金被挪用現(xiàn)象；二是社保制度缺乏整體協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，不僅在群體分類上分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民等，另外還根據(jù)特定情況設(shè)定了農(nóng)民工、失地農(nóng)民等養(yǎng)老保險(xiǎn)，種類繁多，整體管理缺乏系統(tǒng)性，增大管理難度。因此，社保審計(jì)作為一種特殊的審計(jì)方式，需要從完善社保制度上進(jìn)行促進(jìn)，以更好地實(shí)現(xiàn)社保的惠民效應(yīng)。

（三）界定審計(jì)范圍：構(gòu)建“大社保審計(jì)”新格局

現(xiàn)行審計(jì)法規(guī)對于社保審計(jì)的職責(zé)范圍界定還存在一定的模糊性，比如，《審計(jì)法》規(guī)定，對于政府部門和其他單位受托管理的社?；鹨约捌渌鸬鹊氖褂?，審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但該條例尚未對其中提及的其他基金做明確的解釋，造成一定的審計(jì)漏洞，也使審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)未能明確，制約社保審計(jì)的發(fā)展。因此，社保審計(jì)的完善應(yīng)從健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系等方面進(jìn)行著手，逐步明確社保審計(jì)各項(xiàng)范圍界定。主要包括養(yǎng)老、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)；提供城鄉(xiāng)居民最低生活保障以及幫扶下崗工人再就業(yè)的社會(huì)救濟(jì)；對老人、兒童、傷殘等弱勢群體幫扶的社會(huì)福利；對特殊貢獻(xiàn)軍人特殊保護(hù)的社會(huì)優(yōu)撫；住房公積金、公共衛(wèi)生等其他資金。

（四）把握社保審計(jì)重點(diǎn)：跟蹤社保資金使用效應(yīng)

近年來，政府對于社保的資金投入力度明顯增大，社保資金的規(guī)模增速也呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。因此，在如此規(guī)模龐大的社保資金下，如何保障社保資金的安全運(yùn)行以及實(shí)現(xiàn)社保資金使用效率的最優(yōu)化是現(xiàn)行審計(jì)部門的重點(diǎn)研究課題。而在資金安全使用的監(jiān)督工作中，應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的主力軍作用，主要是因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)匯集了大批較為專業(yè)的會(huì)計(jì)、審計(jì)人才，具有資金監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備；同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督上具有合法性和合理性，且在日常審計(jì)工作中積累了大量相關(guān)經(jīng)濟(jì)審計(jì)等案例經(jīng)驗(yàn)，對社保資金的監(jiān)督具有借鑒性。

因此，針對目前時(shí)有發(fā)生的社保資金使用違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，審計(jì)部門應(yīng)從各方面著手分析，在不觸碰社保資金“高壓線”的前提下，提高資金使用效率，更好地惠及民生。尤其對于社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}，審計(jì)部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀，結(jié)合有效的治理措施加以解決。

三、社會(huì)保障審計(jì)“形而下”操作層面的重構(gòu)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下社會(huì)保障審計(jì)的完善，既要從認(rèn)識(shí)層面進(jìn)行感知，了解社保審計(jì)的相關(guān)現(xiàn)狀和改革方向，也要從“形而下”具體操作層面進(jìn)行模式、方式方法上進(jìn)行重構(gòu)。

（一）構(gòu)建績效社保審計(jì)模式

績效審計(jì)作為一種新型審計(jì)模式，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)廣泛使用，與我國現(xiàn)行存在諸多不足的社保審計(jì)相比，社?？冃徲?jì)具有較大優(yōu)勢。

從經(jīng)濟(jì)性方面看，社?？冃徲?jì)具有減少浪費(fèi)、實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)。社保審計(jì)的重點(diǎn)是如何在現(xiàn)有資金安排范圍內(nèi)，盡可能減少購置或者使用成本，考察社保工作開展中對資金成本的節(jié)約程度，并對今后的工作提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。而社?？冃徲?jì)不僅可以和平常審計(jì)一樣，對某項(xiàng)具體項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行全面考察，同時(shí)還可以對該社保項(xiàng)目的具體經(jīng)辦部門進(jìn)行成本考量，通過查閱社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的相關(guān)文件流轉(zhuǎn)、查閱經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基金管理和使用情況、社保審批流程是否存在重復(fù)、交疊等情況，從資金、行政等各方面進(jìn)行考量，提高整體監(jiān)管力度。

從效率性方面看，社?？冃徲?jì)具有實(shí)現(xiàn)資金支出效率最大化的優(yōu)點(diǎn)。一般的審計(jì)上，需要對資源的投入和產(chǎn)出成果做一定衡量，評(píng)價(jià)該資金的使用是否達(dá)到最優(yōu)化。社保審計(jì)績效不僅具有一般審計(jì)的作用，另外對于已支出社保資金的具體使用項(xiàng)目會(huì)做詳細(xì)評(píng)估，通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行功能測試，對前期投入的資金在各階段的使用情況和使用效果做跟蹤測試，對于貫徹執(zhí)行政策效果不佳的階段進(jìn)行標(biāo)記，及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整，優(yōu)化社保資金的使用效率。

