財稅體制改革必須走出“分錢”式的路徑依賴

●本刊評論員

財稅體制改革必須走出“分錢”式的路徑依賴

●本刊評論員

今年4月，國務(wù)院出臺了《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。該方案規(guī)定在過渡期2—3年內(nèi)全面營改增后的增值稅收入中央與地方五五分享。與許多學(xué)者的解讀一致，筆者也認為這主要是“營改增”的配套措施，其著眼于央地財力分配，以保持改革前后“現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”為原則，是央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革尚未到位時的“過渡方案”。由此，不難作出預(yù)判，財稅體制改革還有很多難關(guān)要過。因為在央地財力、財權(quán)配置集與分的方向和力度上并未成定論，博弈還在進行；更重要的是，“分錢”的目的是“做事”，事權(quán)未明，財權(quán)界定就易陷入缺乏依據(jù)、也無剛性制度約束的討價還價和無休止的利益糾葛。這一客觀現(xiàn)實表明，財稅體制改革必須走出“分錢”的路徑依賴，追求財權(quán)、事權(quán)匹配的央地之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，打造責(zé)任政府的改革勢在必行。

過去的財稅改革實踐說明，“分稅”、“分權(quán)”成為改革主線，甚至陷入了一種路徑依賴，改革總是在“分錢”上打轉(zhuǎn)。盡管這有時勢使然的客觀原因，也在一定時期內(nèi)取得了相應(yīng)的制度績效，但都沒有從根本上實現(xiàn)財力來源法治化、財權(quán)事權(quán)匹配化，也沒有從根本上消除財力、財權(quán)分配上的機會主義傾向。改革開放之初，央地財力分配實行“存量上繳中央，增量央地分成”，其結(jié)果是地方隱瞞增量、變著花樣“創(chuàng)收”，亂收費、亂罰款、亂攤派問題突出，農(nóng)民負擔苛重成為重大社會問題。隱匿分成加上稅源受損，使中央財權(quán)受到較大損害，由此引發(fā)了90年代的分稅制改革。但中央和地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分既不明晰,也不合理，雖然中央財力狀況大為改善，但地方錢少事多、財權(quán)事權(quán)“倒掛”問題至今懸而未決。

多年來，理論界、社會輿論，也包括一些政府部門對“分錢”、“分權(quán)”為主線的改革進行了很多反思。筆者嘗試歸納為以下幾個方面。一是在地方制度性財力存在缺口和公共支出責(zé)任不明確的雙重背景之下，面向基層群眾的公共品和公共服務(wù)形成大量欠賬，而“面子工程”、“政績工程”、樓堂館所、部門分肥、“三公”消費等卻膨脹起來。二是滋生地方政府“創(chuàng)收沖動”，形成財權(quán)割據(jù)、財力碎片化局面，“三亂”問題難以杜絕，“土地財政”大行其道，地方債務(wù)迅猛增長。三是釀成三重道德風(fēng)險：其一為卸責(zé)的道德風(fēng)險，將地方政府未盡之責(zé)、各種不當創(chuàng)收行為、“土地財政”、違規(guī)負債等歸結(jié)為不合理的央地財政關(guān)系；其二是追求非制度性權(quán)力，通過尋租手段“跑部錢進”、向上級“要錢”的道德風(fēng)險，極大地扭曲了法治財政原則；三是利用財力來源非制度化、不透明的漏洞，搞“暗箱操作”，貪污舞弊。

可見，時至今日，“分錢”式改革只是基于目前情勢紓緩利益關(guān)系的權(quán)宜之策，并非財稅體制改革的根本之道。在事權(quán)不清、制度性權(quán)力和責(zé)任不明基礎(chǔ)上，財權(quán)、財力劃分實無可憑之據(jù)，何談科學(xué)合理？必須在確保財力來源的合法性、明確各級政府的支出責(zé)任的前提下來談“分錢”，劃分財權(quán)。今年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，直指現(xiàn)行的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，明確提出進一步促進中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法制化、規(guī)范化、合理化。筆者認為，這是當下財稅體制改革最為關(guān)鍵的一步，并對其將產(chǎn)生的公共品供給效率、防范財政領(lǐng)域的道德風(fēng)險、提升整個國家治理能力等“利好”充滿期待。