●張夏璐

大數(shù)據(jù)與財政監(jiān)督工作研究

●張夏璐

目前，財政監(jiān)督從以合規(guī)性檢查為主向以預算績效監(jiān)督為主轉變。財政監(jiān)督機構正在積極尋找合適節(jié)點將監(jiān)督工作嵌入預算編制和執(zhí)行，從以事后檢查為主向全過程監(jiān)督轉變。大數(shù)據(jù)給財政監(jiān)督帶來了機遇和挑戰(zhàn)，運用數(shù)據(jù)平臺篩選數(shù)據(jù)，綜合分析能夠達到事半功倍的效果。本文在分析大數(shù)據(jù)的概念和特點的基礎上，探索大數(shù)據(jù)對財政監(jiān)督的影響，解析當前財政監(jiān)督的方式方法，闡述大數(shù)據(jù)背景下傳統(tǒng)財政監(jiān)督方式方法的局限及問題，研究大數(shù)據(jù)與財政監(jiān)督工作的思路。

大數(shù)據(jù) 財政監(jiān)督 方式方法

一、大數(shù)據(jù)的概念和特點

十八屆五中全會公報提出的“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”預示著大數(shù)據(jù)時代的全面開啟。大數(shù)據(jù)(Big Data)指的是所涉及的數(shù)據(jù)量規(guī)模巨大到無法通過人工在合理時間內(nèi)達到截取、管理、處理，并整理成為人類所能解讀的信息。大數(shù)據(jù)與信息是不可分離的，是信息浩大數(shù)量的統(tǒng)計與技術運作。經(jīng)過多年的探索，信息化已被社會廣泛認識、接受并掌握。然而，信息化是生產(chǎn)數(shù)據(jù)的，大數(shù)據(jù)是開發(fā)數(shù)據(jù)的。大數(shù)據(jù)背景下創(chuàng)新政府管理的要義就是要從“政府信息化”向“信息化政府”邁進，用大數(shù)據(jù)的思維解決和處理問題。

財政監(jiān)督是適應公共財政管理需要的“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯(lián)”的監(jiān)督。隨著監(jiān)督工作日益開展和深入，財政監(jiān)督從事后監(jiān)督和合規(guī)性檢查為主向事前、事中和預算績效為主轉變，監(jiān)督工作對財政中心工作的服務和保障力度，檢查質量和高度面臨更高的要求和挑戰(zhàn)，在這種背景下大數(shù)據(jù)對財政監(jiān)督實踐有著重大的影響。

二、大數(shù)據(jù)對財政監(jiān)督實踐的影響

（一）全員參與

通過大數(shù)據(jù)建立全員參與機制。落實業(yè)務管理機構的日常監(jiān)督職能，通過各種數(shù)據(jù)篩取、分析、對比，為業(yè)務管理機構開展日常監(jiān)督提供便利條件。并將業(yè)務管理機構的監(jiān)督與專職監(jiān)督機構的監(jiān)督聯(lián)系起來，建立起暢通密切聯(lián)系的工作協(xié)調溝通機制，提升財政監(jiān)督計劃的高度，擴大財政監(jiān)督的影響力，加強財政監(jiān)督的成果利用。

（二）全程控制

全面提升財政監(jiān)督檢查的效能和水平，支撐財政監(jiān)督工作從傳統(tǒng)的事后檢查向事中監(jiān)控和事前預防轉變。建立事前監(jiān)督預警，事中監(jiān)控體系，實時掌握每筆資金運行周期的全過程，實現(xiàn)對財政資金和財政運行全過程進行規(guī)范性、合法性、及時性的日常監(jiān)控。構建事后分析反饋體系，對資金運行各個環(huán)節(jié)進行事后分析，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

（三）全面覆蓋、全部關聯(lián)