而全國對于績效審計(jì)的使用，還處于初級(jí)摸索階段，項(xiàng)目使用總量與國外平均水平相差甚遠(yuǎn)。因此，今后我國社保審計(jì)的重點(diǎn)可向績效審計(jì)傾斜，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，以社?？冃徲?jì)為主，大幅提高我國整體的社保資金使用成效。

（二）構(gòu)建跟蹤審計(jì)模式

跟蹤審計(jì)，顧名思義就是對被審計(jì)對象進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤測試，保證審計(jì)資料的原始性、準(zhǔn)確性和連貫性，改進(jìn)現(xiàn)有社保審計(jì)的滯后性。一般的審計(jì)屬于事后監(jiān)督模式，往往會(huì)造成對某些微小環(huán)節(jié)的忽視，而造成最終審計(jì)結(jié)果的誤差。通過跟蹤審計(jì)，可以對社保項(xiàng)目資金使用的全過程進(jìn)行貫徹監(jiān)督，增加審計(jì)信息的完整性。同時(shí)，社保項(xiàng)目由于其自身的特殊性，與民生密切相關(guān)，具有長期性和謹(jǐn)慎性，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的任何一個(gè)微小因素都可能產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，因此，跟蹤審計(jì)的實(shí)時(shí)介入可以及時(shí)修正發(fā)現(xiàn)的問題，引導(dǎo)社保項(xiàng)目向正確的方向發(fā)展。此外，由于社保項(xiàng)目的長期性，在此期間相關(guān)的財(cái)政政策可能發(fā)生改變，而通過跟蹤審計(jì)模式可以建立政策與項(xiàng)目執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)評(píng)估，更具科學(xué)性和合理性。

（三）構(gòu)建專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查模式

我國相關(guān)法律規(guī)定，國家審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對與國家財(cái)政相關(guān)的特定事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查與一般的審計(jì)調(diào)查相比，具有針對性和獨(dú)立性，同時(shí)具備社會(huì)調(diào)查程序簡單、方法靈活、形式多樣等特點(diǎn)，更具工作時(shí)效性和針對性。社保審計(jì)與其他審計(jì)相關(guān)，被審計(jì)對象越來越具有宏觀性和復(fù)雜性，這就決定了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查會(huì)成為調(diào)查的主要方法，主要是因?yàn)椋阂皇巧绫徲?jì)由于被審計(jì)對象涉及民生，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查可以對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的特定事項(xiàng)進(jìn)行全局性、普遍性的系統(tǒng)調(diào)查，通過有針對性地了解情況，更好地反映和揭露其中的問題，從而更好地促進(jìn)相關(guān)社保制度的完善；二是社保審計(jì)事項(xiàng)涉及面較廣，涉及就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療以及社會(huì)福利、救助等民間機(jī)構(gòu)以及其他非政府組織。某些特定的社保項(xiàng)目審計(jì)可能需要跨部門、跨機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，而通過專項(xiàng)審計(jì)可以調(diào)動(dòng)各關(guān)聯(lián)單位進(jìn)行全面審查，提高審計(jì)準(zhǔn)確性；三是隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的加快，社會(huì)階層的矛盾和沖突逐漸加劇，不斷涌現(xiàn)出看病難、就業(yè)難等社會(huì)問題，這就使得社保審計(jì)的重點(diǎn)不再是資金，而是與社保相關(guān)的社會(huì)熱點(diǎn)問題。而通過專項(xiàng)社保審計(jì)可以通過對社會(huì)熱點(diǎn)進(jìn)行綜合性分析，達(dá)到全面審計(jì)，這是一般審計(jì)無法達(dá)到的效果。

（四）構(gòu)建社保信息系統(tǒng)為輔的調(diào)查模式

隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷成熟發(fā)展，信息系統(tǒng)審計(jì)已經(jīng)成為各項(xiàng)審計(jì)的發(fā)展趨勢，通過構(gòu)建社保信息系統(tǒng)，可以保證社保信息的及時(shí)共享和相關(guān)信息的安全性。尤其是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，社保業(yè)務(wù)的不斷復(fù)雜化和創(chuàng)新化，更要求數(shù)據(jù)信息的完善。我國在社保信息的建設(shè)和維護(hù)上，與國外相比確實(shí)存在滯后性，只有通過不斷摸索前行，才能更好地進(jìn)行調(diào)整和完善。與此相關(guān)的作為支撐的社保數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，需要投入一定的資金進(jìn)行系統(tǒng)的開發(fā)和維護(hù)，并及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大背景進(jìn)行更新和升級(jí)；同時(shí)，在專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)專項(xiàng)數(shù)據(jù)信息，與相關(guān)的審計(jì)部門進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)共享，發(fā)現(xiàn)問題即刻進(jìn)行修正，保證社保審計(jì)監(jiān)督的科學(xué)性和全面性。

此外，由于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)兩極化的不斷加劇，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的社保水平存在較大差異，導(dǎo)致各地對社保政策的統(tǒng)籌性缺乏普遍性，層級(jí)較低。這就直接導(dǎo)致社保信息系統(tǒng)的開發(fā)存在財(cái)力分散、難度較大等問題，建議根據(jù)不同層級(jí)建立不同社保信息系統(tǒng)，提高信息系統(tǒng)的普遍性，減少安全隱患?！?/p>

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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