實現(xiàn)財政業(yè)務橫向、縱向全面覆蓋，財政業(yè)務與財政外相關業(yè)務的全部關聯(lián)，使監(jiān)督檢查工作重點突出，對象明確，手段多樣，從而提高監(jiān)督檢查工作的效能和水平。

所謂財政業(yè)務橫向覆蓋即以大數(shù)據(jù)為依托的監(jiān)督檢查，以預算管理為源頭，以國庫收支為主線，涵蓋財政指標管理、計劃管理（含政府采購）、支付管理、總賬管理、單位賬戶管理、轉移支付管理等預算執(zhí)行管理過程，并通過監(jiān)測與預算編制、財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)、非稅收入收繳、人民銀行幾個代理商業(yè)銀行等系統(tǒng)的接口程序，動態(tài)反映出的財政資金流動狀態(tài)和生成財政收支報表等資料，提供監(jiān)督檢查線索和資料。以預決算分析對比、國庫收支資金流進行對比分析和趨勢分析、同類單位支出比例分析，同一單位不同年份支出比例分析等大數(shù)據(jù)對比分析功能，為監(jiān)督檢查提供便捷途徑。

財政業(yè)務縱向全覆蓋是指建立市縣與部門共享機制，對財政資金實現(xiàn)逐級、逐筆、逐人清晰直接的監(jiān)控。以紙質文檔、圖片、視頻等非結構化數(shù)據(jù)的采集為突破，實現(xiàn)異地監(jiān)督檢查的可能性，進一步提高監(jiān)督檢查的效率。

財政業(yè)務與財政外相關業(yè)務的全部關聯(lián)是指通過與發(fā)改、社保、公安、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國稅、地稅、工商、金融、交通、測繪、統(tǒng)計、水利、氣象、農(nóng)機等各部門的數(shù)據(jù)采集與交換，實現(xiàn)跨界數(shù)據(jù)的深度融合。將財政監(jiān)督與監(jiān)督財政（包括人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅務稽查、社會中介監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等社會監(jiān)督）聯(lián)系起來，防止多頭檢查、重復檢查或監(jiān)督不到位以及監(jiān)督盲區(qū)的情況，使檢查結論相互利用、信息共享，節(jié)省人力、物力、財力，降低被查單位的負擔，從而使監(jiān)督檢查效率進一步提升。

三、大數(shù)據(jù)視角下傳統(tǒng)財政監(jiān)督方式方法的局限及問題

（一）未形成體系性監(jiān)督檢查計劃

專職監(jiān)督機構牽頭制定周密的計劃是基于對財政預算管理流程、業(yè)務管理機構日常管理工作、政府部門預算執(zhí)行情況、市縣財政管理情況的全面和完善掌握的基礎上的，但由于沒有建立大數(shù)據(jù)平臺，導致專職監(jiān)督機構的信息缺失，從而使其無法從全局層面對年度監(jiān)督檢查計劃進行把握，致使監(jiān)督檢查內(nèi)容常態(tài)化，無法提升監(jiān)督高度。

業(yè)務管理機構在制訂計劃階段時，往往側重某一方面選取監(jiān)督檢查對象，如重點關注本機構信息量較少的資金，通過檢查能夠獲取該項資金的實際使用情況，促進本機構下一步的管理；重點關注資金量大的項目，等等。但這容易造成計劃制定孤島化，各業(yè)務管理機構各自為政，不利于財政監(jiān)督合力的形成。

專職監(jiān)督機構在牽頭制定年度計劃時，往往由于外部審計情況信息缺失，容易造成當年檢查項目沖突或是安排對外部審計檢查過的項目相同年份進行監(jiān)督檢查。

（二）日常監(jiān)督檢查尚未真正開展

缺乏大數(shù)據(jù)平臺支撐，尚未設置預警規(guī)則、指標和標準，沒有明確數(shù)據(jù)平臺監(jiān)控內(nèi)容、數(shù)據(jù)來源及處理機制，導致日常監(jiān)督檢查往往是紙上談兵。業(yè)務管理機構往往由于人員少、工作多等原因，沒有切實開展日常監(jiān)督。在資金分配安排時未將申報人、申請內(nèi)容等具體事項逐一核實，導致事后監(jiān)督和外部審計中發(fā)現(xiàn)虛報冒領等大量問題。項目批復資金下達后，由于沒有實時監(jiān)控資金使用情況，往往出現(xiàn)問題也不自知，在事后檢查中發(fā)現(xiàn)只能進行處理處罰，但往往造成資金使用情況未能達到預期效果。

（三）專職監(jiān)督機構監(jiān)督手段滯后

1、項目檢查計劃制定、對象選取程序復雜。專職監(jiān)督機構按照年度工作計劃開展某項檢查任務時，需要通過查前調研提前制定檢查方案，確定檢查重點，選取重點檢查對象，制作資料清單等查前準備工作?；诖髷?shù)據(jù)平臺的缺失，專職機構往往采取選取一兩個檢查范圍內(nèi)的對象，對其進行摸底調研，了解資金管理使用情況、制度規(guī)定、是否接受過其他審計或檢查等內(nèi)容，在查前調研的基礎上制定檢查工作方案，選取被查單位。但這種方法一是受查前調研對象選取的限制，對檢查內(nèi)容的熟悉和了解程度受查前調研影響，容易出現(xiàn)查前調研的疏漏，無法確保檢查方案的質量。二是對被查單位的資金事前審批和事中使用情況無法全面掌握，在選取被查對象時，不能有的放矢。三是查前調研時，往往發(fā)現(xiàn)該項目已被其他部門審計或檢查過，但由于檢查文件已經(jīng)下發(fā)，仍要對已經(jīng)接受過審計的事項進行檢查。有的重點項目、重點部門，如縣級水利局、農(nóng)業(yè)局的農(nóng)田水利資金，經(jīng)?？h里查、市里查、省里查、國家查、財政查、審計查、專員辦查，不同部門同時查、不同部門接連查，導致有的被查單位需要協(xié)調不同檢查組的看賬時間，有的單位前幾年度的財務資料整年在各個檢查組里接受檢查，極大地影響了政府工作效率和政府形象。

2、項目檢查采用傳統(tǒng)手段，效率不高。對財政內(nèi)部各處室、下屬單位進行內(nèi)部監(jiān)督檢查時，由于大數(shù)據(jù)平臺缺失，被查對象的內(nèi)部控制制度、資金管理辦法、專項資金指標、歸口管理部門預算編制執(zhí)行情況，不能全面及時獲取，同類項目、單位不能進行比對分析。開展外部監(jiān)督檢查時，無法實現(xiàn)對檢查項目計劃、執(zhí)行、總結報告、處理處罰文書、處理結果反饋、檔案資料管理等的信息化管理。檢查手段落后，檢查主要靠手工查看賬簿、報表、憑證等，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析、重點核查的檢查方式。總的來說，就是沒有大數(shù)據(jù)平臺提供完整的被查對象信息，無法對業(yè)務信息進行綜合分析，影響檢查工作效率。

（四）監(jiān)督檢查成果利用率低

1、重檢查、輕整改的問題普遍存在。目前專職檢查機構仍存在重檢查、輕整改的現(xiàn)象。一方面，由于年度檢查計劃安排較滿，年中臨時布置的工作，專職檢查機構全年一直忙于開展檢查工作。另一方面，由于不同的人負責不同的檢查項目，缺乏利用專人對本機構全年檢查項目進行匯總、追蹤，沒有大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)監(jiān)督檢查過程的信息化管理，也大大增加了追蹤整改落實情況的難度?，F(xiàn)場檢查結束后要求單位在規(guī)定的時間將整改情況報送，但對于單位是否報送，整改是否到位則往往沒有作為重點工作來做。

2、檢查成果利用率低。雖然目前出臺的專項資金管理辦法中大多提到將審計、財政監(jiān)督等檢查結果作為財政專項資金申報和分配的參考。但由于規(guī)定不細化，導致該類規(guī)定往往形同虛設。業(yè)務管理機構在分配資金時，沒有對資金檢查情況進行對比核實，并未將檢查結果作為分配依據(jù)。

財政監(jiān)督在保證財政資金和財政干部雙安全的基礎上，要發(fā)揮自己貼近基層的優(yōu)勢，搜集材料認真思考，提出完善管理的意見建議。這需要大量的檢查資料作為基礎，但檢查工作往往采取重點抽查的方式，不能對全部單位進行檢查，所取得的資料往往不全面。沒有大數(shù)據(jù)平臺檢查結果不共通，影響政策建議的完整性。

四、大數(shù)據(jù)與財政監(jiān)督工作的思考

大數(shù)據(jù)背景下對數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析要求，為財政大監(jiān)督的工作方式方法提供了新的思路和模式。

（一）專職監(jiān)督機構在統(tǒng)籌財政監(jiān)督年度工作計劃時充分利用數(shù)據(jù)平臺，構建年度監(jiān)督體系

專職監(jiān)督機構人員充分利用大數(shù)據(jù)平臺，加強對財政各項業(yè)務的掌握，加強對下級財政、基層財政管理情況的了解，能夠熟練運用數(shù)據(jù)平臺搜索數(shù)據(jù)、分析問題，能夠認真思考、勤于總結數(shù)據(jù)平臺使用中的缺漏，及時反饋給領導和相關信息部門。

在此基礎上，專職監(jiān)督機構牽頭制定年度計劃時結合財政五年規(guī)劃、當前省委省政府和財政自身的中心工作，統(tǒng)籌謀劃專職機構自身和業(yè)務管理機構的年度監(jiān)督工作計劃，指導下級財政監(jiān)督部門工作計劃的編制。同時考慮同級外部審計部門當年工作計劃和往年工作成果，原則上不與外部審計檢查項目和項目年度相沖突。業(yè)務管理機構高度重視監(jiān)督檢查計劃的制訂，按照專職機構的指導認真謀劃。開放關聯(lián)機構申報計劃的查詢權限，業(yè)務管理機構能夠及時互通，確保計劃圍繞服務大局。

（二）在實踐中梳理，完善日常監(jiān)督的數(shù)據(jù)化，加大日常監(jiān)督工作力度

進一步明確日常監(jiān)督的主體和步驟，強化日常監(jiān)督責任。加強業(yè)務管理機構內(nèi)部控制，梳理權責清單。對本機構每一類管理的資金通過內(nèi)部制度的形式列清日常監(jiān)督責任人和日常監(jiān)督工作機制。依托大數(shù)據(jù)平臺，業(yè)務管理機構對項目的申報對象是否虛假申報、是否重復申報、是否超標準申報設置預警規(guī)則、指標和標準，把好項目審批關。對項目績效目標完成情況、執(zhí)行進度、資金使用方向、是否進行投資評審、政府采購等財政管理程序內(nèi)容設置預警規(guī)則、明確監(jiān)控內(nèi)容、數(shù)據(jù)信息的來源以及處理機制。通過大數(shù)據(jù)平臺及時發(fā)現(xiàn)問題，進行核實，提高財政資金的安全性。依托大數(shù)據(jù)平臺，對對口服務的政府部門基本支出情況進行縱向和橫向比較，縱向比較同一部門連續(xù)年度資金使用規(guī)模、對象等內(nèi)容，橫向比較同一類部門間的資金使用規(guī)模、對象等內(nèi)容，及時發(fā)現(xiàn)異常情況進行進一步核實。

專職監(jiān)督機構同樣依托數(shù)據(jù)庫，除按照分工對部門基本資金和項目資金開展日常監(jiān)督外，還要對下級財政總預算、執(zhí)行、決算，以及內(nèi)控制度建立情況進行日常監(jiān)督。同樣采取橫向比較、縱向比較等方式，同時設置預警規(guī)則、指標和標準，明確監(jiān)控內(nèi)容、數(shù)據(jù)信息的來源以及處理機制，對下級財政管理情況進行日常監(jiān)督。

（三）與時俱進，利用數(shù)據(jù)平臺提高監(jiān)督檢查的針對性，提高工作效率

充分利用數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)專職監(jiān)督檢查機構與被查單位的信息對稱，減少向其他部門索要資料信息和現(xiàn)場檢查的時間，減少傳統(tǒng)查賬方式的局限，加強工作的針對性，從而提高工作效率。

專職監(jiān)督檢查機構根據(jù)年初工作安排在開展其中某一項檢查項目時，可通過數(shù)據(jù)平臺充分收集該項資金或單位的政策法規(guī)、文件領導批示、申報資料、資金管理使用資料、已接受過的審計報告等內(nèi)容。明確檢查項目的重點和難點，有針對性地現(xiàn)場查看，制作檢查方案。在確定被查對象時，可盡量選擇未被其他部門審計過的單位，或雖被審計過但與本次檢查年份不同的單位，防止對同一年度的同一事項重復處理。

專職監(jiān)督機構在開展內(nèi)部監(jiān)督檢查時，利用數(shù)據(jù)平臺了解被查對象的內(nèi)部控制制度、資金管理辦法、專項資金指標、歸口管理部門預算編制執(zhí)行情況等內(nèi)容，盡量減少向被查對象索要資料，防止因為檢查對象不配合，提供資料較慢，從而影響檢查進度。開展外部監(jiān)督檢查時，利用數(shù)據(jù)平臺對比、分析等功能，提高管理工作效率，逐漸從手工查賬為主到手工查賬為輔轉變。

（四）在數(shù)據(jù)平臺的支持下實現(xiàn)檢查成果充分利用，提升檢查視角的廣度和深度

專職監(jiān)督機構指定專人落實處理處罰單位的整改情況。利用數(shù)據(jù)平臺，將處理處罰單位的相關事項在平臺上設置整改期限，及時追蹤被查單位是否整改。對于已經(jīng)整改的單位，專職監(jiān)督機構將整改資料上傳至數(shù)據(jù)平臺；對于即將到期未整改的，專職監(jiān)督機構采取各種措施督促整改；對于拒絕整改單位，通過數(shù)據(jù)平臺通知該單位的對口業(yè)務管理處室或分配專項資金的處室，做好預算安排和資金分配。

同時，數(shù)據(jù)平臺中對于其他部門審計出的問題和整改的情況，可以作為財政監(jiān)督工作的參考。一是檢查同一項目時，可以選擇未被審計過的單位進行檢查；二是檢查曾被審計過的單位時，關注該單位以前年度審計時存在的問題，梳理本次監(jiān)督檢查的重點，有的放矢地開展檢查；三是在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，可以引用其他審計結論進行分析論證，提出針對性強、可操作性強的意見建議，服務財政中心工作?！?/p>

（作者單位：河南省財政廳監(jiān)督檢查四處）

1.姚冬香.2013.大數(shù)據(jù)時代地方財政審計信息化建設面臨的困難及建議[C].江蘇省國家審計信息化專題研討會論文集。

2.李丹.2014.從大數(shù)據(jù)到大監(jiān)督[J].財政監(jiān)督，21。

3.陳周.2014.大數(shù)據(jù)時代財政監(jiān)督和專員辦工作轉型的思考[J].財政監(jiān)督，5。

4.蔣志金、李洪孝.大數(shù)據(jù)引領“智慧財政”——湖南省婁底市財政信息公共平臺建設探索[OL].中國財經(jīng)報網(wǎng),2013-11-14。

5.高維國.2013.大監(jiān)督理念下的財政監(jiān)督方式方法創(chuàng)新研究[J].財政監(jiān)督，18。